Intervention de M. Wolkowitsch

 

 

Séminaire de la Cour de Cassation Risques, assurances et responsabilité

Thème : La réparation du préjudice né de l’Histoire

 

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La place de la justice et de l’équité dans la définition et l’imputation de la contribution demandée en 2000 aux entreprises d’assurance au titre des spoliations subies pendant l’Occupation par les personnes victimes des lois de discrimination raciale

 

 

 

Il n’est naturellement pas dans l’objet de mon intervention de discuter les conditions dans lesquelles les entreprises d’assurances ont été amenées, à la suite de la publication de son rapport en avril 2000 par la Mission d’étude sur la spoliation des Juifs de France, à décider de verser une somme forfaitaire à titre de réparation. Au niveau politique et moral ce dossier, qui ne fait l’objet d’aucune discussion par les partenaires concernés, est aujourd’hui définitivement réglé, ce qui n’efface évidemment pas les regrets exprimés publiquement et à titre permanent par le secteur des assurances d’avoir été l’un des vecteurs des spoliations.

 

Il est ici recherché, dans une perspective d’étude juridique, si les conditions dans lesquelles a été réglée la question de la réparation des spoliations subies en matière d’assurance par les victimes des lois raciales répondent aux critères de justice et d’équité qui se seraient imposées dans le cadre de procédures juridictionnelles et si les tribunaux auraient pu prendre une décision analogue à la solution qui a été finalement arrêtée et appliquée à un niveau politique.

 

Nous rappellerons tout d’abord les étapes de la procédure qui a été suivie, les analyses qui ont été faites du rôle des assureurs en matière de spoliation et les dispositions qui ont été adoptées en terme de réparation. Ensuite, nous proposerons une analyse critique de ces différents points au regard des règles de droit en vigueur en France.

 

 

Le traitement de la question du rôle des assureurs dans les spoliations subies par les victimes des lois raciales pendant l’Occupation

 

NB : dans les développements ci-après, la Mission d’étude sur la spoliation des Juifs de France sera désignée comme « la Mission », le Comité de surveillance des assurances comme « le Comité » et la Fédération française des sociétés d’assurances comme « la FFSA ».

 

Par arrêté du 25 mars 1997, le Premier ministre a créé une Mission d’étude sur la spoliation des Juifs de France et en a confié la présidence à M. Jean Mattéoli.

 

Approchée en octobre 1997 par la Commission, la FFSA a mis en place en mai 1998 un comité de coordination réunissant les représentants des vingt groupes et sociétés existant en 1945 ou ayant repris des portefeuille de sociétés de l’époque afin de favoriser les recherches.

 

Fin juin 1998, la Mission crée auprès d’elle un Comité de surveillance des assurances composé de sept personnalités indépendantes et chargé de mettre à jour les pratiques discriminatoires que les autorités de Vichy et l’occupant ont pu instituer à l’égard des assurés considérés comme juifs et de retracer, pour la période postérieure à la Libération, les mécanismes de restitution des sommes par les compagnies.

 

De juillet 1998 à l’automne 1999, les entreprises d’assurances concernées ont effectué, après autorisation spéciale de la Commission Nationale de l’Informatique et des Libertés, d’importantes recherches dans leurs archives, en suivant les recommandations de la Mission et du Comité auxquels elles ont ensuite transmis le résultat de leurs travaux.

S’il n’y a pas lieu de rappeler ici le détail du dossier, il est néanmoins nécessaire pour la poursuite de l’analyse juridique que le lecteur dispose d’un minimum d’informations.

 

En matière d’assurances de dommages, il est rapidement apparu que les spoliations seraient très limitées pour les trois raisons suivantes :

* la loi permettait aux assureurs d’exclure les risques de guerre de leurs garanties, or une large part des dommages subis par les victimes des lois raciales correspondait aux bombardements, aux pillages et aux actes des armées ou des autorités d’occupation ;

* contraints de se cacher, ne disposant plus de leurs comptes bancaires, les assurés ne réglaient plus les primes afférentes à leurs contrats d’assurances, lesquels se trouvaient donc automatiquement suspendus ou résiliés ;

* des indemnités ont été souvent versées par les assureurs sur les comptes bloqués des assurés ou aux personnes désignées pour administrer leurs biens lorsque des sinistres ont été déclarés dans le cadre des contrats.

Ce constat ne signifie pas que les victimes des lois raciales n’ont pas subi des préjudices par rapport à une situation normale de fonctionnement de l’assurance mais seulement que les entreprises d’assurances de dommages elles-mêmes n’ont pas retiré de bénéfice de la situation et que les spoliations sont surtout imputables au blocage des comptes bancaires.

 

En matière d’assurance vie, la situation était différente puisque le délai de deux ans ouvert aux bénéficiaires de contrats pour demander le versement du capital ne court qu’à partir du moment où il en a connaissance, d’où l’existence normale et permanente d’un certain nombre de contrats dits en déshérence. Les préjudices subis par les victimes des lois raciales n’en sont pas moins, là aussi, limités pour les trois raisons suivantes :

* contrairement à ce qui s’est passé dans d’autres pays (Allemagne, Pays-Bas), les contrats d’assurance-vie n’ont pas en France fait l’objet d’une saisie générale au profit de l’Etat ;

* la proportion des personnes ayant souscrit un contrat d’assurance vie en France à la veille de la guerre était dix fois moins élevée qu’elle ne l’était en 2000 (en moyenne un contrat pour dix habitants en 1939 au lieu de un contrat par habitant aujourd’hui) ;

* conformément à la loi, les assureurs reversent régulièrement au Trésor public les sommes correspondant aux bons de capitalisation non réclamés trente ans après leur échéance.

 

Dans ce contexte, la constatation l’analyse et l’évaluation des spoliations subies au titre de l’assurance par les victimes des lois raciales devait être étudiée à deux niveaux. D’une part, certaines sommes pouvaient se trouver encore au passif du bilan des entreprises d’assurance au titre des contrats en déshérence pour lesquels des primes ou des capitaux avaient été perçus et il devait alors être envisagé une restitution. D’autre part, il pouvait être considéré que par leur fonctionnement ou leur comportement les assureurs avaient causé un préjudice aux victimes des lois raciales sans pour autant avoir conservé des sommes dans leurs comptes et il pouvait alors être envisagé une réparation. A rappeler que d’une manière générale l’assurance implique la gestion de mutualités d’assurés pour des risques déterminés et que les sommes qui par circonstance peuvent ne pas être versées à un bénéficiaire se perdent dans la masse des actifs et ne peuvent pas alimenter directement les fonds propres de l’entreprise d’assurance.

 

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Dans un chapitre sur la Contribution sur les préjudices subis en matière d’assurance au cours et au lendemain de la Seconde Guerre Mondiale par les personnes visées par les lois de discrimination raciale qu’il a remise à la Mission en novembre 1999, chapitre consacré aux dédommagements à envisager, le Comité a constaté :

- que les recherches effectuées avaient permis d’identifier une centaine de contrats en déshérence liés à des personnes déportées et qu’il convenait, pour tenir compte des archives disparues et autres aléas, de multiplier ce nombre par trois ;

- que l’application du montant moyen des capitaux par contrat conduit à estimer que les assureurs auraient conservé dans leurs comptes, au titre de ces 300 contrats en déshérence, une somme de 6 millions de francs 1945 (soit environ 7 millions de francs 2000) ;

- que, compte tenu de l’exclusion permise par la loi de la garantie des risques de guerre, les sommes qui seraient dues au titre des assurances de dommages (incendie, vol, accidents) sont nécessairement limitées ;

- que le secteur de l’assurance avait été l’un des vecteurs des spoliations, qu’il n’avait ni marqué un zèle particulier dans l’application des lois de discrimination ni fait preuve d’une résistance particulière en la matière, et qu’il n’avait pas au lendemain de la guerre pris toutes les dispositions possibles pour retrouver les bénéficiaires des contrats en déshérence.

 

Dans la Synthèse de ses travaux publiée le 17 avril 2000, la Mission dresse Le bilan quantitatif des pertes subies par les assurés dans le cadre de leurs contrats. Elle estime entre 160 et 400 le nombre des contrats d’assurance-vie en déshérence de déportés pour un montant compris entre 5 et 10 millions de francs 1945. Si on allait même aujourd’hui jusqu’à tripler ce chiffre en faisant la supposition évidemment excessive que les victimes des lois raciales non déportées auraient subi des préjudices équivalents à ceux subis par les personnes décédées en déportation, on parviendrait à une estimation de 15 à 30 millions de francs 1945 (soit 18 à 35 millions de francs 2000).

 

Dans une déclaration adressée au président de la Mission et au Premier ministre le 17 avril 2000, la FFSA reprenait les conclusions du Comité sur le nombre des contrats en déshérence et le montant correspondant de capitaux à hauteur de 6 millions de francs 1945 (soit 7 millions de francs 2000). Pour tenir compte à la fois des risques d’erreur dans l’évaluation du nombre des contrats en déshérence, des préjudices nécessairement moins importants dans leur montant liés à des contrats d’assurances de dommages, du préjudice moral consécutif au comportement du secteur pendant et au lendemain de la guerre et du souhait de la profession de contribuer au financement de l’œuvre de mémoire envisagée, la FFSA s’engageait à verser une contribution de 70 millions de francs à la Fondation pour la mémoire de la Shoah.

 

 

Analyse, au regard des règles de procédure et de droit, du processus suivi et des mesures adoptées

 

Examiner en quoi le processus qui a été suivi ne respecte pas les règles de procédure ni celles du droit est intéressant car cela permet à la fois de mesurer ce qu’aurait apporté le recours à une voie juridictionnelle et de montrer que celui-ci n’aurait probablement pas, en l’espèce, permis d’aller aussi loin en terme de réparation.

 

Pour cela, nous évoquerons successivement les questions de procédure, de prescription, d’imputation des responsabilités et de réparation.

 

 

 

En terme de procédure

 

Il n’y a pas lieu de s’attarder ici sur le détail des règles de procédure mais seulement de regarder si les principes essentiels sur lesquels elles sont fondées ont été suivis ou si l’obligation de les suivre aurait modifié la situation. A cet égard, on se limitera à examiner la question du respect des droits de la défense s’exerçant dans le cadre d’un débat contradictoire.

 

Dans toute procédure juridictionnelle, une personne mise en cause a le droit de se défendre elle-même ou en se faisant assister. Dans la procédure administrative qui a été adoptée, celle d’un examen et d’une appréciation de la situation par des commissions ad hoc, ce droit n’avait pas lieu de s’exercer. Le fait que des professionnels aient été entendus par le Comité ne modifie en rien la situation car ils intervenaient plutôt comme témoins afin d’éclairer les recherches. Le fait qu’un ancien professionnel ait siégé en permanence comme membre du Comité et même qu’il l’ait présidé ne modifie pas non plus la situation dans la mesure où il y était comme sachant et non comme représentant du secteur. Au demeurant, il y avait à ses cotés cinq membres issus de la magistrature et de la fonction publique ainsi que trois représentants permanents de la Mission.

 

Un contexte juridictionnel aurait permis aux assureurs d’exposer librement les positions et les arguments en défense qui seront évoqués ci-après, ce qui n’a évidemment pas été le cas devant le Comité dont ce n’était pas l’objet. Le caractère contradictoire des débats devant les tribunaux aurait certainement conduit les assureurs à exposer nombre d’arguments qu’il n’était pas approprié de développer dans un contexte différent, notamment du fait de la présence dans le Comité de représentants des victimes de spoliations.

 

On notera aussi que c’est aux entreprises d’assurances elles-mêmes que le Comité a demandé d’effectuer les recherches permettant de connaître et d’évaluer les préjudices subis en matière de spoliation, ce qui ne correspond évidemment pas à un processus juridictionnel traditionnel. Nul n’a mis en cause d’ailleurs le sérieux des recherches réalisées, étant précisé qu’il n’était pas question de réparation mais simplement d’étude lorsque la procédure a été lancée et que les groupes internationaux d’assurance étaient, eux, soumis à des contrôles stricts dans le cadre de l’ICHEIC (The International Commission on Holocaust Insurance Claims) mise en place au niveau international en 1998 sous la pression des américains.

 

En terme de prescription

 

Dès les premiers contacts entre les représentants de la Mission et les dirigeants de la FFSA, il a été demandé à la profession de renoncer par avance à soulever la question de la prescription et celle-ci s’y est engagée par écrit pour le compte de tous ses membres. Sans même viser la prescription que la loi fixe spécifiquement à deux ans pour les actions liées au contrat d’assurance, il suffit de rappeler que le délai de prescription le plus long est dans notre droit commun de trente ans pour constater qu’aucune juridiction n’aurait a priori pu intervenir en 1998 pour des faits remontant alors à plus de cinquante ans.

 

Même si certains comportements des assureurs ont été considérés comme critiquables au regard de l’application des lois raciales, il eu difficilement été envisageable d’évoquer en 1998 l’imprescriptibilité des crimes contre l’humanité pour les mettre en cause dans la mesure où aucun acte criminel ne leur est imputé et où il n’a pas été constaté qu’un ou plusieurs d’entre eux auraient établi des listes de clients sur des bases raciales, ni a fortiori qu’ils les auraient communiqué aux autorités, ce qui aurait pu faciliter la réalisation par des tiers d’actes qualifiables de crimes contre l’humanité.

La saisine des juridictions aurait donc supposé l’adoption d’une loi d’exception écartant la prescription de droit commun, ce qui eut constitué un précédent délicat au regard d’autres groupes de pression qui auraient alors pu à leur tour demander des dérogations.

 

En terme d’imputation des responsabilités

 

C’est la FFSA qui, étant l’interlocuteur de la Mission et du cabinet du ministre de l’Economie, s’est formellement engagée au nom de la profession à effectuer le versement d’une somme de 70 millions de francs à titre de réparation et ses interlocuteurs ne se sont pas préoccupé de la manière dont elle répartirait cette charge entre ses adhérents. Ses instances, considérant que les trois-quarts des entreprises d’assurance avaient été créés après 1945 et ne géraient pas de portefeuilles antérieurs, ont décidé que la contribution de la profession serait répartie entre les seules sociétés gérant en 2000 des portefeuilles issus des sociétés de 1945 au prorata de leurs chiffres d’affaires de l’époque.

 

Dans le cadre d’une procédure juridictionnelle, une solution aussi simplifiée de mise en cause d’un syndicat professionnel pour compte commun de l’ensemble du secteur n’aurait pas pu être envisagée car le droit exige que les parties soient identifiées et que leur responsabilité directe soit engagée pour pouvoir les condamner à réparation.

 

En l’espèce, on relèvera que c’est surtout la responsabilité de l’Etat qui aurait d’ailleurs dû en droit être recherchée dans la mesure où c’est lui qui a contrôlé la majeure partie du marché de l’assurance après les nationalisations de 1946 et qui n’a pas alors imposé aux sociétés nationales les mesures qui auraient éventuellement permis de réparer dans l’après-guerre les préjudices subis par les victimes des lois de discrimination raciale.

 

A cet égard on note que les portefeuilles issus des sociétés dénationalisées entre 1986 et 1995 représentaient en l’an 2000 plus de 79 % du marché de l’assurance de 1945 (hors CNP Assurance dont la contribution a été réglée au niveau de la Caisse des Dépôts et Consignations). En pratique, on a sciemment imputé la contribution de 70 millions de francs sur les fonds propres des sociétés que l’Etat venait de vendre à de nouveaux actionnaires non avisés de cette dette, donc indirectement aux assurés de l’an 2000, ce qu’aucune juridiction n’aurait pu décider en droit puisque qu’il n’y avait manifestement aucun lien, pas même moral, entre eux et les sociétés de 1945.

 

Il est intéressant de relever que dans la 18ème recommandation formulée dans son troisième et dernier rapport, la Mission, écartant toute règle de droit et même d’équité, affirme que : Le fait que des fusions, des acquisitions et des changements de statuts soient intervenus depuis la guerre n’autorise pas les établissements financiers, les compagnies et les services d’assurances à se considérer comme déchargés des responsabilités contractées par les sociétés qu’ils ont absorbées ou dont ils sont issus. A l’évidence, aucune juridiction n’aurait pu occulter ainsi une loi de nationalisation, plus de quarante ans de propriété de l’Etat et une loi de privatisation…

 

En terme de réparation

 

Après discussion avec la Mission et le cabinet du ministre de l’Economie et des Finances, la FFSA s’est engagée à verser une contribution de 70 millions de francs, soit un montant dix fois supérieur à celui de ses propres estimations des capitaux conservés dans leurs comptes par les entreprises d’assurances au titre de contrats souscrits par les victimes des déportations et des indemnités qui avaient pu ne pas leur avoir été versées au titre de contrats d’assurances de dommages.

Cette contribution de 70 millions de francs a été versée fin 2000 par les assureurs à la Fondation pour la mémoire de la Shoah. Elle représentait 2,7 % de la dotation globale de la Fondation qui s’élevait à un total de 2,7 milliards de francs.

 

Il eut été difficile pour une juridiction de condamner, à partir des constats objectifs dont elle aurait disposé, la profession de l’assurance à un tel montant de réparation, alors que des discussions à un niveau politique et la pression médiatique ont pu conduire cette dernière à effectuer d’elle-même un tel versement.

 

Exceptionnellement dans ce type de dossier, plusieurs indices significatifs semblent confirmer aujourd’hui l’absence de proportion entre les éléments objectifs constatés et la contribution versée par les assureurs, contribution qui pourrait avoir été de trois à huit fois supérieure à l’estimation qui aurait pu être décidée dans un cadre contradictoire et juridictionnel.

 

Dans son rapport d’activité pour 2005, la Commission pour l’indemnisation des victimes de spoliations intervenues du fait des législations antisémites en vigueur pendant l’Occupation (CIVS), instance mise en place par le gouvernement fin 2000 pour l’examen des requêtes individuelles, donne en effet un état des principaux chefs de préjudices pour les spoliations matérielles (hors banque) dont elle a été saisie. Les assurances y apparaissent pour 0,07 % du total. Par ailleurs, sur plus de 22 000 requêtes individuelles enregistrées depuis sa création par la CIVIS, celle-ci n’en n’a transmis que 207 à la FFSA, soit moins de 1 %, la plupart de ces demandes étant d’ailleurs dépourvues de tout indice attestant l’existence d’une assurance, et des indemnités ont pu être proposées aux demandeurs dans une quinzaine de cas.

 

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Il ressort clairement de l’ensemble de ces constatations qu’il n’eut pas été possible d’aboutir par des voies juridictionnelles à un même résultat que celui obtenu à un niveau politique.

 

On notera que l’analyse effectuée pourrait être étendue, pour partie du moins, au cas des banques, second contributeur de la réparation globale versée à la Fondation pour la mémoire de la Shoah après l’Etat, qui elles aussi avaient été nationalisées dans l’après guerre.

 

On soulignera également que le caractère politique du processus apparaît clairement quand on constate que les pouvoirs publics ont sciemment écarté du champ de la procédure certains acteurs comme les mutuelles qui, n’ayant pas elles connu les nationalisations, étaient pourtant en 1999 les mêmes que celles existants sous l’Occupation. De même n’ont pas étudiées les professions impliquant des personnes physiques, notamment les notaires, dans la mesure où les pouvoirs publics ont sans doute senti à l’avance qu’il serait difficile de leur imposer de renoncer à la prescription.

 

C’est en tout cas à l’Histoire qu’il appartiendra de juger in fine des conditions dans lesquelles les Etats ont voulu à la fin du XXème siècle indemniser matériellement les conséquences d’un génocide qui a laissé le monde étonné et horrifié et de dire si ce processus tardif de réparation était une simple péripétie liée à l’environnement politique ou, au contraire, un acte véritablement novateur dans les relations internationales, comme le fut incontestablement la création à Nuremberg de la notion de crime contre l’humanité.

 

 

Le 15 février 2007

 

Gilles Wolkowitsch
Docteur d’Etat en droit
Chargé de cours à l’Université Paris 1
et à l’Université Paul Cézanne (Aix-Marseille)