"Cycle de formation sur le droit pénal de l’environnement"

Mesdames, Messieurs,

Je suis très heureux d’ouvrir aujourd’hui le cycle de formation que le parquet général de la Cour de cassation organise sur le droit pénal de l’environnement.

Les circonstances sanitaires ne nous permettent pas d’accueillir comme naguère un public extérieur, mais j’espère que la retransmission des débats en direct sur le site internet de la Cour et sur ses réseaux sociaux permettra au plus grand nombre de les suivre avec le même intérêt et le même enthousiasme.

La nécessité de proposer un cycle de formation sur les enjeux du droit pénal de l’environnement m’est apparue à l’occasion de la tenue de précédents colloques, et notamment de l’un d’eux qui a eu lieu à la Cour de cassation, à l’automne 2019, sur la question du procès environnemental. Les enjeux et les écueils liés au droit pénal de l’environnement sont en effet nombreux : notamment, l’émergence accélérée de ce contentieux au sein des tribunaux, la grande technicité du droit de l’environnement, l’impérative spécialisation des magistrats concernés, le traitement actuel insatisfaisant des infractions environnementales.

Les contentieux en matière pénale relatifs à la protection de l’environnement nécessitent une réponse à la fois qualitative et effective de la part de l’autorité judiciaire. La justice pénale occupe en effet un rôle incontournable de régulation, en sanctionnant et en réparant les atteintes environnementales.

Si les enjeux liés à l’écologie et à la santé deviennent de plus en plus préoccupants, et si la volonté politique s’accorde à préconiser davantage de fermeté dans ce domaine, on peut légitimement s’interroger sur l’effectivité du droit pénal de l’environnement, et sur les risques que comportent la baisse du nombre d’infractions portées devant les tribunaux correctionnels, ainsi que la chute des quantums des peines prononcées. En l’état actuel des choses, la question se pose d’une dépénalisation de fait du droit de l’environnement.

Il importe donc de renforcer la vigueur du droit pénal de l’environnement. C’est, me semble-t-il, la seule voie qui s’impose au vu des atteintes majeures, nombreuses et multiformes à l’environnement. Il s’agit notamment d’adapter les réponses pénales à la gravité des infractions et d’augmenter le nombre d’affaires présentées devant les chambres correctionnelles. Lorsque certains actes causent des dommages graves et irréversibles à l’environnement, pour lesquels une réponse administrative ne peut suffire pour faire cesser les manquements, la justice pénale doit être saisie, et elle se doit alors d’être efficace.

Les critiques : Actuellement, les réponses judiciaires ne sont pas satisfaisantes en raison de leur manque de réactivité et de fermeté.

Le contentieux de l’environnement ne constitue qu’une très faible part de l’activité des juridictions pénales, oscillant actuellement entre 0,5 % et 1 % des affaires traitées, un chiffre en baisse continue ces dernières années, alors que les enjeux et les risques en lien avec l’environnement sont majeurs et que les préoccupations des citoyens qui en résultent sont légitimes.

En outre, la réponse pénale aux infractions environnementales est constituée à 75 % de mesures alternatives aux poursuites, principalement des rappels à la loi ou des classements sans suite. Ainsi, en 2018, 1 993 condamnations ont été prononcées à l’encontre de personnes physiques pour des délits d’atteinte à l’environnement et 193 à l’encontre de personnes morales, pour des quantums d’amende jugés relativement bas par les autorités ou par l’opinion. Les sanctions prononcées sont peu dissuasives, à l’exception d’affaires de pollution des eaux marines par hydrocarbure lourdement sanctionnées par les juridictions du littoral spécialisées (JULIS).

La faiblesse des peines résulte de deux facteurs : le très grand nombre d’infractions de nature contraventionnelle, et le manque d’acculturation des magistrats, insuffisamment informés du contexte global.

Quant aux délais de procédure, ils sont excessivement longs.

Cette lenteur, qui interroge, s’explique sans doute par la technicité des dossiers et leur rareté, qui rendent plus difficile leur appréhension par les magistrats. Pour autant, cette durée excessive n’est pas une fatalité, et une augmentation de moyens pourraient réduire nettement le délai de réponse pénale.

Si le développement des procédures alternatives aux poursuites a permis d’augmenter significativement le taux de réponse judiciaire aux infractions environnementales (et notamment la transaction pénale), il apparaît que cette progression s’est aussi faite au détriment du procès : les juges ont été davantage dessaisis de leur mission de protection de l’environnement et des victimes d’infractions environnementales.

Or, en l’absence de procès, une impression d’impunité domine alors même que la réprobation sociale, légitime, à l’égard des atteintes à l’environnement ne cesse d’augmenter.

Ce recul de la place du juge est préoccupant pour l’avenir. En effet, historiquement, les procès pénaux dans ce domaine ont d’une part favorisé la sensibilisation du public aux enjeux de la sauvegarde de la nature, par leur caractère public et médiatique, et ont d’autre part contribué à la construction du droit de l’environnement à travers des avancées jurisprudentielles majeures.

Les difficultés à surmonter : Cette situation résulte en partie d’un droit et d’une procédure ne parvenant pas à se saisir de la spécificité de la matière environnementale :

•  en premier lieu, la grande technicité du droit pénal de l’environnement et de ses incriminations, nécessitant souvent la maîtrise de nombreuses données scientifiques, rend le traitement de ces dossiers délicats et conduit les parquets à recourir à des qualifications pénales génériques plus faciles à manier, plutôt qu’aux qualifications prévues par le code de l’environnement. On retrouve cette complexité juridique et technique s’agissant par exemple du droit pénal de la mer ou du droit des déchets « spéciaux » ou dangereux, ou s’agissant également de la fragilité du lien de causalité entre le dommage et la faute poursuivie.

•  en deuxième lieu, la procédure pénale et la répression ne semblent pas adaptées aux actes de pollution diffuse (utilisation de véhicules polluants, nuisances sonores, dépôts sauvages d’ordure, etc.). Ces actes, nombreux mais souvent isolés et individuels, ont très souvent pour sanction une contravention peu dissuasive alors que les moyens de preuve nécessaires à leur caractérisation sont difficiles à récolter. Par ailleurs, la poursuite et la condamnation peuvent être procéduralement plus complexes : les personnes poursuivies en droit pénal de l’environnement sont en effet souvent des entreprises, et donc des personnes morales. Certaines règles processuelles, notamment celles relatives à l’intérêt à agir ou à la compétence, constituent ainsi autant de freins à l’appréhension des problématiques du droit de l’environnement.

•  la coordination entre les parquets et les polices administratives est difficile mais indispensable, de même que la qualité des procès-verbaux de constatation, dont dépend beaucoup, si ce n’est essentiellement, la suite de la procédure.

•  la place des parties civiles à l’occasion des procès, et l’efficacité de la constitution de partie civile au soutien de l’action publique posent également question.

•  enfin, la fragmentation du contentieux environnemental, que se partagent l’ordre administratif et l’ordre judiciaire, porte atteinte à la lisibilité et à l’efficacité de la lutte contre les infractions environnementales.

Si l’on veut renforcer la réponse pénale apportée aux délits environnementaux, il faut adapter la procédure pénale aux spécificités d’un droit technique qui présente de forts enjeux en termes de réparation du préjudice et à laquelle la société civile prête de plus en plus attention.

Les réformes récentes : Le législateur a progressivement modernisé et renforcé le dispositif répressif en cette matière, de la réforme des polices de l’environnement en 2012 jusqu’à la création de l’Office français de la biodiversité en 2019.

Au-delà des incriminations, c’est l’ensemble de la chaîne pénale qu’il faut améliorer : en amont, la police de l’environnement souffre d’un déficit chronique de moyens et de formation. Ses agents, souvent très compétents d’un point de vue technique, ne disposent pas toujours de la culture judiciaire nécessaire à une bonne qualité des procès-verbaux. En aval des enquêtes, la qualité des décisions rendues par les juridictions, gage de l’efficacité du droit de l’environnement, suppose des juges régulièrement formés à un contentieux technique faisant appel à de nombreuses connaissances extra-juridiques liées à la compréhension du vivant. Au centre, les orientations données par les parquets devraient être fondées sur une politique pénale définie en concertation avec les principaux acteurs institutionnels et associatifs du territoire. Pour conforter le dispositif répressif, l’affirmation d’une politique pénale claire, cohérente et déterminée en matière d’atteintes à l’environnement est devenue une nécessité.

A l’instar de la lutte contre le terrorisme ou la criminalité organisée, la solution de la spécialisation apparaît comme la mieux adaptée. Elle suppose de spécialiser à la fois les magistrats du siège et du parquet et d’écarter l’idée d’un parquet national au regard des enjeux extrêmement locaux des atteintes à l’environnement.

Plusieurs pistes ont été récemment étudiées, notamment dans le rapport de l’Inspection générale de la Justice remis en octobre 2019.

La loi du 24 décembre 2020 contient deux innovations majeures en matière de justice pénale environnementale : la création de juridictions spécialisées et la possibilité de conclure une convention judiciaire d’intérêt public pour les délits issus du code de l’environnement.

Dans le ressort de chaque cour d’appel est créé un pôle régional spécialisé en matière d’atteintes à l’environnement attaché à un tribunal judiciaire. Ce pôle spécialisé sera chargé de traiter les contentieux complexes – c’est-à-dire les affaires techniques, celles dans le cadre desquelles le préjudice subi est important ou celles qui s’étendent sur un vaste ressort géographique – qu’ils relèvent du code de l’environnement ou d’autres codes spécifiques.

Ces nouveaux pôles régionaux comprendront une section du parquet et des formations d’instruction et de jugement dédiées.

Les affaires ne présentant pas de gravité particulière ou de complexité continueront d’être traitées par les juridictions locales. À l’inverse, certaines affaires techniques d’ampleur telles que les pollutions de grande échelle liées à un produit réglementé (par exemple, l’accident de l’usine Lubrizol à Rouen) ou le contentieux des catastrophes environnementales et industrielles (telle la catastrophe de l’usine AZF à Toulouse en 2001) relèveront toujours de la compétence des deux pôles interrégionaux spécialisés de Paris et Marseille dédiés aux questions de santé publique et aux accidents collectifs. De la même façon, les juridictions du littoral spécialisées (JULIS) continueront de traiter les affaires de pollution maritime tandis que les juridictions interrégionales spécialisées feront de même pour les dossiers de criminalité organisée ayant à la fois une grande complexité et une dimension environnementale.

La complexité et la technicité du droit de l’environnement ont souvent pour conséquence d’allonger les procédures judiciaires liées aux atteintes à l’environnement et de retarder la réparation des dommages subis. C’est donc avec le double objectif d’apporter une réponse pénale rapide et adaptée aux infractions environnementales les plus graves commises par les personnes morales et de mieux réparer les dommages causés du fait de l’infraction que la loi du 24 décembre 2020 insère un article 41-1-3 au sein du code de procédure pénale créant une convention judiciaire d’intérêt public (CJIP) en matière environnementale.

Calquée sur le modèle de la CJIP applicable aux infractions en matière d’atteinte à la probité et en matière fiscale issue de la loi du 9 décembre 2016 dite « loi Sapin II », la CJIP environnementale est une mesure alternative aux poursuites qui permet au procureur de la République de proposer à une personne morale mise en cause pour certains délits environnementaux de bénéficier d’une convention qui éteint l’action publique à son égard en échange de l’acquittement de certaines obligations.

Sont exclus du champ de la CJIP environnementale les délits d’atteintes aux personnes (notamment les homicides et blessures involontaires).

La CJIP environnementale doit régler la question de l’indemnisation du préjudice de la victime identifiée, et la personne morale doit réparer, dans un délai maximal de trois ans, le préjudice écologique résultant des infractions commises. C’est donc un outil qui permettra d’accélérer la réparation du préjudice écologique là où il est, à l’heure actuelle, théoriquement nécessaire d’attendre la condamnation judiciaire définitive d’une entreprise mise en cause pour que celle-ci intervienne, soit souvent plusieurs années après la survenance du dommage.

Cette convention permet ainsi de renforcer la responsabilité des personnes morales, d’éviter les écueils des procès pénaux, de mieux encadrer la mise en conformité et la réparation, et de développer une justice négociée, mieux adaptée en matière environnementale, avec une justice plus préventive que punitive.

Les objectifs de ce cycle sur le droit pénal de l’environnement, proposé en trois séances les 8 février, 1er mars et 9 avril 2021, sont donc de répondre à l’un des enjeux principaux, à savoir la formation des magistrats, mais également de sensibiliser l’ensemble de la communauté du droit, au-delà des magistrats : les avocats, les universitaires et les étudiants, aux problématiques spécifiques du contentieux environnemental, et pourquoi pas également de susciter des vocations, dans le public, pour que la spécialisation indispensable dans ce domaine devienne rapidement une réalité.

Je vous souhaite de suivre des interventions et des débats qui seront, à n’en pas douter, enrichissants et stimulants, je vous remercie de votre attention, et je cède la parole à Monsieur Pascal Lemoine, avocat général à la chambre criminelle, qui va présider la séance de cet après-midi.