« Sécurité et Justice. Réflexions sur la confusion entre fonction judiciaire et fonction exécutive »


« Sécurité et Justice. 

Réflexions sur la confusion entre fonction judiciaire et fonction exécutive » 

par Monsieur Bertrand Louvel, premier président de la Cour de cassation

 le 11 décembre 2014



Le droit à la sécurité est un droit de l’homme vis-à-vis de la société et de l’État. Le droit au juge également.

La sécurité et la justice sont deux aspirations profondes de nos concitoyens qui, parfois confortés dans le sentiment d’être menacés, peuvent être trop prompts à vouloir renoncer à l’une au profit de l’autre.

Existe-t-il pourtant une antinomie entre ces deux notions également vouées à leur épanouissement ? L’on a pu dire que la sécurité était la première des libertés. Mais la garantie des droits individuels de tous, qu’ils soient fautifs ou non, n’est-elle pas aussi la première des sécurités, évoquant ce droit essentiel à la sûreté proclamé par la déclaration des droits de l’homme et du citoyen ?

Sécurité et justice désignent ainsi deux missions complémentaires de l’État. Elles n’ont pas le même domaine.

La sécurité recouvre des actions extérieures à la justice, telles que la défense ou les affaires étrangères.

La justice recouvre des actions extérieures à la sécurité entendue comme défense physique de l’individu contre les agressions.

Les composantes de la justice civile ne concernent pas toutes la sécurité prise en ce sens.

La justice pénale, en ce qu’elle sanctionne notamment les crimes et délits contre les personnes, participe certainement de la fonction sécuritaire de l’État exercée d’abord par les forces de police qui ont la double mission de prévenir ces infractions et, à défaut, d’en rechercher les auteurs en vue de les déférer à l’autorité judiciaire.

Pour autant, la justice, en tant qu’organe sanctionnateur, appartient-elle, comme on le dit souvent, à la même chaîne pénale que les forces de sécurité ?

Cette question est l’objet d’un débat public illustré fréquemment par les réactions de certaines organisations professionnelles heurtées par des décisions de justice, perçues comme laxistes, prononçant une mise en liberté, une relaxe, une faible condamnation, ou encore l’annulation en tout ou partie d’une procédure de poursuite.

Aussi a-t-on parfois le sentiment que la justice est considérée comme le prolongement naturel de l’action des forces de l’ordre, et qu’elle manque à son devoir lorsqu’elle ne paraît pas soutenir cette action avec l’énergie suffisante.

Là réside l’idée d’une chaîne pénale conçue comme ne devant pas comporter de maillon faible, et dont les juges apparaissent parfois et même souvent comme ce maillon faible aux yeux des défenseurs d’une telle conception.

Cette idée procède en réalité d’une confusion historique et institutionnelle (1) que favorise l’organisation judiciaire à la française (2) mais que tend à dissiper la philosophie pénale et juridictionnelle imposée par la construction européenne (3).

1/ Confusion historique et institutionnelle

Certes, la loi confie au juge le soin d’appliquer le droit pénal, faisant de lui un acteur de la répression.

Mais, précisément, si la loi a prévu l’intervention d’un magistrat distinct de l’autorité de police, c’est qu’elle ne lui accorde pas qu’une simple mission répressive.

Avant de reconnaître un accusé ou un prévenu coupable, le juge doit vérifier qu’un ensemble de conditions protectrices de l’individu est rempli, tenant à la fois à la régularité de la procédure suivie contre lui et à la réunion des conditions légales de condamnation, ce qui passe notamment par une appréciation impartiale des preuves réunies à son encontre.

Afin que des mesures légitimes de défense de la sécurité des personnes ou des biens ne se trouvent pas dévoyées ou détournées de leur objet, il est essentiel qu’un regard tiers puisse en contrôler l’application, et qu’un tel contrôle puisse s’exercer lors même qu’aucune poursuite ne serait engagée contre celui qui est ainsi atteint dans ses libertés.

Si les forces de l’ordre ont pour mission essentielle de veiller à la sécurité de nos concitoyens, la justice a pour fonction de faire en sorte que cette sécurité s’inscrive dans l’État de droit.

L’amertume peut alors être le prix du respect de valeurs cardinales.

Il est inexact d’affirmer, comme on l’entend parfois, que les garanties procédurales nuisent à l’efficacité.

Elles offrent au contraire aux procédures une assise qui les rend inattaquables au regard tant du public que des standards internationaux que les sociétés démocratiques ont en partage.

Se posant en garant, le juge doit ainsi veiller non seulement à la régularité mais aussi à la proportionnalité des mesures coercitives. Il doit demeurer soucieux des formes en se gardant de tout excès de formalisme qui conduirait soit à offrir une protection indue soit à la refuser à celui dont la situation exige pourtant qu’il soit défendu dans ses droits.

Protecteur de l’individu dans son intégrité comme dans ses libertés, le juge n’est donc pas seulement celui qui, pour sévir, arme le bras de l’Etat ou de la victime qui accuse ; il est aussi le protecteur des droits de l’accusé qui se défend.

S’il n’ignore rien des exigences de sécurité que, dans le respect de la loi, il porte également par ses décisions, il doit se garder d’une forme d’accoutumance qui, au gré des réformes, par glissement progressif, pourrait conduire à renoncer à l’essentiel en acceptant une régression inacceptable des droits fondamentaux.

Situé ainsi à égale distance des divers intérêts qui s’affrontent – intérêt général de la société, intérêts particuliers de la victime et de l’accusé –, le juge est beaucoup plus un témoin objectif de la chaîne pénale qu’un acteur engagé de celle-ci.

Il est vrai toutefois que l’image du juge comme bras de la répression, véhiculée par la culture populaire, trouve sa force dans l’ambiguïté d’une organisation judiciaire française encore tributaire d’un temps où les nécessités de l’ordre l’emportaient sur la défense des libertés.

2/ L’ambiguïté de l’organisation judiciaire

La théorie de la séparation des pouvoirs est une idée jeune développée au XVIIIème siècle, siècle libéral, mais freinée au XIXème, siècle réactionnaire, avant de renaître au XXème siècle par la victoire des démocraties contre les totalitarismes.

Cette renaissance met en lumière un double archaïsme de la justice française contemporaine encore largement imprégnée de la réaction napoléonienne.

L’idée de chaîne pénale, qui confond sécurité et justice, trouve d’abord sa source dans une confusion des pouvoirs confiant ces deux missions au gouvernement, de sorte que l’une et l’autre sont considérées comme des administrations gérées par des ministères qui, bien que séparés, sont soumis à la même autorité, et dont l’action apparaît par conséquent complémentaire.

La théorie de la séparation des pouvoirs conduit au contraire à leur indépendance réciproque, la défense de l’ordre public incombant à l’exécutif, tandis que la justice relève du judiciaire.

L’idée de politique de sécurité lui est par essence étrangère. Si, gardien des libertés, le juge peut être conduit, dans le respect du droit, à contrarier en apparence la politique de sécurité, il ne poursuit nulle politique contraire en la matière : il a pour seul souci de se poser en garant de la prééminence du droit.

Bien plus, dans un système de séparation authentique des pouvoirs, l’idée même de ministère de la justice est une incongruité. Son existence favorise la confusion, dans l’esprit du public, des fonctions de sécurité et de justice.

Le second archaïsme tient à l’ambiguïté du statut du ministère public français.

La mission de poursuite se rattache organiquement à la fonction exécutive, et non à la fonction judiciaire, puisqu’elle est l’attribut d’une partie à l’instance, celle qui engage en principe le procès pénal.

Or, cette mission est confiée, dans notre système, à des magistrats qui forment avec les juges un corps unique, ce qui aggrave la confusion dans l’opinion publique entre la fonction judiciaire et la fonction exécutive. Se trouve ainsi accréditée l’idée d’une chaîne pénale dont les maillons seraient solidaires, de sorte que celui situé en aval aurait pour mission de valider ce qui a été fait en amont.

Nous sommes là au cœur des contradictions d’une tradition française confrontée désormais à la construction européenne, laquelle bouscule notre modèle et force son évolution.

3/ L’influence européenne

La fin de la Seconde Guerre mondiale puis la chute du mur de Berlin, tout en assurant la victoire de la démocratie en Europe, et en favorisant la montée en puissance des droits de l’homme ainsi que l’unification des peuples autour d’un même idéal, ont conduit à une confrontation entre systèmes de droit, dont le modèle anglo-saxon de l’indépendance judiciaire sort aujourd’hui visiblement vainqueur.

La place considérable prise dans l’Europe judiciaire à la fois par le Conseil de l’Europe – lequel réunit la quasi-totalité des nations européennes – et par sa Cour de justice établie à Strasbourg, consacre un standard de séparation des pouvoirs qui distingue nettement la fonction de poursuite de celle de jugement.

La Cour européenne des droits de l’homme proclame ainsi que le ministère public français, parce qu’il est partie au procès pénal, n’est pas une autorité judiciaire.

Elle ajoute qu’il ne saurait l’être dès lors qu’il n’est pas indépendant du gouvernement, ce dont il résulte qu’il n’y a pas d’autorité judiciaire qui puisse procéder de l’exécutif.

Cette poussée de l’Europe vers une drastique séparation des pouvoirs heurte de front l’architecture constitutionnelle française, dans laquelle notre Conseil constitutionnel voit le ministère public comme une partie de l’autorité judiciaire.

Nous sommes les témoins aujourd’hui même de l’affrontement de ces deux conceptions.

Ce sera sans doute, dans les prochaines années, un défi majeur pour le diptyque sécurité-justice, alors que s’ouvre logiquement devant nous une option.

Ou bien l’exécutif renonce effectivement à la fonction de poursuite pour la rattacher au judiciaire, et c’est alors un ministère public clairement indépendant coiffé par un procureur de la Nation qui inspirera la politique pénale.

Ou bien l’exécutif conserve la maîtrise de cette politique et continue donc d’animer l’action des parquets. Des garanties statutaires plus étendues en faveur des magistrats du ministère public suffiront-elles cependant dans une telle hypothèse à instaurer, aux yeux de l’opinion publique, une claire séparation des fonctions de sécurité et de justice ?

Je me garderai d’avancer une réponse, ici et aujourd’hui, à cette question. Mais on ne peut se dissimuler qu’elle est au cœur de la problématique « sécurité-justice » et de l’évolution culturelle que nous propose l’intégration – ou la désintégration – de la tradition française dans la construction du nouvel ordre pénal européen.