Intervention de Mme Agostini

 

 

Responsabilité environnementale :

 

le projet de loi relatif à la responsabilité environnementale

transposant la directive 2004/35/CE du Parlement et du Conseil du 21 avril 2004 relatif à la prévention et la réparation des dommages environnementaux

 

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Les travaux de transposition de la directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux ont été menés avec le souci d’assurer une transposition fidèle et complète de la directive (I) n’allant toutefois pas au-delà des exigences communautaires (II).

 

Le projet de loi relatif à la responsabilité environnementale a été présenté au Conseil des ministres du 4 avril 2007 et déposé le lendemain sur le bureau du Sénat[1].

 

Les dispositions législatives du projet de loi ainsi que les dispositions réglementaires qui le complèteront prévoient de s’insérer dans le livre Ier du code de l’environnement dont elles formeront un titre nouveau intitulé « Prévention et réparation de certains dommages à l’environnement » commun à l’ensemble des activités concernées.

 

Le nouveau dispositif devrait entrer en vigueur avant la fin du premier semestre 2008[2].

 

1 – Une transposition fidèle et complète de la directive :

 

1.1 – Le projet de loi instaure une nouvelle police administrative spéciale

 

Conformément à l’esprit comme à la lettre de la directive, le projet de transposition français qui met en œuvre les articles 3 et 4 de la charte de l’environnement, instaure une nouvelle police administrative spéciale dédiée à la réparation de certains dommages à l’environnement.

 

Cette police nouvelle n’affectera en rien les polices spéciales existantes, dans le domaine de l’eau, des installations classées pour la protection de l’environnement ou des mines, qui continueront d’être exercées pour l’objet et selon les procédures qui leur sont propres. L’article L. 164-1 le rappelle expressément.

 

Le projet de loi confie la mise en œuvre du dispositif nouveau à l’autorité administrative sous le contrôle du juge administratif dont l’article L. 165-1 prévoit, comme cela est souvent le cas pour les décisions administratives prises sur le fondement du code de l’environnement, qu’il sera un juge de plein contentieux. Conformément à l’article 12 de la directive, l’article L. 165-2, 6° prévoit que les tiers concernés par le dommage pourront demander à l’autorité administrative de mettre en œuvre le dispositif. Ces dispositions seront précisées et complétées par le décret d’application.

 

Ce dispositif nouveau ne confère aucun droit nouveau aux parties privées, ni ne modifie les droits dont elles disposent d’ores et déjà. L’article L. 162-4 le rappelle reprenant ainsi les dispositions de l’article 3 (3) de la directive. Il appartiendra au juge judiciaire d’apprécier si des conséquences devront être tirées de l’entrée en vigueur de ce nouveau dispositif dédié à la réparation des dommages à l’environnementaux. L’intervention de Dominique GUIHAL et de Françoise NESI sera sans aucun doute éclairante.

 

1.2 - Le projet de loi propose l’introduction en droit national de l’ensemble des dispositions et notions nécessaires à l’application pleine et entière de la directive.

 

Conformément à l’article 2 de la directive, l’article L. 161-1 définit les différentes catégories de dommages au sol, à l’eau, aux espèces et habitats protégés dont la gravité sera le préalable à l’application du nouveau dispositif ; le III du même article introduit la notions de « services écologiques » qui reprend les termes de l’article 2 (13) de la directive.

 

Les notions d’exploitant et d’activité professionnelle précisées par l’article L. 161-7 sont également celles des articles 2 (6) et (7) de la directive.

 

Les articles L. 162-1 et L. 162-2 qui instaurent le double régime de responsabilité prévu par l’article 3 (1) de la directive, veillent également à rappeler qu’il s’agit d’un régime dont la mise en œuvre nécessite les trois éléments que l’on retrouve dans tout régime de responsabilité : un dommage, l’activité d’un exploitant et un lien de causalité entre le dommage et l’activité.

 

Les articles L. 162-5 à 162-13 s’attachent à transposer les dispositions des articles 6 et 7 et celles de l’annexe II relatives aux objectifs et aux modalités de la réparation. Ces dispositions seront bien évidemment précisées par le décret d’application ainsi que le prévoit expressément l’article L. 165-2.

 

Les articles L. 162-5 à L. 162-7 définissent les objectifs de la réparation, qui consistent pour les dommages aux sols en la suppression de tout risque d’incidence négative grave sur la santé humaine et pour les dommages aux eaux et espèces et habitats protégés en la remise en l’état initial. Pour ces deux dernières catégories de dommages, l’article L. 162-7 définit les modalités de la réparation qui devra consister en une combinaison raisonnable des mesures de réparation primaire, complémentaire et compensatoire. La possibilité d’une réparation par équivalence, le cas échéant sur un autre site, est expressément mentionnée.

 

 

2 – Une transposition qui n’excède pas les exigences communautaires :

 

2.1 – Le champ d’application envisagé par le projet de loi est celui de la directive :

 

En ce qui concerne les chefs de dommages concernés et le degré de gravité exigé, l’article L. 161-1 reprend les termes de la directive, prévoyant l’application du dispositif nouveau aux dommages affectant gravement l’état des sols en cas de risque d’incidence négative grave pour la santé humaine, à l’état écologique, chimique ou quantitatif ou le potentiel écologique des eaux et l’état de conservation des populations des espèces de faune et de flore sauvages protégés par le droit communautaire.

 

En ce qui concerne l’exploitant, il s’agira de désigner, conformément à l’intention du législateur communautaire, la personne qui pourra utilement et effectivement prendre les mesures de prévention et de réparation. Le contrôle qu’il exerce sur son activité, son affaire ou son entreprise doit s’entendre de leur direction effective. En particulier, la notion de contrôle au sens de l’article 2 (6) ne saurait s’appliquer à l’actionnaire, aux établissements de crédit, aux autorités chargées du contrôle administratif ou à des autorités de tutelle.

 

Cette fidélité au champ d’application de la directive souffre une seule exception en ce qui concerne les activités. Dans un souci de lisibilité du droit, l’ensemble des ICPE et des IOTA soumises à autorisation devraient entrer dans le champ d’application de la loi. Toutefois, cette solution devra être confirmée par le décret d’application.

 

2.2 - La responsabilité première est celle de l’exploitant.

 

Nonobstant le rôle important dévolu à l’autorité administrative dans la mise en œuvre du dispositif, la responsabilité première de la prévention et de la réparation des dommages à l’environnement est celle de l’exploitant et ce conformément à l’esprit comme à la lettre de la directive. Le texte ne prévoit aucune responsabilité juridique subsidiaire de l’Etat en cas de défaillance de l’exploitant. Bien évidemment, la responsabilité de l’Etat pourra être engagée dans les conditions de droit commun de la responsabilité administrative notamment en cas de faute dans la mise en œuvre de la nouvelle police.

 

2.3 - Les options offertes en terme d’exonération sont partiellement mises en œuvre :

 

De nombreux arguments ont été échangés, notamment au cours des consultations auxquelles a été soumis l’avant-projet de loi, pour préconiser ou au contraire contester la mise en œuvre par la France de l’exonération financière pour respect de permis du a) du 4 de l’article 8 de la directive et de l’exonération financière pour risque de développement du b) du 4 de ce même article.

 

Le projet de loi propose de retenir l’exonération pour risque de développement. Au terme d’un examen circonstancié des conséquences concrètes d’une exonération pour respect de permis, il propose au contraire de ne pas faire jouer cette possibilité. C’est pourquoi, soucieux de la sécurité juridique des exploitants, le projet définit aussi précisément que possible, dans le respect du droit communautaire, les conditions d’engagement de la responsabilité de l’exploitant afin de réduire autant que possible les incertitudes inhérentes à la nouveauté du régime.

 

2.4 – Il n’est pas prévu de dispositifs obligatoires de garanties financières

 

Le projet de loi proposé par le Gouvernement ne fait pas jouer l’option ouverte par le 1 de l’article 14 de la directive qui prévoit que les Etats membres prennent les mesures visant à encourager le développement, par les agents économiques et financiers appropriés, d’instruments et de marchés de garantie financière y compris des mécanismes financiers couvrant les cas d’insolvabilité, afin de permettre aux exploitants d’utiliser des instruments de garantie financière pour couvrir les responsabilités qui leur incombent en vertu de la présente directive.

 

Il est apparu, eu égard notamment au champ d’application de la directive et aux outils d’ores et déjà existants, que le marché de l’assurance ne pourrait répondre aux besoins de couverture de ce nouveau marché, notamment en l’absence de visibilité suffisante et de recul sur l’importance des risques à couvrir. Les pouvoirs publics ont d’ailleurs considéré qu’ils n’étaient pas en mesure à ce stade d’imposer des conditions de garantie financière adaptées à la diversité des situations à couvrir, et en l’absence évidente de recul suffisant.

 

 


[1] Projet de loi numéro 288 enregistré à la présidence du Sénat le 5 avril 2007.

 

[2] La France a reçu une mise en demeure datée du 1er juin 2007, faute d’avoir notifié les mesures nationales de transposition.