Intervention de Mme Isabelle Bénoliel

 

 

DEMOCRATIE ET JUSTICE SOCIALE : UNE VALEUR AJOUTEE EUROPEENNE

 

Cour de Cassation - Paris, 26 Janvier 2007

Isabelle Bénoliel

Conseillère principale auprès du Directeur général de la Santé et de la Protection des Consommateurs

Commission européenne

 

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M. le Premier Président,

Mesdames, Messieurs,

· Ravie d’être parmi vous aujourd’hui.

· Grand honneur pour la Commission d’être en présence de cet aréopage d’éminents juristes pour réfléchir à la délicate question de la démocratie et justice sociale. Au-delà de la très intéressante introduction du Professeur Wilhemsson, je souhaiterais présenter quelques commentaires sur la valeur ajoutée sociale que la politique européenne apporte. Donc quelques propos provocateurs afin de susciter une discussion.

 

La fonction du Droit

· Point de départ : un outil/instrument au service d’une politique.

· Exemples en France d’orientations diverses d’évolution de la société au fil des changements politiques qui ont été reflétées dans des actions législatives (ex. les plus marquants : suppression de la peine de mort ; nationalisations et privatisations d’entreprises ; durée du travail, …).

La fonction du Droit au niveau européen

· Au niveau européen, on n’échappe pas à ce phénomène, mais la marge de manœuvre est beaucoup plus limitée :

- par la nature des Traités, qui ont néanmoins évolué au fil du temps ;

- par la volonté politique des peuples européens, exprimée par l’intermédiaire du Conseil (où siègent les ministres des gouvernements nationaux) et du Parlement européen (composé de parlementaires élus par les citoyens européens) ;

- par la Cour de Justice : 2 exemples, Cassis de Dijon et la libre prestation des soins de santé ;

- par la Commission qui, à l’intérieur de différents paramètres, présente des propositions qui reflètent évidemment des choix politiques.

 

· A partir de cette approche du droit, brosser un tableau :

I. La politique de la Justice : un instrument au service du citoyen-consommateur.

1. L’espace Justice, Liberté, Sécurité

2. Le droit des contrats.

II. Les autres politiques de l’Union et la mise en perspective du consommateur-citoyen.

1. La politique des consommateurs

2. La Constitution et l’évolution de l’UE.

 

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I. La politique de la Justice : un instrument au service du citoyen-consommateur

1. Le contexte : espace de justice, liberté et sécurité

· L’espace de liberté, sécurité et justice au sein de l’Union européenne devient peu à peu une réalité avec la coopération judiciaire en matière civile, découlant de l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam dans le cadre communautaire.

· Aujourd’hui, la coopération judiciaire en matière civile présente une physionomie tout à fait différente de celle qui la caractérisait avant son entrée dans le droit communautaire : elle réalise de plus en plus, et ce grâce à une série de règlements, directives et décisions, une véritable unification des différents systèmes européens de droit international privé, encore sectorielle certes, mais qui inclut déjà des aspects pertinents du droit civil.

· L’objectif de cette activité législative est de rendre opérationnel, au sein de la Communauté européenne, le principe de reconnaissance mutuelle, qui permet aux décisions de justice rendues dans un Etat membre de circuler librement à l’intérieur de l’espace judiciaire européen.

· A ce stade, je ne vais pas analyser en détail les réalisations principales de l’action communautaire, il suffit de dire que celle-ci s’étend de la modernisation et communautarisation de la Convention de Bruxelles de 1968 à l’abolition de l’exequatur en ce qui concerne les crédits non contestés avec l’introduction du titre exécutoire européen, à de nouvelles normes en matière de droit de la famille, destinées à faciliter l’exercice du droit de visite à l’intérieur des Etats membres de l’Union et de lutter efficacement contre le triste phénomène du retrait du droit de garde des mineurs aux parents.

· Cependant, l’activité législative ne s’arrête pas là : d’importantes propositions sont en cours devant le Conseil et le Parlement. Je mentionnerai seulement la loi applicable aux obligations contractuelles et extracontractuelles, la médiation, les obligations alimentaires et les quelques nouvelles procédures civiles, en matière de crédits.

· L’objectif final de ces initiatives, qu’il s’agisse des successions ou des testaments, ou du régime patrimonial entre les conjoints, est de faciliter au maximum la vie des citoyens européens.

Le but est que les différents systèmes juridiques existants et les barrières linguistiques n’entravent pas le plein exercice des droits des citoyens et l’obtention du plus haut degré de certitude du droit.

 

2. Le droit des contrats

· On en vient alors à la question suivante : dans cet espace de liberté, sécurité et justice qui est en train de se développer progressivement en Europe, quelle place peut occuper une norme uniforme en matière contractuelle ?

· La question est plus problématique qu’elle n’y paraît. Pour des raisons historiques, le droit contractuel européen s’est développé dans un cadre très spécifique et restreint : la protection des consommateurs.

Il suffit de penser, par exemple, aux directives sur la responsabilité du producteur concernant les voyages à forfait, les ventes à distance, la multipropriété, les clauses vexatoires, pour n’en citer que quelques unes.

· Il est évident qu’une telle approche législative, a eu un fort impact sur la vie quotidienne des citoyens européens, leur garantissant des droits qu’ils ne possédaient pas auparavant. Pourtant, de par sa nature même, elle a été dépourvue jusqu’à présent d’un fil conducteur fondé sur un dessein communautaire initial. Son rôle de source possible d’harmonisation du droit contractuel européen s’en est ainsi trouvé quelque peu limité.

· Pour cette raison, la Commission européenne, dans les communications de juillet 2001 et février 2003 a posé une question fondamentale : dans quelle mesure un droit contractuel non unifié est une source de dysfonctionnements du marché intérieur, dont les citoyens seront les premiers à pâtir ?

· A ce sujet, la Commission a lancé un vaste projet de consultation sur les différentes orientations possibles, parmi lesquelles figure l’adoption d’un instrument optionnel d’harmonisation du droit contractuel à l’échelle européenne.

· Cette approche à plus long terme, cohabite avec l’approche, plus neutre, de l’élaboration d’un "Cadre commun de référence", c’est-à-dire d’un ensemble de définitions et de modèles contractuels à utiliser pour la révision de l’acquis existant et pour les futurs développements législatifs.

· Nous devons nous demander quelle est la véritable relation entre le Cadre commun de référence et le code européen des contrats. L’approche consistant à élaborer le Cadre commun de référence n’aura pas de façon immédiate une dimension symbolique et politique, mais sera destiné à faciliter les transactions de biens et services dans le Marché intérieur et à guider la plume du législateur communautaire vers davantage de cohérence et de sécurité juridique. Quant au code européen des contrats, même optionnel, il permettra, d’une part, d’apporter à la discipline un certain nombre d’innovations nécessaires et, d’autre part, contribuera à la consolidation d’une conscience européenne dans l’un des secteurs fondamentaux du droit privé.

 

Perspective d’un code européen des contrats

· Il est temps, semble-t-il, que la Commission, comme l’a déjà demandé le Parlement européen dans une résolution, oriente clairement son action en estimant si le chemin d’une codification dans le secteur contractuel peut être ou pas poursuivi.

Vous connaissez bien les difficultés qui résultent de la base juridique (art. 65 du Traité).

· Une décision au niveau politique est donc indispensable pour faire en sorte que ce projet puisse se développer dans une direction précise, en écartant toute ambigüité.

· Pourtant, les Etats membres de l’Union, qui craignent peut-être d’être privés de leurs prérogatives nationales, se sont montrés jusqu’ici fortement réticents face à la possibilité d’une codification du droit contractuel européen et manquent aujourd’hui de volonté politique pour continuer dans cette direction.

· La méfiance des gouvernements nationaux ne doit pas nous décourager : si l’on pense que la coopération judiciaire en matière civile, au niveau de la Communauté européenne, n’existait pratiquement pas avant l’entrée en vigueur du Traité d’Amsterdam en 1999. Et si l’on tient compte des résultats atteints, expliqués brièvement plus haut, on comprend comment l’idée d’un code européen des contrats, à première vue utopique, pourrait se concrétiser dans quelques années.

· Ce code, loin d’être un simple instrument qui facilite les transactions transfrontalières, pourrait devenir le symbole de l’aspiration d’une Communauté dotée d’une identité partagée, transcendant son utilité pratique et favorisant la naissance d’une culture juridique européenne.

 

 

II. Les autres politiques de l’Union et la mise en perspective du consommateur-citoyen

 

1. La politique européenne des consommateurs

· Une véritable politique des consommateurs constitue bien sûr une base indispensable pour obtenir la confiance du consommateur dans le marché intérieur. Cela passe par une prise de conscience accrue, une meilleure représentation, des mécanismes de règlement des litiges, des programmes de formations et des soutiens financiers.

 

Autres domaines d’impact sur les consommateurs

· La décision de savoir s’il faut permettre ou non une fusion importante, la libéralisation d’un marché particulier comme les communications électroniques ou l’énergie, l’introduction de l’euro ou encore un accord commercial spécifique (ex. négociations avec la Chine sur les textiles et chaussures) pourrait avoir un énorme impact sur le niveau de bien-être des consommateurs.

· Le développement des activités en matière de Santé publique, la nouvelle législation alimentaire ("Food law"), ainsi que les initiatives sur l’hygiène alimentaire et l’étiquetage en matière de nutrition et de santé reflètent clairement la volonté de répondre, voire d’anticiper les besoins des consommateurs/citoyens.

· La prise en considération des intérêts des consommateurs dans les autres politiques de l’Union est aussi un des objectifs du Traité (art. 153 § 2). C’est ainsi que dans la proposition de libéralisation des services postaux (adoptée par la Commission le 18 octobre 2006), la Commission a prévu de laisser aux Etats membres une grande marge de manœuvre pour fixer les mécanismes de financement du service postal universel, conformément au principe de subsidiarité (à l’exception du monopole).

 

Services d’intérêt général

· Dès le début des réflexions de la Commission sur les SIG, la place des consommateurs a été prise en considération (déjà dans la Communication de 2000, mais surtout dans le Livre vert de 2003). Plus largement l’objectif des travaux sur les SIG était de répondre aux besoins des citoyens, pas seulement en tant que consommateurs, et d’assurer un égal accès – une approche de justice sociale donc – des citoyens européens aux services publics.

· La Charte des droits fondamentaux (reprise dans la Partie II de la Constitution) reconnaît expressément l’accès aux services d’intérêt économique général (art. II. 96 dans la Constitution).

· La Commission devrait poursuivre ses réflexions sur les SIG dans le courant de 2007, à la suite du Livre Blanc de 2004.

 

2. La Constitution et l’évolution de l’Union européenne

La Constitution : contribution à la justice sociale ?

· Aussi bien l’espace de liberté, sécurité et justice, que la politique des consommateurs – comme le Marché intérieur – figurent parmi les domaines de compétence partagée dans la Constitution (art. I.14 et Titre III de la Partie III). Il s’agit là d’une reconnaissance du rôle de l’Union auprès du citoyen, du consommateur. Tel n’est d’ailleurs pas le cas de la politique de la santé, considérée seulement comme une politique d’appui à l’action des Etats membres.

· Aujourd’hui même, se tient une réunion à Madrid des 18 Etats membres ayant ratifié la Constitution pour relancer le processus (dont la France est hélas absente).

 


D’une communauté économique …

· Le poids des mots : vu avec la Constitution et l’impact du terme choisi.

· A l’origine, en 1957 (50ème anniversaire de la signature le 25 mars prochain), on a voulu faire une communauté économique, après l’échec de la CED.

· Economique signifiait : une union douanière, des règles de concurrence, la libre circulation des biens, des services, des capitaux et aussi des personnes.

Il s’agissait donc d’assurer la concurrence entre entreprises et d’ouvrir les marchés.

· L’idée du marché intérieur est arrivée en 1986, avec le Président Delors. Un marché unifié, ouvert à la date fatidique de 1992 pour les entreprises, mais aussi pour rendre ces entreprises compétitives sur le marché international.

· La libre circulation des personnes a aussi connu un développement à cette époque, même si le vrai essor de ce volet est arrivé avec les Traités de Maastricht et d’Amsterdam.

 


… à une Europe des citoyens

· A partir du milieu des années 90 et au début de ce siècle (Commissions Santer, puis Prodi et à présent avec le Président Barroso), la tendance est de moins et mieux légiférer ; prendre davantage en considération les intérêts des différentes composantes de la société.

· En bref : placer le citoyen au centre de l’Europe.

· Antagonismes entre les différentes Directions générales ? NON Exemples :

- Concurrence : impact de libéralisation du trafic aérien sur les consommateurs. Mesures de libéralisation accompagnées de mesures protectrices des usagers, sous la forme d’une clause de service universel (par ex. domaines de l’électricité, poste ou télécommunication).

- Santé/protection des consommateurs : rôle pour les consommateurs de la politique en matière alimentaire, de santé (étiquetage, réseaux d’alerte et de retrait des produits dangereux, lutte contre les maladies animales, politique anti-tabac …) et bien sûr politique des consommateurs (pratiques commerciales déloyales).

- Marché intérieur : services bancaires offerts aux particuliers (ex. : services bancaires en ligne ou entreprises étrangères établies dans d’autres Etats membres).

- Justice/Liberté/Sécurité : Le "marché intérieur du XXIème siècle", c’est la plus jeune des politiques. C’est certainement celle qui est la plus proche du citoyen (droit civil, droit de vote, sécurité des citoyens, politique d’immigration, …)

· Le rôle d’unificateur social joué par l’action communautaire rend homogène la protection des citoyens /consommateurs face aux grandes divergences entre les Etats membres.

· Ces différentes politiques répondent selon des approches diverses à l’objectif de justice sociale. Le traité de Maastricht a mis le citoyen européen au centre du dispositif de l’Union, mais c’est la Constitution qui chargera l’Union de promouvoir la justice sociale (art I. 3).

 

Que conclure ?

Dans l’attente de la percée majeure que représentera le Code européen des contrats, l’important est la prise en compte des intérêts/préoccupations des citoyens – qui sont notamment des consommateurs – de façon quotidienne et dans chacune de nos propositions.