Avis de M. Benmakhlouf,
Premier avocat général


Le présent pourvoi a été formé le 28 août 2002 par la société civile immobilière du Castillon contre un arrêt rendu le 5 juin 2002 par la cour d’appel de Paris.

Cet arrêt est attaqué par les mêmes moyens qu’un arrêt rendu par la même cour d’appel, autrement composée, censuré par la troisième chambre civile. En application des articles L. 121-4, L. 131-2 et L. 131-3 du Code de l’organisation judiciaire, le premier président a ordonné le 19 septembre 2003 le renvoi de l’affaire devant l’Assemblée plénière.

La question posée peut être ainsi résumée : l’action du locataire tendant à obtenir une réduction du loyer en contestant la fixation d’un loyer libre déterminé par application de l’article 17 a) de la loi du 6 juillet 1989, est-elle soumise au préalable nécessaire de la saisine de la commission de conciliation dans les deux mois de la conclusion du bail en application des articles 17 et 20 de la même loi ?

 

ELEMENTS DE LA CAUSE

I - Faits et procédure

Le 16 janvier 1990, la société civile immobilière du Castillon (la S.C.I.) a donné un appartement à bail aux époux X... au visa de l’article 17 a) de la loi du 6 juillet 1989. Le 5 mars 1996, ceux-ci l’ont assignée pour faire constater que par application de l’article 17 b) de cette loi, le loyer ne pouvait être libre, pour en faire fixer le montant et ordonner la restitution du trop-perçu.

Par jugement du 20 août 1996, le tribunal d’instance du 16ème arrondissement de Paris a rejeté leur demande.

Le 2 avril 1998, la cour d’appel de Paris, infirmant le jugement, y a fait droit.

Le 10 mai 2001, la troisième chambre civile a cassé(1) cet arrêt.

Sur renvoi, la cour d’appel de Paris a, le 5 juin 2002, infirmé à son tour le jugement et fait droit à la demande.

II - Dispositions invoquées

- Article 17 a) et b) de la loi du 6 juillet 1989(2) :

a) Le loyer :

(...)

- des logements vacants ayant fait l’objet de travaux de mise ou de remise aux normes définies par le décret(3)

pris en application de l’article 25 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 précitée ;

- des logements conformes aux normes définies par ledit décret, faisant l’objet d’une première location ou, s’ils sont vacants, ayant fait l’objet depuis moins de six mois de travaux d’amélioration portant sur les parties privatives ou communes, d’un montant au moins égal à une année du loyer antérieur, est fixé librement entre les parties.

b) Le loyer des logements vacants ou faisant l’objet d’une première location qui ne sont pas visés au a) ci-dessus est fixé par référence aux loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables dans les conditions définies à l’article 19, s’il est supérieur au dernier loyer exigé du précédent locataire.

(...)

En cas de non-respect par le bailleur des dispositions de l’article 19, le locataire dispose, sans qu’il soit porté atteinte à la validité du contrat en cours, d’un délai de deux mois pour contester le montant du loyer auprès de la commission de conciliation.

A défaut d’accord constaté par la commission, le juge, saisi par l’une ou l’autre des parties, fixe le loyer.

- Article 18 :

Dans la zone géographique où le niveau et l’évolution des loyers comparés à ceux constatés sur l’ensemble du territoire révèlent une situation anormale du marché locatif, un décret en Conseil d’Etat, pris après avis de la Commission nationale de concertation, peut fixer le montant maximum d’évolution des loyers des logements vacants définis au b) de l’article 17 et des contrats renouvelés définis au c) du même article. Ce décret précise sa durée de validité qui ne peut excéder un an et peut prévoir des adaptations particulières, notamment en cas de travaux réalisés par les bailleurs ou de loyers manifestement sous-évalués.

- Article 19, alinéa premier :

Pour l’application de l’article 17, les loyers servant de références doivent être représentatifs de l’ensemble des loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables, situés soit dans le même groupe d’immeubles, soit dans tout autre groupe d’immeubles comportant des caractéristiques similaires et situé dans la même zone géographique. Un décret en Conseil d’Etat définit les éléments constitutifs de ces références.

- Article 20, alinéa premier :

Il est créé auprès du représentant de l’Etat dans chaque département une commission départementale de conciliation composée de représentants d’organisations de bailleurs et d’organisations de locataires en nombre égal, dont la compétence porte sur les litiges résultant de l’application des dispositions de l’article 17 de la présente loi et des articles 30 et 31 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 précitée. La commission rend un avis dans le délai de deux mois à compter de sa saisine et s’efforce de concilier les parties.

- Article 2 (deux premiers alinéas) du décret du 28 août 1989(4) :

Lorsqu’un logement vacant mentionné au b) de l’article 17 de la loi du 6 juillet 1989 susvisée est reloué au cours des douze mois qui suivent l’entrée en vigueur du présent décret(5), la majoration du loyer ne peut excéder la variation de l’indice du coût de la construction à prendre en compte entre la dernière majoration de loyer intervenue dans le cadre de l’ancien contrat et la date d’effet du nouveau contrat.

Toutefois, lorsque le bailleur a réalisé depuis le dernier renouvellement ou la dernière reconduction du contrat de location précédent, ou, si le contrat précédent n’a été ni renouvelé ni reconduit, depuis la date d’effet du contrat initial précédent, des travaux d’amélioration portant sur les parties privatives ou communes d’un montant au moins égal à la dernière année de loyer, une majoration supplémentaire du loyer annuel égale au plus à 10 pour 100 du coût réel des travaux toutes taxes comprises est autorisée.

III - Thèses en présence

- Selon une première thèse, lorsque conformément à la volonté des parties un loyer libre a été conclu, la procédure à suivre en cas de désaccord entre bailleur et locataire est elle-même libre. Le préalable de la commission de conciliation dans le délai de deux mois n’a alors pas lieu d’être.

Rien n’empêche les parties de rechercher un mode amiable de règlement de leur litige mais cette démarche ne saurait constituer un préalable obligatoire : la saisine directe du juge est toujours possible.

A supposer que malgré les stipulations du contrat le loyer doive être considéré comme réglementé, le recours à la conciliation, alors obligatoire, n’est pas enfermé dans le court délai légal dès lors que les conditions d’application de la réglementation relative au plafonnement des loyers sont réunies. Celle-ci, autonome, doit prévaloir.

- Selon une seconde thèse, l’impératif de sécurité juridique et de simplicité des formalités rend nécessaire une approche unifiée des procédures. Qu’il s’agisse d’un loyer libre ou d’un loyer encadré, le recours à la commission est obligatoire.

L’exacte application des textes conduit à cette solution, les dispositions pertinentes renvoyant aux deux catégories de loyers et pas seulement à celle des loyers réglementés.

Enfin les décrets de "blocage"des loyers, pris en application de dispositions légales, ne sauraient déroger à celles-ci. En conséquence, leur invocation ne permet pas de substituer au court délai prévu par la loi de 1989 le délai de prescription de droit commun.

- La troisième chambre civile, pour censurer au visa de l’article 17 b) la décision rendue le 2 avril 1998 par la cour d’appel, a rappelé que le loyer des logements vacants faisant l’objet d’une première location, qui ne sont ni des logements neufs, ni des logements vacants ayant fait l’objet de travaux de mise aux normes ou de remise aux normes définies par le décret du 6 mars 1987, ni des logements conformes à ces normes ou, s’ils sont vacants, ayant fait l’objet depuis moins de six mois de travaux d’amélioration portant sur les parties privatives ou communes, d’un montant au moins égal à une année de loyer antérieur, est fixé par référence aux loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables dans les conditions définies à l’article 19, s’il est supérieur au dernier loyer exigé du précédent locataire ; en cas de non-respect par le bailleur des dispositions de l’article 19, le locataire dispose, sans qu’il soit porté atteinte à la validité du contrat en cours, d’un délai de deux mois pour contester le montant du loyer auprès de la commission de conciliation.

Elle a relevé que pour accueillir la demande des époux X..., l’arrêt retient que les conditions de l’article 17 a) n’étant pas réunies, la fixation du loyer libre est illégale et que l’action poursuivie (...) étant distincte de celle qui tend à contester les références, cette action n’est enfermée dans aucun délai autre que la prescription trentenaire.

Elle a jugé qu’en statuant ainsi, alors que les preneurs ne disposaient que d’un délai de deux mois à compter de la conclusion du bail pour saisir la commission de conciliation et contester le montant du loyer, la cour d’appel a violé le texte susvisé.

- Le premier moyen(6) du pourvoi fait grief à l’arrêt d’avoir ainsi fixé le loyer et condamné en conséquence la S.C.I. à restituer un trop-perçu alors que l’action tendant à obtenir une réduction du loyer en contestant la fixation d’un loyer libre fixé par application de l’article 17 a) de la loi de1989 est soumise au préalable nécessaire de la saisine de la commission de conciliation dans les deux mois de la conclusion du bail en application des articles 17 et 20 de la loi de 1989 et ce, quelle que soit la disposition de cette loi ou de ses décrets d’application qui serait ensuite invoquée pour la fixation d’un loyer référencé et même s’il est demandé que le loyer soit bloqué en vertu du décret de 1989 pris pour l’application de l’article 18 de la même loi.

En accueillant l’action des locataires, engagée plusieurs années après la conclusion du bail, sans saisine préalable de la commission dans les deux mois de celui-ci, la cour d’appel aurait violé les articles 17 et 20(7).

- Selon l’arrêt attaqué, la S.C.I. soutient à tort que le loyer a été fixé librement et valablement entre les parties sur le fondement du a) de l’article 17 dès lors qu’il est justifié que le logement n’était pas conforme aux normes de confort et d’habitabilité fixées par le décret de 1987 ainsi qu’il résulte d’un procès-verbal de constat dressé après le départ d’un précédent locataire, M. Y..., où il est noté que l’installation électrique allait être entièrement remise aux normes, ce qui impliquait qu’elle ne l’était pas.

La cour d’appel en conclut que les époux X... sont fondés à se prévaloir du décret de 1989, étant observé que le délai de deux mois dans lequel le locataire peut contester le montant du loyer en cas de non-respect par le bailleur des dispositions de l’article 19 de la loi ne peut être opposé au preneur dont l’action est fondée sur ce décret pris en application de l’article 18 de la même loi.

 

DISCUSSION

Est posée à l’Assemblée plénière la question des conditions de la contestation du loyer initial d’un logement vacant et, plus particulièrement, du délai pour y procéder.

Selon le mémoire en défense(8), la solution prônée par le demandeur au pourvoi, qui correspond à la position prise par la Cour de cassation, mérite que celle-ci s’interroge à nouveau.

C’est donc à un revirement de jurisprudence que l’Assemblée plénière est invitée.

Cela revient à se demander, à la suite de la troisième chambre, à quelles conditions obéit la procédure de contestation d’un loyer conclu libre mais judiciairement considéré, en l’absence de respect des normes d’habitabilité voire des travaux d’amélioration précisés par la loi, comme un loyer fixé selon la méthode des références (loyer "référencé")(9).

En pareil cas, la saisine de la commission dans le délai légal de deux mois est-elle obligatoire ? Y a-t-il un caractère "incontournable"(10) de cette procédure ?

L’un des enjeux de la discussion réside assurément dans une meilleure protection du preneur incité, comme le bailleur, à rechercher une solution de conciliation avant toute démarche contentieuse. A la vérité cette protection est plus apparente que réelle, le locataire engagé dans une instance pouvant, si le préalable est considéré comme obligatoire, se voir opposer l’expiration du court délai de saisine de la commission.

Il convient donc, au-delà des considérations d’opportunité, qui appartiennent au législateur(11) et à l’autorité réglementaire, d’examiner ce qu’enseignent les dispositions applicables.

A cet examen, il apparaît que dans le cas d’un loyer jugé réglementé, la conciliation préalable doit revêtir un caractère obligatoire.

I - La conciliation préalable

1) Données juridiques

Ainsi que cela a été rappelé(12), avant la phase contentieuse, le législateur a prévu une phase préalable de négociation avec le souci de conduire les parties à rechercher un accord, de façon à éviter autant que possible l’encombrement des tribunaux et à favoriser les mesures de conciliation(13).

A) Il importe en premier lieu pour le juge de déterminer si le logement concerné relève du secteur libre ou du secteur encadré, le champ d’application de celui-ci étant défini par référence à celui-là : les logements qui ne dépendent pas du secteur libre dépendent obligatoirement du secteur protégé(14).

On relève(15) que selon la loi de 1989, chaque régime, celui de l’article 17 a) et celui de l’article 17 b), ne se justifiait que par rapport à l’autre. Le système du b) de l’article 17 avait été initialement mis en place pour une durée de cinq ans à compter de la publication de la loi. Il avait été prorogé par la loi du 21 juillet 1994 jusqu’au 31 juillet 1997.

Aucune disposition, observe l’auteur, n’a de nouveau prorogé ce régime qui a pris définitivement fin à cette date, de sorte que depuis le 1er août 1997, le loyer des locaux qui auraient été soumis à l’article b) est librement fixé entre les parties, alors pourtant qu’il ne s’agit pas de locaux relevant de l’article 17 a) : le principe est, depuis lors, celui de la liberté des loyers initiaux.

On notera(16) donc que l’intérêt juridique d’une décision telle que celle de l’espèce est aujourd’hui plus théorique que pratique et en quelque sorte rétrospectif, l’intérêt judiciaire demeurant en revanche entier pour ce qui concerne les litiges en cours.

B) Sur un plan plus général, on a pu estimer(17) que dans le secteur du logement, une lecture rapide de l’article 17 peut donner l’impression que la liberté est le principe, alors que le contrôle serait l’exception. La réalité est toute autre car en fait la liberté est l’exception et la contrainte l’emporte largement. En dehors des logements neufs, des logements satisfaisant à certaines normes de confort loués pour la première fois ou encore des logements vacants remis en conformité, le montant du loyer est encadré dans tous les autres cas.

Encore cette situation devrait-elle être atténuée par les procédures de conciliation et de médiation entre bailleurs et locataires.

Cependant, on a évoqué(18) l’échec des modes alternatifs de règlement des conflits en matière de baux. S’agissant plus particulièrement de la commission départementale de conciliation, reprise de la loi du 23 décembre 1986, elle s’apparenterait plus à une juridiction paritaire qu’à une institution de médiation ou de conciliation.

C) Il convient de distinguer les situations en discussion (article 17 a et b) d’hypothèses voisines mais différentes dans leurs conséquences procédurales.

Par exemple, on observe(19) que le texte de l’article 31 § 6 de la loi du 23 décembre 1986, modifiée par la loi de 1989, énonce de la manière la plus expresse le caractère facultatif de la saisine de la commission qui justifie, dès lors, des conséquences différentes que lorsqu’il s’agit de l’application de l’article 17 b) § 3 de la loi de 1989. Dans ce cas, rien ne s’oppose à ce que le demandeur préfère la saisine directe du juge.

Autre exemple, relatif à la mise en conformité des locaux : on sait(20) qu’une cour d’appel retient à bon droit que le locataire ne disposant plus que d’un délai d’un an pour la demander, c’est dans ce délai qu’il est recevable à réclamer la fixation du loyer selon l’article l7 b).

D) La seule sanction de la procédure prévue à cette dernière disposition est la saisine de la commission : une cour d’appel retient à bon droit que l’absence de présentation par le bailleur des références de loyer n’a pas pour conséquence la réduction du prix du bail au loyer précédent mais donne au locataire la faculté de saisir la commission puis, le cas échéant, le juge qui fixe le montant du loyer(21).

On a pu remarquer(22) que la protection que la loi offre au locataire se révèle ainsi assez illusoire et en tout cas limitée : un bailleur peu soucieux de respecter la loi ne prendra pas de grands risques en fixant comme il l’entend le montant du loyer car même si une contestation surgit et si le juge est saisi à temps, le loyer sera en définitive fixé judiciairement.

On sait(23) que le délai pour contester le montant du loyer, prévu par l’article 17 b), est un délai de forclusion qui commence à courir le jour de la conclusion du bail, et non le jour où le preneur a été informé de ce que le loyer du précédent locataire était inférieur à celui fixé. Le juge doit rechercher, au besoin d’office, si le locataire a saisi la commission dans ce délai(24).

Telles sont les règles applicables au loyer des logements vacants, ce qui était le cas de l’espèce(25).

Cette règle est sans nul doute rigoureuse(26).

Mais comme on l’observe(27), la faculté donnée au locataire de contester le montant du loyer après signature du bail constitue un avantage exorbitant du droit commun des obligations et dans cette mesure, il est normal qu’il soit interprété restrictivement.

De même(28), un tel droit de contestation du montant du loyer apparaît tout à fait dérogatoire aux principes généraux du droit des contrats. Là se trouve sans doute l’explication des conditions assez strictes - maintien exprès de la validité du contrat, délai pour agir réduit - dans lesquelles il est admis : le législateur n’a pas voulu que l’état de choses créé par le contrat puisse être remis en cause trop profondément et trop tardivement. La contestation du loyer reste ainsi enserrée dans une préoccupation de sécurité juridique.

Sur la contestation plus particulière du loyer initial des locaux vacants, on a estimé(29) qu’écarter le caractère préalable de la saisine de la commission et par là même le délai qui y est attaché, conduirait à maintenir une épée de Damoclès permanente sur la tête du bailleur, entraînant la remise en cause du loyer et l’action en répétition dont les montants considérables ont lourdement pénalisé les bailleurs assujettis à la loi de 1948.

Selon la même opinion, il est toujours difficile et parfois choquant pour l’un des contractants de voir une loi remettre en cause les termes d’une convention. Seules des circonstances exceptionnelles permettent de justifier la rupture de l’équilibre contractuel protégé par l’article 1134 du Code civil.

E) Enfin, on sait que les articles 1er à 25 de la loi de 1989 sont d’ordre public(30).

Il a été jugé(31) que viole les articles 6 du Code civil et 25 de la loi du 23 décembre 1986 la cour d’appel qui, pour débouter un bailleur de sa demande d’annulation de baux conclus en application de la loi du 1er septembre 1948, énonce que le statut prévu par cette loi pour la protection du locataire, étant plus protecteur que les statuts locatifs prévus par les lois du 23 décembre 1986 et 6 juillet 1989, il n’est pas interdit aux parties de soumettre volontairement leurs baux aux dispositions générales de cette loi, alors que les dispositions de l’article précité de la loi de 1986, d’ordre public, ne sont pas destinées à assurer la seule protection du preneur.

Cette précision relative à la protection non exclusive du preneur paraît transposable aux dispositions d’ordre public de la loi de 1989(32).

On relève(33) enfin que cette législation tendant à améliorer les rapports locatifs, il ne peut s’agir que d’un ordre public de protection dans la mesure où elle contribue à maintenir l’équité et l’équilibre(34) des prestations respectives dans les accords contractuels en protégeant l’un et l’autre des contractants, au besoin contre leur propre volonté.

2) Qu’en est-il d’un loyer conclu au visa de l’article 17 a) ?

On rappelle(35)que le domaine d’application du principe d’encadrement posé par l’article 17 b), alinéa 1er, peut être ainsi défini :

- dans tous les cas, la première location de logements non conformes aux normes minimales de confort et d’habitabilité ;

- lorsque le loyer demandé est supérieur au loyer précédent : la location de logements vacants non conformes aux normes, ainsi que celle des logements vacants conformes aux normes déjà loués en cet état, et n’ayant pas fait l’objet de travaux d’amélioration au sens indiqué par l’article 17 a).

On se souvient qu’en l’espèce, le bail avait été conclu au visa de cette disposition(36).

Le mémoire ampliatif soutient(37) que l’article 20 de la loi vise tous les litiges résultant de l’application de l’article 17, sans distinction entre les différents paragraphes de cet article. Il en conclut que doivent être soumises à la commission les contestations portant sur les références retenues pour la fixation d’un loyer relevant de l’article 17 b), mais aussi celles afférentes à l’application d’un loyer libre conformément à l’article 17 a).

En réponse, le mémoire en défense fait valoir(38) qu’une telle unification des deux régimes, à la supposer souhaitable, relèverait de la compétence exclusive du législateur d’autant qu’il s’agit, par la saisine d’une commission dans un délai spécial particulièrement bref, d’une procédure restrictive d’une action en justice.

Sans doute, quel que soit le texte invoqué, l’action tend-elle à la réduction du loyer et la sécurité des contrats s’accommode-t-elle mal de la possibilité de remises en cause dans des délais autres que brefs.

Cependant, c’est à l’article 17 b) que la procédure de conciliation est évoquée, en cas de non-respect par le bailleur des dispositions de l’article 19 qui, s’il est lui-même prévu "pour l’application de l’article 17" -sans autre précision-, est consacré aux seuls loyers servant de référence(39).

Il importe peu que l’article 20, alinéa premier, procède également à un renvoi global aux "litiges résultant de l’application des dispositions de l’article 17 de la présente loi".

En effet, relatif aux commissions départementales de conciliation, à leur composition, leur compétence et leur procédure, cette disposition ne saurait, sans incohérence, être considérée comme altérant voire infirmant le dispositif combiné des a) et b) de l’article 17 auquel elle ne fait que se référer, de manière imparfaite il est vrai.

Il faut en déduire qu’en cet état des textes, quelles que soient les considérations plus générales en faveur d’une unité de procédures, le régime du loyer libre ne paraît pas devoir être soumis au préalable obligatoire de conciliation et, en conséquence, à son court délai.

La question se ramène, dès lors, à celle de la détermination de la nature juridique du bail de l’espèce : s’agissait-il d’un loyer libre ou d’un loyer réglementé ? La réponse conditionne, on l’a vu, celle à apporter à la question du caractère obligatoire ou non de la conciliation.

II - La conciliation revêt un caractère obligatoire

1) Le bail de l’espèce relevait du b) de l’article 17

On le sait, lorsque les normes minimales d’habitabilité fixées par le décret du 7 mars 1987 ne sont pas réunies, le loyer ne peut être librement fixé et le juge peut se prononcer sur une demande de fixation du loyer et de restitution du trop-perçu(40).

Dans la présente espèce, la cour d’appel a estimé établie l’absence de conformité du logement aux normes réglementaires de confort et d’habitabilité.

Cette constatation de fait doit naturellement être tenue pour acquise.

Elle a pu en conclure que le bailleur soutenait à tort que le loyer litigieux avait été fixé valablement entre les parties sur le fondement du a) de l’article 17.

Dès lors, le loyer conclu libre selon les stipulations du contrat s’est trouvé judiciairement requalifié en bail référencé, avec toutes les conséquences en découlant quant à la procédure de contestation du loyer notamment celles attachées à une tardiveté de la demande de réduction.

Dans le même ordre d’idées, une cour d’appel(41) a jugé qu’un loyer n’avait pu être fixé librement au début d’un bail verbal dès lors que le bailleur n’apportait pas la preuve, qui lui incombait, de ce que le logement considéré entrait bien dans l’une des catégories définies à l’article 17 a). Le logement n’ayant pas fait l’objet des travaux prévus par les textes, le loyer devait être calculé selon les dispositions de l’article 17 b) et le bailleur déclaré redevable du trop-perçu.

La troisième chambre a énoncé(42) que la saisine de la commission départementale dont les règles de compétence sont prévues par l’article 20 de la loi de 1989, n’est pas une condition préalable à celle du tribunal en cas de contestation du loyer d’un local vacant visé par le décret de 1989 pris en application de l’article 18 de cette loi.

Elle a jugé d’une part que, l’article 20 de la loi précisant que la compétence de la commission porte sur les litiges résultant de l’application des dispositions de l’article 17 de cette loi et des articles 30 et 31 de la loi du 23 décembre 1986, la cour d’appel, qui, ayant relevé que le loyer contesté concernait la relocation d’un local vacant visé par le décret du 28 août 1989, pris en vertu de l’article 18 de la loi de1989, avait retenu, à bon droit, que la procédure de contestation prévue par l’article 17 b) ne peut s’ouvrir que dans le cas de non-respect des règles édictées par l’article 19, en avait justement déduit que la saisine de cette commission n’était pas une condition préalable à celle du tribunal.

Il a été cependant observé(43) que, ainsi que le soutenait le pourvoi, l’article 2 du décret se réfère aux logements vacants visés au b) de l’article 17 de la loi lequel impose la saisine préalable de la commission, de sorte que cette saisine doit être également et nécessairement préalable à l’action en contestation de loyer fondée sur le décret. L’argumentation soutenue par le pourvoi était bien conforme à l’intention du législateur et du pouvoir réglementaire, qui a institué une procédure de conciliation préalable à la saisine du tribunal.

Selon la même opinion, était ainsi établie une distinction que les professionnels pouvaient qualifier de "byzantine" entre, d’une part, la procédure de contestation visée à l’article 17 b) lui-même, d’autre part la procédure de contestation découlant des décrets de blocage des loyers en région parisienne, lesquels pourtant renvoyaient bien à l’article 17 b).

Cela conduit à la question de l’autonomie du décret.

2) Le décret de 1989 n’est pas autonome

On relève(44) que le premier décret pris en application de la loi de 1989 est du 2 août 1989 alors que la loi n’avait pas deux mois, "preuve du fait qu’on était, dès l’origine, décidé à ne pas appliquer cette loi". Ce décret, abondamment commenté, a fait l’objet d’un recours en illégalité rejeté par le Conseil d’État(45).

Etait-il autonome par rapport à la loi ?

Citons à titre d’exemple la décision, censurée, d’une cour d’appel(46) qui avait soutenu la thèse de l’autonomie en considérant que le délai de deux mois dans lequel le locataire peut contester le montant du loyer en cas de non respect par le bailleur des dispositions de l’article 19 de la loi de 1989, ne peut être opposé au locataire dont l’action est fondée sur le décret de 1989, pris en application de l’article 18.

Dans la présente espèce, le pourvoi formé contre la première décision rendue par la cour d’appel soutenait que l’arrêt attaqué n’avait pu, sans se contredire, décider que le décret était un texte autonome et indépendant de la loi et excluait la saisine préalable de la commission tout en faisant application des critères légaux pour apprécier si le loyer du précédent locataire était manifestement sous-évalué.

La troisième chambre, rejetant le moyen, a jugé que la cour d’appel ne s’était pas contredite en fondant sa décision sur les références produites par les parties pour retenir que le loyer payé par le précédent locataire n’était pas sous-évalué et que l’une des conditions, pour que les règles de limitation de la hausse des loyers définies par le décret ne s’appliquent pas, était remplie.

On a remarqué(47)que le décret de 1989 -qui ne concerne, rappelons-le, que les logements vacants visés au b) de l’article 17 de la loi- ne fait pas référence à la procédure de contestation prévue par cette disposition.

C’est ce qui a été jugé(48) avec pour conséquence que lorsque le loyer concerne la relocation d’un local vacant qui se trouve dans le champ d’application du décret, la saisine de la commission n’est pas une condition préalable, cette procédure ne concernant que le cas de non-respect des dispositions de l’article 19.

Le même auteur estime, par ailleurs(49), que le renvoi opéré par l’article 17 à l’article 19 montre clairement que c’est uniquement dans le cas d’irrespect par le propriétaire des règles relatives à la production de références que le locataire, enfermé dans un délai de deux mois, doit saisir la commission.

Enfin, on observe(50) que dans ce cadre, on doit justifier non des éléments de référence puisque l’application du système de l’article 17 b) serait suspendue pendant la période d’application du décret, mais du loyer payé par l’ancien locataire.

Cependant, un décret pris pour l’application(51) d’une loi, même si en conformité avec elle il met en oeuvre à titre exceptionnel un régime dérogatoire de prix administrés(52), ne saurait pour autant s’abstraire du régime procédural prévu. Dépourvu d’autonomie à cet égard, il ne peut que s’harmoniser avec les dispositions légales.

L’article 2 (deux premiers alinéas) du décret prévoit en effet le plafonnement des loyers en région parisienne assorti de tempéraments à certaines conditions : là se borne son objet. Si avec l’autorisation du législateur ces dispositions réglementaires dérogent normalement aux règles définies par la loi -abandon notamment du système des références au profit d’une actualisation réglementaire du loyer-, on ne voit pas que la dérogation ainsi consentie puisse excéder cet objet, précisément circonscrit.

De la signification ainsi donnée aux dispositions législatives et réglementaires, il résulte que l’invocation du décret ne pouvait permettre d’écarter l’irrecevabilité de la demande pour défaut de saisine de la commission dans le délai légal.

3) Eléments jurisprudentiels d’appréciation

A propos de l’articulation entre la loi et son décret d’application, la règle est que la saisine de la commission, dont les règles de compétence sont prévues par l’article 20, est une condition préalable à celle du tribunal en cas de contestation du loyer d’un local vacant visé par le décret de 1989 pris en application de l’article 18 de cette loi lorsque l’exception prévue par ce décret ne joue pas.

Il a été en effet jugé(53) qu’ayant relevé que le bailleur remplissant les conditions exigées par l’article 2 in fine du décret du 28 août 1989, concernant le contrat du précédent locataire, pouvait faire application des articles 17 b) et 19 de la loi du 6 juillet 1989 au motif que le loyer était manifestement sous-évalué et qu’il avait communiqué au preneur lors de la signature du contrat, les références ayant servi de base au calcul du loyer, la cour d’appel en a exactement déduit que le preneur devait saisir la commission de conciliation de sa contestation dans le délai de deux mois prévu par la loi et qu’il était désormais irrecevable à agir.

D’autre part, depuis la décision de la troisième chambre civile intervenue dans l’instance en cours d’examen, cette chambre s’est à nouveau prononcée(54).

Sur un moyen relevé d’office, au visa des articles 17 a) et 18 de la loi de 1989, elle a rappelé au préalable que le loyer des logements vacants ou faisant l’objet d’une première location qui ne sont pas visés au a) est fixé par référence aux loyers habituellement constatés dans le voisinage pour des logements comparables dans les conditions définies à l’article 19, s’il est supérieur au dernier loyer exigé du précédent locataire. En cas de non-respect par le bailleur des dispositions de l’article 19, le locataire dispose, sans qu’il soit porté atteinte à la validité du contrat en cours, d’un délai de deux mois pour contester le montant du loyer auprès de la commission de conciliation.

Dans cette espèce, une société civile immobilière avait donné un appartement à bail au visa de l’article 17 a). Le locataire avait assigné le bailleur, huit ans après, pour faire constater qu’à défaut de justifier de l’accomplissement de travaux d’amélioration, le loyer devait être fixé par référence à celui de l’ancien locataire et plafonné conformément au décret de 1989.

Pour se prononcer, la cour d’appel avait retenu notamment que le bailleur ne fournissait d’éléments ni sur le loyer du précédent locataire ni sur le contrat de location antérieur et que le loyer stipulé apparaissait illicite au regard des dispositions d’ordre public du décret.

La troisième chambre a jugé qu’en statuant ainsi, alors que le locataire ne disposait que d’un délai de deux mois à compter de la conclusion du bail pour saisir la commission de conciliation et contester le montant du loyer, au regard des dispositions du décret du 28 août 1989 pris en application de l’article 18 de la loi du 6 juillet 1989, la cour d’appel a violé les textes susvisés.

Il a été estimé en doctrine que par cet arrêt, d’une part(55) la Cour de cassation irait au-delà des prescriptions légales dans le souci d’harmoniser les délais pendant lesquels le locataire peut agir pour contester le loyer initial, d’autre part(56) qu’il enferme l’exercice de l’action du locataire dans le délai de deux mois à compter de la conclusion du bail prévu par l’article 17 b), alors même que l’instance était fondée à la fois sur les dispositions de l’article 17 b) précité, mais aussi sur celles de l’article 2 du décret de modération du 28 août 1989.

Quoi qu’il en soit, la similitude de cette espèce avec celle présentement examinée ne peut qu’être soulignée.

Pour les raisons déjà exposées, elle paraît appeler la même solution.

En effet, elle est conforme au souci de sécurité juridique qui, comme on l’a vu(57), domine l’action en contestation du loyer prévue par la loi de 1989.

Ainsi que cela a été observé(58) à propos de la décision de censure intervenue dans l’affaire présentement examinée, la Cour de cassation a condamné la distinction faite entre l’action tendant à la contestation des références, soumise à la prescription de deux mois, et celle tendant à la contestation d’un loyer libre soumise, faute de texte spécifique sur ce point, à la prescription trentenaire. Elle a ainsi confirmé sa volonté de soumettre à un régime juridique unique et restrictif les différentes actions en contestation de loyer, afin d’éviter les actions tardives.

Il a été également relevé(59), dans le même esprit, que la Cour de cassation a, par cet arrêt, exprimé très fermement sa volonté de ne pas laisser durer trop longtemps les possibilités de remise en cause du loyer des baux d’habitation et d’unifier le régime de ces contestations, qu’elles portent directement ou non sur le mode de calcul du loyer. Le choix d’opportunité ainsi fait peut se comprendre.

Une telle solution apparaît justifiée tant du point de vue de l’analyse juridique que du point de vue pratique.

En définitive il conviendrait de dire, au visa des articles 17 b) et 18 de la loi de 1989, que les preneurs ne disposaient que d’un délai de deux mois à compter de la conclusion du bail pour saisir la commission de conciliation et contester le montant du loyer, au regard des dispositions du décret du 28 août 1989 pris en application de l’article 18.
III - Propositions de solution

1) Sur le premier moyen

 

Je conclus à la censure de l’arrêt attaqué.

2) Autres critiques

Dans le cas où une solution différente prévaudrait, ces critiques pourraient ne pas être accueillies :

- il y aurait lieu, en premier lieu, de répondre au grief (2ème moyen) fait à la cour d’appel d’avoir fait droit à l’action des preneurs alors qu’ils n’avaient pas demandé dans le délai d’un an la mise en conformité des lieux.

Sans douter a-t-il été jugé(60) que l’article 25 de la loi du 23 décembre 1986 dans sa rédaction issue de la loi du 21 juillet 1994 s’applique aux baux en cours et qu’une cour d’appel a retenu à bon droit que le locataire ne disposant plus que d’un délai d’un an pour demander la mise en conformité des locaux, c’était dans ce délai qu’il était recevable à réclamer la fixation du loyer selon l’article 17 b).

Cependant, cette dernière disposition ne subordonnant pas l’action en contestation qu’elle prévoit à une demande de mise en conformité, l’arrêt a implicitement mais nécessairement écarté le moyen.

- Y a-t-il eu (3ème moyen) dénaturation d’une facture d’électricité du 16 février 1990, et alors qu’il suffisait que les travaux de mise aux normes aient été exécutés avant la conclusion du bail (le 16 janvier) ?

La cour d’appel a apprécié, sans le dénaturer, cet élément de preuve relatif à l’état des travaux lors de la prise d’effet du bail (le 1er janvier) conformément aux conclusions d’appel du bailleur.

- En ce qui concerne (4ème moyen) le grief d’absence de motifs quant à des courriers montrant que le bail d’une précédente locataire avait été résilié après sa prise d’effet, et de méconnaissance de ce que le bail consenti à celle-ci ne pouvait être annulé par le seul jeu de la rétroactivité de la date d’effet du nouveau bail, il convient d’observer que la cour d’appel n’était pas saisie d’une analyse du courrier de la locataire et qu’elle a tiré les conséquences d’un bail prenant effet à la même date que celle prévue au bail précédent.

Par voie de conséquence, il ne peut être fait grief à l’arrêt de ne pas avoir pris celui-ci en compte (mais le bail immédiatement antérieur) pour l’application du décret de 1989.

- Enfin, il est reproché (5ème moyen) à la cour d’appel d’avoir méconnu que les travaux d’entretien sont susceptibles d’entrer dans la définition de l’article 2 du décret de 1989, sans qu’il y ait lieu de distinguer entre les parties privatives et communes et de ne pas s’être, en outre, expliquée sur certains travaux.

Il est cependant constaté, abstraction faite de motifs surabondants, qu’il n’était pas justifié par le bailleur de travaux d’amélioration, tels qu’ils sont prévus par le décret.

 

1. Pourvoi n° F 98-15.968

2. Loi n° 89-462, tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986.

Sur l’application de la loi dans le temps, cf. Civ. 3, 23 juin 1993, Bull. n° 98

Sur le "va et vient de textes qui, depuis 1982, marque le droit des rapports locatifs", v. notamment le commentaire de la loi par F. Warembourg-Auque, J.C.P. 1989, I, 3421 ; cf., de même, J. et F. Lafond (Les baux d’habitation, Litec 5ème éd., n° 8) selon lesquels "il n’est pas exagéré de parler de véritable maquis législatif, encore épaissi avec la loi du 6 juillet 1989, elle-même modifiée par diverses lois postérieures"

3. Décret n° 87-149 du 6 mars 1987 fixant les conditions minimales de confort et d’habitabilité auxquelles doivent répondre les locaux mis en location

4. Décret n° 89-590, relatif à l’évolution de certains loyers dans l’agglomération de Paris, pris en application de l’article 18 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989

5. La période prévue s’étendait jusqu’au 31 août 1990 inclus

6. La discussion qui suit porte principalement sur ce moyen

7. Les autres moyens du pourvoi sont les suivants :

- Le deuxième moyen reproche à la cour d’appel d’avoir accueilli l’action des preneurs alors qu’ils n’avaient pas demandé dans le délai d’un an la mise en conformité des lieux (violation de l’article 25 de la loi du 23 décembre 1986 dans sa rédaction issue de la loi du 21 juillet 1994 et de l’article 455 du nouveau Code de procédure civile).

- Le troisième moyen lui reproche d’avoir dénaturé une facture d’électricité du 16 février 1990 et méconnu qu’il suffit que les travaux de mise aux normes aient été exécutés avant la conclusion du bail (violation des articles 1134 du Code civil et 17 a) de la loi de 1989).

- Le quatrième moyen lui fait grief de ne pas s’être expliquée sur des courriers montrant que le bail d’une précédente locataire avait été résilié après sa prise d’effet (défaut de base légale au regard de l’article 1134 du Code civil) et d’avoir méconnu que le bail consenti à celle-ci ne pouvait être annulé par la rétroactivité de la date d’effet du nouveau bail, la durée du précédent important peu (violation des articles 1108 et 1165 du Code civil, 2 du décret de 1989).

- Le cinquième moyen lui reproche d’avoir méconnu que des travaux d’entretien sont susceptibles d’entrer dans la définition de l’article 2 du décret de 1989 et qu’il n’y a pas lieu de distinguer entre les parties privatives et communes, et de ne pas s’être expliquée sur des travaux de plomberie (violation et défaut de base légale au regard de cet article).

8. p. 5, § 1

9. J.L. Aubert, Les références de loyers : loi du 6 juillet 1989 (Administrer, juin 1990, n° 213, p. 2)

10. Y. Rouquet, note sous Civ. 3, 19 février 2003, cité infra (A.J.D.I., juin 2003, p. 416-417)

11. Ainsi que le rappelle le mémoire en défense, p. 5

12. J. Rémy, Rev. des Loyers mai 2003, p. 317

13. On a pu également estimer (R. Martin, Ann. Loyers, 1991, p. 375) que l’utilité de cette conciliation est de décharger le juge d’un certain nombre de litiges, ce qui ne serait pas le cas si elle n’est que facultative

14. Lamy immobilier, 2003, n° 5136, 5138

15. C. Giverdon, Juris-classeur bail à loyer, fasc. 146-1, 1-2

16. Rec. Dalloz 2003, I.R. p. 737 (à propos de Civ. 3, 19 février 2003, v. infra)

17. E. Durand, J. Combret, Investissement immobilier et rapports locatifs (Petites Affiches, 23 avril 1997, p. 65)

18. J. Monéger, Conciliation, médiation, arbitrage et baux (Petites affiches, 26 août 2002, p. 21 et s.)

19. C. Beddeleem, Administrer, octobre 1997, 53 -note sous Civ. 3, 30 avril 1997 (cf. infra)-, qui évoque le "couperet inexorable" constitué par le court délai, non susceptible d’interruption ou de suspension

20. Civ. 3, 4 avril 2001, Bull. n° 47

21. Civ. 3, 14 mai 1997, Bull. n° 101

22. P. Bihr, Rec. Dalloz 1993, somm. com. p. 175

23. Civ. 3, 17 avril 1996, Bull. n° 104 ; 27 mai 1998, pourvoi n° 96-15.333

24. Civ. 3, 16 février 2000, pourvoi n° 98-14.234

25. En revanche, en cas de bail renouvelé, la commission doit être saisie avant l’expiration du contrat

26. Civ. 3, 30 avril 1997, Bull. n° 90 (le délai pour contester le montant du loyer auprès de la commission de conciliation commençant à courir le jour de la conclusion du bail, la cour d’appel a (...) retenu à bon droit (...) que (le locataire) ayant saisi cette commission en dehors du délai de deux mois et n’ayant pu, au préalable, faire constater son désaccord sur le montant du loyer, était irrecevable en sa demande) ; Civ. 3, 15 février 1995, Bull. n° 48 (En cas de formulation par le bailleur d’une nouvelle proposition de loyer (...), la commission est saisie au plus tard deux mois après (...). La saisine tardive entraîne l’irrégularité de la saisine du juge et la reconduction du bail aux conditions antérieures)

27. V. Canu, note sous Civ. 3, 17 avril 1996, Administrer, octobre 1996, 44

28. J.-L. Aubert, P. Bihr, La location d’habitation, Sirey, 2ème éd., n° 97

29. J.-P. Blatter, Juris-classeur bail à loyer, fasc. 110, 13

30. Première phrase de l’article 2 de la loi : Les dispositions du présent titre (intitulé "Des rapports entre bailleurs et locataires") sont d’ordre public.

31. Civ. 3, 2 juin 1999, Bull. n° 123 ; note F. Collart-Dutilleul, J. Derrupé (R.D. imm., 1999, p. 466 et s.), qui en concluent qu’il ne s’agit plus d’un uniforme ordre public de protection : selon les dispositions concernées, la nature et la portée de cet ordre public sont susceptibles de varier ; v. également Civ. 3, 19 mars 2003, Bull. n° 64

32. Avis partagé en doctrine (ainsi, J. Rémy, Rev. loyers 1999, p. 427 ; S. Beaugendre, L’ordre public dans les rapports locatifs, Rec. Dalloz 2000, J., p. 733, qui se réfère par ailleurs, à propos de l’arrêt du 2 juin 1999 précité, aux notions d’ordre public de protection, d’ordre public de direction et d’ordre public "composite")

33. J.-P. Blatter, précité

34. On a pu toutefois parler d’"équilibre introuvable" dans les rapports locatifs (F. Warembourg-Auque, J.C.P. 1989, précité, 3421)

35. J.-L. Aubert, P. Bihr, op. cit., n° 84 , (qui relèvent aussi -n° 79-, à propos du principe de liberté contenu dans l’article 17 a), que "C’est bien d’une liberté éphémère qu’il s’agit : la liberté d’un contrat")

36. Il est souligné (C. Giverdon, Juris-classeur bail à loyer, fasc. 146-1, précité, 17) que l’économie de celle-ci est en parfaite conformité avec le souci du législateur de n’admettre un loyer librement fixé que dans la mesure où il est justifié par un "investissement productif" de la part du bailleur

37. p. 6

38. p. 5 et 6

39. F. Warembourg-Auque (op. cit.) rappelle que l’article 17 b) reproduit l’article 21 de la loi Méhaignerie (loi du 23 décembre 1986) relatif au loyer des contrats renouvelés pendant la période transitoire, article qui avait nécessité des retouches desquelles s’était dégagée progressivement la notion de loyer de référence, dit encore loyer comparatif

40. V. à titre d’exemple, Paris, 6ème ch., 12 décembre 2002 (cité par R. Rémy, Rev. des Loyers mars 2003, p. 172)

41. Besançon, 12 mars 1997 (cité par Juris-classeur bail à loyer, précité, fasc. 146-1, 33)

42. Civ. 3, 4 janvier 1995, Bull. n° 3

43. V. Canu, note sous l’arrêt, in Administrer, août-septembre 1995, p. 27

44. P. de Belot, Gaz. Pal. 11-12 janvier 2002, p. 37

De son côté, V. Canu note (Rev. des loyers 1994, p. 237) que les décrets de blocage des loyers, qui concernent exclusivement l’agglomération parisienne, paraissaient régulièrement depuis 1989, tous les ans, à la fin du mois d’août.

45. CE, 22 juillet 1992, concl. G. Le Chatelier (Ed. Techniques, Loyers et copr. décembre 1992)

46. Paris (6ème ch. B), 26 octobre 2000, note J. Rémy, Rev. des loyers janvier 2001, p. 32, qui estime notamment que la cour d’appel a écarté à bon droit la forclusion de deux mois qui ne concerne que l’action en fixation de loyer fondée sur l’article 19 de la loi.
L’arrêt a été censuré par Civ. 3, 19 février 2003, Bull. n° 40 (infra)

47. B. Vial-Pédroletti, (Loyers et copr. décembre 1992, n° 454), qui observe que tout au contraire, dans une circulaire du 23 octobre 1989 -qui ne lie pas le juge, mais qui révèle l’intention de l’autorité compétente- le ministre concerné indiquait que "les commissions seront appelées désormais à prononcer l’irrecevabilité des dossiers dont elles sont saisies lorsque les majorations des loyers (...) portent sur des logements situés dans le champ d’application du décret"

48. Paris, 8ème ch., 31 mars 1998

49. B. Vial-Pédroletti (Loyers et copr. 1999, n° 64), qui remarque que la Cour de cassation l’avait d’ailleurs déjà décidé à propos du même décret (Civ. 3, 4 janvier 1995, précité)

50. J. P. Blatter, A.J.P.I. 10 novembre 1989, p. 787

51. ("...pris en application de l’article 18 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989...")

52. Cf. conclusions précitées de M. Le Chatelier, commissaire du Gouvernement ; on a également observé que l’article 18 de la loi institue une délégation, d’ailleurs limitée, au profit du pouvoir exécutif (A. Attal, A.J.P.I., 10 octobre 1999, p. 773)

53. Civ. 3, 31 octobre 2000, Bull. n° 164

54. Civ. 3,19 février 2003, Bull. n° 40 (cassation sans renvoi), observations Y. Rouquet, A.J.D.I., juin 2003, p. 420

55. Note au J.C. Loyers et copr. mai 2003, p. 12

56. J. Rémy (Rev. des loyers, mai 2003, p. 314), qui émet l’hypothèse selon laquelle la demande aurait pu être déclarée recevable si elle avait été fondée exclusivement sur le décret de modération, puisque ce texte est d’ordre public et ne prévoit aucun délai d’exercice de l’action. Mais à partir du moment où le locataire fondait sa demande indissociablement sur les deux textes, le problème de la forclusion ne pouvait être éludé

57. J.-L. Aubert, P. Bihr, préc.

58. Note sous l’arrêt du 10 mai 2001, Loyers et copr. novembre 2001, n° 254.

59. J.-L. Aubert, Defrénois n° 19/03, p. 1265

60. Civ. 3, 4 avril 2001, précité