"Quelle indépendance financière pour l’autorité judiciaire ?"

Mesdames et Messieurs,

Et si, en matière budgétaire et financière, le vieil adage qui veut « qu’en toute chose, malheur est bon » avait aussi quelque pertinence.

En effet, n’est-ce pas du contexte de crise issu des moyens insuffisants alloués à l’autorité judiciaire pour faire face à ses missions et aux besoins de ses juridictions que se sont imposées les interrogations actuelles sur son budget et son autonomie financière ?

Les constats d’une institution judiciaire à bout de souffle, en état de « clochardisation » pour reprendre l’expression utilisée par un ancien garde des sceaux, sont partagés par l’ensemble des acteurs publics et par ceux qui participent à l’œuvre de Justice, enfin à l’œuvre de la justice judiciaire, faut-il dire, puisque, dans notre pays, l’autorité judiciaire n’épuise pas le concept de Justice.

Certes, le budget du ministère de la justice a plus que doublé en presque quarante ans et chaque garde des Sceaux affirme sa volonté de prioriser les moyens de la Justice. Mais, en dépit de l’effort significatif réalisé ces dix dernières années[1], dans un contexte budgétaire que l’on sait difficile, l’autorité judiciaire demeure dans un état de sous-financement chronique, alors même que la demande de justice est toujours plus forte et que le périmètre de ses missions s’élargit à la faveur du vote constant de nouvelles lois.

Faut-il alors s’étonner que cette situation provoque, à la fois, une crise de confiance chez les justiciables, et une crise de conscience chez les membres de l’institution judiciaire, ces deux crises s’alimentant d’ailleurs mutuellement ?

Mais surtout, par-delà le regard sur la volumétrie des moyens, s’est imposée une réflexion plus fondamentale sur la place du budget de la Justice dans l’architecture financière de l’Etat, sur la pérennité et la visibilité des modalités de la dépense et sur la gouvernance budgétaire de l’institution judiciaire.

Dès lors, il importait de rassembler et de mettre en perspective l’ensemble des éléments propres à dresser une cartographie des options possibles d’une meilleure gestion de notre justice judiciaire.

La Justice était-elle vouée au sort d’Alfred de Vigny qui, dans son journal d’un poète, se résignait « L’indépendance fut toujours mon désir, et la dépendance ma destinée. » ?

Ces questions requéraient des réponses qui ne pouvaient se satisfaire du « prêt à penser » s’agissant notamment des rapports susceptibles d’être dressés entre le principe constitutionnel de l’indépendance de l’autorité judiciaire et le management budgétaire de l’institution.

Tout cela méritait un travail en profondeur : c’est celui que, Monsieur le Premier Président et moi-même, avons confié à un groupe de travail animé par Monsieur le Professeur Michel BOUVIER, Président de l’Association pour la fondation internationale de finances publiques (FONDAFIP).

Le rapport de ce groupe de travail, intitulé « Quelle indépendance financière pour l’autorité judiciaire » nous a été remis le 11 septembre dernier, au terme de 14 mois d’intenses travaux.

Plusieurs constats forts s’imposent à la lecture de ce rapport.

Si la fongibilité entre les programmes budgétaires de la mission « Justice » constitue une source de difficultés, nous y reviendrons, une autre réside dans le caractère trop centralisé de l’administration budgétaire de notre justice.

Ce mode d’administration, legs d’une tradition jacobine de méfiance à l’égard du corps judiciaire, prive la justice judiciaire de toute possibilité de participer, tant à la définition, qu’à la maîtrise de ses ressources.

Dès lors, au-delà de l’augmentation indispensable des moyens de l’autorité judiciaire, la question de son indépendance financière se pose aujourd’hui avec une acuité particulière au moment même où sont évoquées de nouvelles mesures susceptibles de permettre à l’institution de mieux répondre aux attentes de nos concitoyens, ainsi qu’en témoignent les travaux récents de la commission sénatoriale présidée par M. Philippe Bas[2].

Dès 2012, le Réseau des procureurs généraux des Cours suprêmes de l’Union Européenne avait consacré sa réunion au thème de l’impact de la crise financière, et donc des réductions budgétaires, sur l’indépendance de la mise en œuvre de l’action publique.

Une simple comparaison doit nous interpeller : si certaines institutions de notre République bénéficient d’un traitement budgétaire particulier[3], dont la seule justification tient précisément à la nécessité de préserver leur indépendance, l’autorité judiciaire, tributaire des choix du ministère de la justice, ne fait pas l’objet du traitement différencié que son statut devrait pourtant lui conférer.

Il résulte de l’actuelle situation budgétaire que l’autorité judiciaire est réduite au rang d’une administration ordinaire, dans l’ignorance de sa singularité au sein de l’Etat.

Il est donc temps de repenser une organisation qui accorde à l’institution judiciaire des moyens nécessaires à son bon fonctionnement et à la sérénité qu’exige l’accomplissement de ses missions dans un Etat de droit moderne.

Aussi, le rapport souligne l’absence actuelle d’autonomie dans les décisions budgétaires préparées par l’Exécutif, discutées et adoptées par le Parlement, la faible liberté des juridictions dans la gestion des ressources allouées, et une gestion ministérielle trop éloignée des préoccupations et des besoins des juridictions.

Cette gestion conduit à des incohérences, préjudiciables et coûteuses, comme en témoigne la diversité des ossatures budgétaires, qui bien souvent se chevauchent ou se superposent.

Dans cet esprit, la réorganisation préconisée par le rapport, à travers la révision indispensable du maillage territorial, particulièrement par les cours d’appel conçues comme l’unité de base de cette réorganisation, et la rationalisation de l’organisation, y compris budgétaire, qui y est attachée ne peut qu’être approuvée.

Cet effort de rationalisation ne doit pas épargner notre Cour.

Ainsi conviendrait-il, suivant la piste ouverte par le groupe de travail à cet égard, d’instaurer une gestion budgétaire dyarchique à la Cour de cassation[4], qui est paradoxalement la seule juridiction française à ne pas disposer, actuellement, de ce mode de gestion. Les missions spécifiques du parquet général au sein même de la Cour, mais aussi au plan national et international, requièrent pourtant qu’il soit pleinement partie prenante des choix budgétaires, de gestion et de logistique.

De manière générale, la mise en œuvre de nouveaux principes d’organisation et de fonctionnement est la contrepartie impérieuse d’un effort financier pluriannuel de la Nation en faveur du redressement de l’autorité judiciaire.

A cet égard, l’adoption, proposée par le rapport[5], d’une grande loi de programmation pluriannuelle, à l’instar de la loi dite “Perben I”[6], adoptée il y a maintenant quinze ans, doit garantir une progression régulière des moyens, ainsi qu’une sécurisation, certains diront une « sanctuarisation », durable des crédits alloués à la justice.

Pour cela, l’institution judiciaire doit échapper, dans l’avenir, aux mesures de régulations budgétaires qui amputent régulièrement les sommes votées par le Parlement et obèrent fortement la prévisibilité des ressources.

D’autres propositions du rapport contribuent à une véritable redéfinition des compétences entre le ministère de la justice et l’institution judiciaire, dans le respect de nos équilibres institutionnels.

C’est à la préparation même du budget que le rapport préconise d’associer l’institution judiciaire, non seulement en instaurant un dialogue de gestion entre le ministère de la justice et les chefs de cours et de tribunaux sur les orientations budgétaires, mais aussi en confiant une compétence d’avis sur les projets de lois de finances au Conseil supérieur de la magistrature, qui se verrait par ailleurs reconnaître la qualité de pouvoir public.

Cette compétence nouvelle pourrait s’ajouter à la réforme statutaire du parquet, devenue tout aussi nécessaire.

Enfin, l’augmentation des crédits de la mission « Justice » dissimule, en réalité, une répartition inégalitaire de ces derniers, qui profite davantage à l’administration pénitentiaire, premier budget de la mission depuis 2012, qu’aux tribunaux[7]. N’est-il donc pas temps, dans une démarche vertueuse de transparence, de scinder cette mission « Justice », en créant deux missions, l’une consacrée aux juridictions, et l’autre à l’administration pénitentiaire et à la protection judiciaire de la jeunesse.

Voilà de belles pistes, qui ne doivent pas en cacher d’autres, qui vont nourrir ce colloque consacré non pas seulement aux moyens de la Justice mais à l’organisation financière de l’autorité judiciaire toute entière et à sa place dans le budget de l’Etat en considération de son rôle particulier que révèle sa fonction fondamentale de sauvegarde de la paix sociale, comme l’a souligné Paul Ricoeur[8].

En conclusion, des principes essentiels ont été rappelés et des propositions innovantes ont été faites dans ce rapport, à partir desquels pourrait être conçue et mise en œuvre une politique ambitieuse de modernisation de la justice de notre pays.

Saisissons l’opportunité de ce débat ouvert par les travaux présidés par le professeur Bouvier pour dépasser les clivages et pour ne pas douter de l’“optimisme de la volonté”[9] de celles et ceux qui, dans un instant vont prendre la parole, en ayant en commun la volonté de placer la justice dans l’ère de la modernisation, au-delà de toute sensibilité et position personnelles.

Je vous remercie.

[1] Les crédits du ministère de la justice ont progressé, année après année, en moyenne de 6,52% par an entre 2002 et 2007, de 3,58% entre 2007 et 2012 et de 2,93% entre 2012 et 2017.

[2] Rapport “Cinq ans pour sauver la Justice”, de M. Philippe Bas, Commission des lois du Sénat, déposé le 4 avril 2017.

[3] C’est le cas, depuis toujours, des services de la présidence de la République, des deux assemblées ou du Conseil constitutionnel. La logique d’un traitement budgétaire particulier pour des institutions dont l’indépendance doit être garantie a été renforcée en 2005, avec l’institution d’une mission “Conseil et contrôle de l’Etat”, qui regroupe trois programmes : “Conseil d’Etat et juridictions administratives“, “Conseil économique et social”, “Cour des comptes et juridictions financières”. Les juridictions administratives et financières bénéficient ainsi d’une autonomie budgétaire.

[4] Page 104 du Rapport.

[5] Proposition n°13.

[6] Loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d’orientation et de programmation pour la justice.

[7] Avec l’entrée en vigueur de la LOLF, le 1er août 2001, la “Justice judiciaire” est devenue un programme (166) au sein de la mission “Justice”. La mission “Justice” comprend cinq autres programmes : le programme “Administration pénitentiaire” (107), le programme “protection judiciaire de la jeunesse” (182), le programme “Accès au droit et à la Justice”(101), le programme “Conduite et pilotage de la politique de la Justice” (310) et le programme “Conseil supérieur de la Magistrature”(335).

[8] Paul Ricoeur, Le Juste, revue Esprit, 1995.

[9] Antonio Gramsci, lettre à son frère en date du 19 décembre 1929, Carnets de prison.