Intervention de M. Philippe

 

 

 

 

Réparations et responsabilités dans les périodes post-conflictuelles :

 

Le cas de l’apartheid en Afrique du sud

 

 

 

Par Xavier Philippe, professeur de droit public à l’Université Paul Cézanne – Aix-en-Provence

 

 

 

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Dans son ouvrage intitulé « Une longue nuit de dommages », Eugène de Kock, ancien chef des forces spéciales de sécurité et l’un des plus célèbres tortionnaires du régime d’Apartheid, explique comment la violence, le meurtre organisé, les massacres en série commandités par l’État pouvaient très vite devenir ordinaires et faire partie du quotidien. Il explique dans les premières pages du livre qu’il a passé des heures sous la douche après le premier meurtre qu’il avait commis pour dédoubler sa personnalité, se laver des crimes commis et revenir à la vie normale. Tuer, blesser, discriminer constituait un moyen d’action de l’appareil d’État. Les victimes faisaient partie du paysage quotidien. Elles ont vécu seules avec leurs histoires - souvent tragiques - pendant de nombreuses années sans savoir si un jour elles pourraient en parler et obtenir réparation…

 

Évoquer le thème des réparations dans le cadre de l’Afrique du sud post apartheid implique de dépasser la problématique des seules réparations et de réfléchir à une approche globalisée de la justice dans les périodes post-conflictuelles. La justice se situe au confluent de nombreux impératifs contradictoires qui oscillent entre les besoins collectifs de la société et les nécessités individuelles des victimes. Cette contribution ne peut donner qu’un aperçu du processus mais se fixe pour objectif principal de faire comprendre la dynamique du processus ainsi que ses résultats au regard des attentes formulées.

 

Sous une apparente simplicité, la notion de réparation cache mal sa dimension protéiforme ainsi que les raisons qui les motivent. Dans le contexte post apartheid sud-africain, les « réparations » ont pris une signification bien précise qui dépassaient le cadre dans lequel on les cantonne habituellement. Selon le Professeur Lovell Fernandez, le pays tout entier avait besoin de restaurer le nom et la réputation de ceux qui furent blessés, tués ou qui disparurent et de garder la mémoire de ce qu’il advint durant cette période et d’ajouter Par réparations, il faut comprendre toute une série d’actions qui expriment la reconnaissance et l’acceptation de la responsabilité qui incombe à l’État en raison des actions résultant de la violation des droits de l’homme et des libertés fondamentales[1]. Les réparations apportées aux victimes de l’apartheid ont été envisagées dans leur globalité en intégrant bien évidemment les réparations matérielles et morales dues aux victimes directes du régime mais en y ajoutant une dimension « restauratrice » de l’État de droit et de la protection de l’individu contre les abus de l’autorité publique. Cette approche de la notion de réparation s’est appuyée sur les grands principes du droit international. Si ce dernier envisage traditionnellement les réparations à travers le triptyque « restitution – compensation – réhabilitation », il est inégalement cristallisé lorsqu’il s’agit de concrétiser les actions à entreprendre dans une période post conflictuelle. La nouvelle Afrique du Sud s’est donc engagée dans une voie originale où les réparations n’ont pas été seulement conçues comme un aspect collatéral des actions à entreprendre pour faire face au passé mais comme un axe fondamental de la reconstruction. La nature du régime précédent imposait en effet de ne pas s’en tenir aux seules victimes directes mais également à la masse silencieuse des victimes indirectes qui doivent trouver leur place dans la nouvelle société. Ainsi les réparations sont devenues une œuvre collective au sens propre du terme. On présentera cette dynamique des réparations en rappelant tout d’abord le constat auquel les nouvelles autorités ont été confrontées puis en examinant les mesures qui furent prises pour terminer sur une évaluation de l’ensemble du processus.

 

 

 

Le Constat

 

 

 

Le passage de l’apartheid à la démocratie en Afrique du sud en tant que système de gouvernement apparaît déjà bien loin une dizaine d’années après les premières élections… Pourtant le régime d’apartheid reposait sur un système qui ne s’est pas contenté de générer des inégalités juridiques entre les individus en fonction de la couleur de leur peau, mais les a également dépossédé de ce qu’ils avaient et créé des conditions d’existence qui ne leur permettaient pas de bénéficier des mêmes chances ou d’accéder aux mêmes services. Ces inégalités n’étaient pas le résultat de hasards économiques mais le fruit d’une politique consciente et délibérée de ségrégation et de développement séparé des races (ce qui constituait d’ailleurs la définition de l’apartheid). Sans entrer dans le détail historique de cette politique, on peut en rappeler les principaux traits saillants. Elle a commencé en 1913 avec le programme d’expropriation de populations indigènes, s’est affirmée et poursuivie avec le « Grand apartheid » qui s’est développé à partir de 1948 après la victoire du National Party et a atteint son point culminant vers le milieu des années 1980 avec la politique de maintien des Bantoustans (homeland) et la Constitution tripartite de 1983. Durant toutes ces années, de nombreuses atteintes furent perpétrées par l’État ou ses représentants contre les personnes et les biens. On peut essayer de dresser une typologie des violations pour comprendre la variété des moyens et méthodes employées pour maintenir dans un état de dépendance et de peur la population non-blanche.

 

Un premier type d’atteinte fût représenté par la privation de propriété ou de logement. Ceci a commencé avec l’expropriation injustifiée des populations indigènes et s’est poursuivi avec la ségrégation géographique y compris à l’intérieur des zones urbaines. Ces cessions forcées de propriété (sans utilité publique) correspondaient en réalité à une forme de déplacement forcé de population, voire de nettoyage ethnique. Une autre forme plus radicale de privation de la propriété fût représentée ultérieurement par la destruction du bien (pillage, saccage, incendie…) visant à faire pression sur les propriétaires. Ces destructions faisaient partie d’une stratégie d’intimidation des forces de sécurité et étaient menées de façon concomitante aux atteintes à la vie ou à l’intégrité physique des personnes. Dans les deux cas, il y avait bien atteinte à la propriété mais les motivations étaient assez différentes même si elles procédaient d’une même finalité politique.

 

Un deuxième type d’atteinte fût représenté par les violations directes - souvent graves et massives - à l’intégrité physique de la personne humaine. Il s’agit ici des crimes commis par les représentants du régime de l’apartheid qui se sont traduits par des tortures, meurtres, blessures… Toutes ces pratiques constituaient déjà à l’époque des violations du droit pénal interne. Le fait que les autorités aient « couvert » ces faits à l’époque ne change rien. On relèvera cependant d’emblée que deux situations se sont fréquemment rencontrées. La première s’est soldée par la survie de la victime, ce qui lui a permis directement de réclamer des réparations. La seconde est celle où la victime directe est décédée et ses ayant droits se sont prévalus de leur statut de victime collatérale pour réclamer des réparations ou à tout le moins des compensations.

 

Enfin, un troisième type d’atteinte fût représenté par les conséquences sur lesquelles ont débouché les politiques d’apartheid et qui ont abouti à un développement asymétrique des populations. Les victimes ne sont ici plus individualisables mais représentées par les membres d’un groupe qui ont reçu le même traitement discriminatoire ayant conduit à les maintenir dans un état d’infériorité ou de dépendance.

 

Ces différents types d’atteintes n’ont pas eu la même portée ni les mêmes effets ! Ils possédaient tous en commun d’être orchestrés par les autorités étatiques et d’être le résultat d’une politique délibérée de ségrégation. Certaines de ces atteintes constituaient le résultat direct d’actes normatifs : les violations étaient le résultat de l’application de la loi au sens large. D’autres en revanche étaient la conséquence de l’intervention des services de sécurité qui agissaient en méconnaissance des règles générales applicables mais avec l’aval des autorités et de la hiérarchie. L’Afrique du sud de l’apartheid se retranchait derrière les menaces qui pesaient sur sa propre sécurité, sur l’état de conflit interne et international auquel elle devait faire face et derrière les attentats terroristes justifiant l’État d’urgence et des mesures restrictives aux libertés de mouvement, d’expression pour n’en citer que quelques unes…

 

On comprend dès lors que la question des réparations fût au cœur des préoccupations lors des discussions qui conduisirent au changement de régime en 1994. La situation était à cette époque extrêmement tendue et le risque de chaos réel. La transition devait inclure les anciens dirigeants du régime d’Apartheid et ces derniers désiraient une amnistie générale qui leur aurait permis de tirer leur épingle du jeu sans avoir à s’expliquer. Ce n’est qu’à la fin du processus lors du deuxième semestre 1993 que la question des responsabilités fût évoquée et qu’elle faillit faire échouer l’ensemble des négociations. Elle déboucha sur un accord de principe d’examen des responsabilités mais également sur la possibilité d’accorder individuellement une immunité des poursuites pour ceux qui accepteraient de participer au processus[2]. Il apparût très vite – et contrairement à ce que souhaitaient originairement différents responsables de l’ANC - que l’organisation de procès pénaux à grande échelle – du type de celui de Nuremberg - était illusoire et qu’il fallait trouver un autre moyen de faire la lumière sur ce qui s’était réellement produit durant le régime d’apartheid. Examinant les expériences étrangères, notamment celles dans lesquelles s’étaient engagées l’Argentine et le Chili, le nouveau gouvernement s’orienta vers la création d’une Commission « Vérité et Réconciliation »[3]. Ce nouvel organe constituait une réponse originale au traitement des violations commises durant l’apartheid et reposait sur trois piliers « vérité – réparations – immunité de poursuites ». La mission de la Commission consistait à rechercher l’établissement de la vérité en confrontant victimes et bourreaux. La Commission devait également identifier les victimes et évaluer la sincérité des témoignages des bourreaux pour leur conférer éventuellement une immunité de poursuites en échange de leur coopération au processus. Elle était également chargée de formuler des propositions en vue des réparations dont les victimes pourraient bénéficier.

 

Le nouveau ministre de la justice, Dullah Omar, esquissa lors d’une conférence tenue au Cap en 1994 ce que devait être le rôle du Comité des réparations ainsi que la nature de ces dernières. Si l’idée d’une réparation individuelle était intégrée au processus, celui-ci devait être conçu globalement comme une volonté de réhabilitation des victimes dans la société. Les réparations n’étaient pas conçues uniquement comme une compensation mais comme le désir collectif de la nation de restaurer la dignité et l’honneur des victimes[4]. Les réparations ont donc été imaginées dès le départ comme dépassant la seule réparation financière des dommages évaluables mais comme une pièce maîtresse de traitement du passé. Certaines opinions critiques ont souligné le caractère « négocié » de ces réparations en estimant que le programme envisagé de réparations constituait une façon déguisée de mieux faire accepter l’immunité de poursuites des bourreaux. Cet argument doit être pris en considération mais ne peut masquer l’approche originale et globale suivie en matière de réparation. De surcroît, il est nécessaire de prendre en compte la complexité de la réalité : bien que l’immunité des poursuites ait pu constituer un argument pour accorder davantage d’attention aux réparations, le dilemme ne se situait pas entre « poursuites et/ou réparations » mais entre « réparations et rien du tout… » !

 

 

 

La nature des réparations

 

 

 

L’approche sud-africaine des réparations a été fortement influencée par le droit international. Considérant l’apartheid comme la conséquence d’une politique étatique, les promoteurs de la Commission « Vérité et Réconciliation » ont conçu les réparations comme le résultat d’une obligation étatique et sont partis de la définition classique donnée dans l’Affaire de Chorzów par la Cour permanente internationale de justice[5]. Les réparations ont ainsi cherché à englober la restitution, la compensation financière ou en nature, la réhabilitation, la satisfaction et la garantie d’une non répétition. Les concepteurs de la Commission se sont également appuyés sur le rapport Van Boven des Nations Unies de 1993 dans lequel ces termes sont définis[6]. La restitution est ainsi conçue pour rétablir, dans toute la mesure du possible, la situation dans laquelle se trouvait la victime avant que la violation ne se produise. Elle est plus large que celle qui prévaut en droit de la responsabilité civile puisqu’elle intègre la restitution des libertés, de la citoyenneté ou de résidence. La compensation est quant à elle comprise comme la réparation financière ou matérielle de tout dommage économiquement évaluable. Elle intègre tous les aspects des dommages et se rapproche de la responsabilité civile dans ses termes de référence. Vient ensuite la réhabilitation comprise comme l’ensemble des mesures juridiques, médicales et psychologiques destinées à restaurer la dignité et la réputation des victimes. Enfin la satisfaction et la garantie de non répétition reposent sur les mesures politiques et normatives destinées à offrir aux victimes une garantie de leur statut et les moyens de faire valoir leurs droits présents et à venir. Cette définition des réparations est plus étendue que celle classiquement envisagée mais correspond parfaitement à celle rencontrée en situation de sortie de crise[7].

 

 

 

En Afrique du sud, la nature des réparations peut être présentée simplement en tenant compte d’une double distinction. La première distingue les réparations individuelles des réparations collectives. La seconde distingue les réparations matérielles des réparations immatérielles.

 

La distinction entre réparations individuelles et réparations collectives constitue l’une des clefs du dispositif des réparations en Afrique du sud. En effet, les réparations individuelles – c’est-à-dire celles versées à un individu nommément identifié – ont été considérées comme indispensable. Elles possèdent deux fonctions principales : démontrer à la victime la prise en considération et la reconnaissance de son statut ; lui permettre une (re)construction de sa situation. Les réparations individuelles n’ont pas eu pour finalité principale de compenser l’intégralité du dommage subi car celui-ci, dans de nombreux cas, n’était pas précisément évaluable. Il fallait donc offrir aux victimes une perspective de vie nouvelle leur permettant de trouver leur place dans une société nouvelle qui les avait rejetées. Les réparations individuelles ont donc assuré davantage une fonction sociale que patrimoniale, c’est-à-dire tournée vers la construction de la nouvelle société sud-africaine. Les réparations collectives quant à elles visaient à englober les groupes ne pouvant juridiquement réclamer le statut de victime mais qui, par leur situation ou l’impossibilité d’apporter la preuve de leur statut, se trouvaient touchées par les politiques menées par le gouvernement. Elles se sont traduites par l’adoption de mesures générales, volontairement ciblées sur les groupes de victimes, et par des politiques discriminatoires de reconstruction et de réparations au profit des victimes.

 

· Les réparations individuelles ont pris essentiellement deux formes. La première a consisté à restituer aux victimes ce qui pouvait l’être lorsque cela était matériellement possible. La seconde a consisté à octroyer aux victimes des compensations visant à les dédommager des effets des politiques de l’apartheid.

 

Dans la première catégorie, l’emblème des réparations individuelles a été représenté par la restitution des biens et propriétés confisquées. Cette restitution a été parfois réalisée in integro lorsque le bien était encore en l’état (ou restituable) ou sous forme de compensation lorsque le bien avait connu une autre destination ou que les victimes acceptaient une compensation en équivalence. La restitution individuelle matérielle s’est essentiellement concentrée sur les biens immobiliers. Dans de nombreux cas, elle n’a cependant pas été possible soit parce que le bien avait disparu, soit parce que la destination du bien avait changé (zone d’habitation ou rurale transformée en zone industrielle). On soulignera ici que le système de restitution des biens immobiliers a fait l’objet d’un dispositif spécifique déconnecté de la Commission « Vérité et Réconciliation ». Ce particularisme se justifiait pour deux raisons. D’une part, le processus de restitution (Land Restitution) impliquait une analyse technique qui imposait une structure spécifique. D’autre part, la restitution présentait dans certains cas un aspect totalement objectif, déconnecté de toute violation qui serait entré dans le champ d’application des compétences de la Commission qui se concentrait sur les violations massives.

 

La restitution individuelle n’a cependant pas été que matérielle. Les victimes ont également obtenu la « restitution de leurs droits fondamentaux » à travers la reconnaissance de leur statut de victime et sa conservation à travers la mémoire collective. Ceci pourrait apparaître secondaire mais constituait un point primordial pour les victimes. On peut même sans aucune hésitation affirmer que la première des réparations individuelles, celle sur laquelle les victimes n’acceptent pas de transiger, est la connaissance de la vérité. Elle ne fait pas disparaître la responsabilité de l’auteur mais permet à la victime de comprendre et l’aide à accepter une situation qu’elle avait probablement imaginée intuitivement mais qu’elle peut désormais considérer comme établie. Devant la masse des violations commises, le réalisme s’impose souvent. Les procès pénaux sont longs et inévitablement sélectifs. S’il ne faut pas les écarter du champ de la justice transitionnelle, ils ne suffisent pas. La connaissance de la vérité est une forme de restitution à travers chaque histoire individuelle examinée par la Commission « Vérité et Réconciliation ». Ainsi, les victimes directes ont pu voir leur nom figurer sur des monuments ou mémoriaux.

 

Dans la catégorie des compensations, la Commission « Vérité et Réconciliation » a également prôné l’octroi de réparations au profit des victimes directes dont elle a établi une liste. Les propositions de la Commission s’analysent en une compensation globale, c’est-à-dire le versement d’une somme correspondant à une évaluation générale du dommage. La genèse des compensations proposées devait tenir compte de plusieurs impératifs contradictoires. Certains étaient objectifs ; d’autres plus subjectifs.

 

La compensation complète des dommages, si elle est souhaitable, n’est pas forcément réaliste lorsque les violations ont été commises à grande échelle. Outre la difficulté d’appréciation de l’intégralité des dommages, la question du financement des réparations individuelles constituait un écueil incontournable. Certaines voix avaient fait valoir que puisque les auteurs des violations bénéficiaient d’une immunité de poursuites s’ils acceptaient de révéler complètement la vérité, ils pourraient être mis au moins à contribution en ce qui concerne la réparation des dommages[8]. Bien que cet argument fasse sens, ce n’est pas la voie qui avait été retenue par le législateur sud-africain. Ce dernier avait en effet exclu toute forme de responsabilité pénale comme civile en estimant que la reconnaissance de cette dernière aurait pu avoir un effet dissuasif pour les auteurs des violations et aurait amoindri l’objectif premier de révélation de la vérité. Cette question fût d’ailleurs soumise à la Cour constitutionnelle sud-africaine en 1996 dans sa décision AZAPO c. Président de la République d’Afrique du Sud[9]. La Cour y répondit en faisant valoir que ce choix du législateur ne contrevenait pas à l’objectif de réconciliation que s’étaient fixés les Constituants. Cette attitude fût elle-même critiquée par certains juristes internationalistes qui rappelèrent qu’il existe une obligation de réparation au regard du droit international. Quoiqu’il en soit, le réalisme oblige à constater que la mise à contribution des bourreaux n’aurait pas suffi à octroyer des compensations aux victimes. Le système retenu, celui d’une responsabilité collective pesant sur l’État, semblait donc difficilement évitable. Dans le même temps cependant, force est de constater que les ressources publiques n’étaient pas illimitées, et ce malgré le souffle de sympathie qui soufflait en direction de la nouvelle Afrique du Sud. Les compensations furent donc limitées dans leur montant en raison de cet obstacle budgétaire. Ces facteurs combinés expliquent pourquoi les compensations ont été davantage conçues comme une réparation sociale que comme un réparation patrimoniale. La philosophie – lucide au demeurant – de la Commission a reposé sur la nécessité d’offrir aux victimes un nouveau départ et une nouvelle chance dans la nouvelle Afrique du sud. Les résultats de l’apartheid furent en effet tels que le seul changement de régime n’équivalait pas à un changement de statut et ceux qui demeuraient tributaires du passé ne pouvaient oublier que leur statut actuel était la conséquence directe des violations dont ils avaient été les sujets. Les compensations proposées par la Commission visaient donc à leur permettre de recommencer une nouvelle vie, de trouver un hébergement décent ou encore d’accéder à des soins leur permettant de faire le deuil de ce qui s’était produit. Elles ne prétendaient pas en revanche constituer une compensation intégrale du dommage subi en raison de la difficulté à l’évaluer mais également des ressources limitées dont disposaient l’État. Ces arguments ont été dénoncés comme constituant un moyen pour l’État de s’en tirer à bon compte. Pourtant, l’argument le plus probant repose sur la masse de l’évaluation et la difficulté une fois de plus de faire face à la multiplicité des demandes. Le système n’était pas conçu pour répondre à ce flot de requêtes. Les propositions de la Commission ont cependant été claires et raisonnables cherchant à établir un équilibre entre les droits et besoins des victimes et les réalités des finances publiques. La critique la plus véhémente – et la plus fondée – a porté non pas sur le travail d’évaluation fait par le Comité des réparations au sein de la Commission « Vérité et Réconciliation » mais sur les retards et atermoiements du gouvernement sud-africain dans la mise en œuvre de ces propositions. Pour des raisons essentiellement politiques, le gouvernement n’a pas montré un enthousiasme et un empressement débordants pour suivre les recommandations de la Commission, et ce malgré leur caractère tout à fait raisonnables. La question dépasse ici la seule approche juridique des réparations. Elle implique des choix et des prises de décisions qui n’appartiennent qu’à l’État qui doit faire face à ses responsabilités.

 

· Á côté des réparations individuelles, le processus sud-africain a consacré une assez large place aux réparations collectives. Ces dernières ont été à la fois plus faciles à mettre en œuvre et plus coûteuses. L’idée fondamentale qui guide ces réparations dans une période post-conflictuelle repose sur la difficulté d’identifier avec précision les victimes. De nombreux problèmes de preuve se posent et il est indispensable pour le nouveau gouvernement d’agir en direction de toutes les victimes et non pas uniquement en direction de celles dont le statut a été juridiquement reconnu.

 

Les réparations collectives visent tout d’abord à répondre aux besoins des groupes identifiés comme ayant été les victimes directes ou indirectes des politiques d’apartheid. Il ne s’agit plus seulement de réparer les conséquences d’actions individuelles d’agents de l’État ou de fonctionnaires agissant sur ordre direct ou dépassant le cadre de leurs prérogatives dans l’exercice de leurs fonctions mais des politiques conçues par le gouvernement du National Party mettant en œuvre des règles juridiquement discriminatoires. Á titre d’exemple, ceci peut aller de la décision délibérée de délaisser le développement en infrastructures de certaines parties du territoire (comme la politique des Bantoustans ou Homeland) à des politiques beaucoup plus subtiles visant à offrir des ressources différentes aux élèves des écoles de façon à accroître l’écart d’éducation entre les populations blanches et non blanches. Ainsi dans la première catégorie, certains villages avaient été tenus à l’écart des programmes de raccordement en eau potable obligeant les enfants à parcourir une vingtaine de kilomètre pour assurer l’approvisionnement (ce qui avait pour effet d’écarter ces mêmes enfants de la scolarisation). Dans la deuxième catégorie, les manuels scolaires ne possédaient pas le même contenu dans les écoles blanches et non-blanches, ce qui avait d’inévitables répercussions sur le niveau de fin d’études des élèves. Ce ne sont là que quelques exemples pris au hasard mais symptomatiques de la mise en œuvre d’une politique décidée au niveau le plus élevé de l’État. Les réparations ont dans ce cas consisté à mettre en œuvre des politiques compensatrices générales destinées spécifiquement à ces groupes. On peut les comparer à des politiques de discrimination positive (affirmative action) visant à rechercher une promotion de l’égalité compensatrice. Ces réparations collectives présentaient un double avantage : d’une part, elles n’obligeaient pas les bénéficiaires à faire la preuve de leur statut de victime ; d’autre part, elles participaient de l’effort général de reconstruction et de développement dans lequel le gouvernement s’était lancé. Tel fût par exemple le cas du programme de reconstruction et de développement. Ces politiques se retrouvent dans tous les aspects de la vie sociale : éducation ; accès aux services publics ; promotion de l’égalité sociale et économique ; accès au système de santé. Elles ne peuvent se concevoir que dans le cadre d’un effort budgétaire de longue haleine et se poursuivent toujours aujourd’hui. Moins spectaculaires que les réparations individuelles, les réparations collectives constituent cependant l’un des axes centraux de la justice transitionnelle car elles ont pour objectif une élévation générale du niveau de vie des plus démunis et constituent une arme de lutte contre la pauvreté. Certains auteurs ont soutenu que ces réparations n’en étaient pas parce qu’elles ne constituaient en réalité que la politique économique dans laquelle le gouvernement devait de toutes façons se lancer. Ceci est un fait, mais le choix consistant à offrir une priorité aux victimes de l’apartheid constitue une décision politique qui se rattache à une politique des réparations qui s’inscrit dans la durée. Ce type de réparations collectives est de loin le plus coûteux mais n’a pas généré de difficultés particulières.

 

Les réparations collectives visent ensuite à redonner aux victimes leur statut dans la société par une reconnaissance symbolique de la mémoire. Cette mémoire collective, qui fait si souvent défaut à l’issue des conflits en raison de l’adoption de lois d’amnistie générale, représente un aspect des réparations auquel les victimes et leurs ayant droits sont particulièrement attachés. Il serait évidemment erroné de croire que ces réparations pourraient seules suffire mais leur importance ne doit pas être sous-estimée et ne pas y prêter attention serait une erreur grave. Ces réparations collectives peuvent prendre des formes aussi diverses que l’instauration d’un jour du souvenir, la construction de mémoriaux, le réalisation de musées, la promotion de centres de recherches ainsi que des gestes qui peuvent apparaître futiles comme la plantation d’un arbre symbolisant le souvenir des victimes dans chaque agglomération. Interrogées sur les priorités à établir entre les différents types de réparations, de nombreuses victimes ont placé ces réparations symboliques dans le haut du tableau. Ceci démontre si besoin en était que l’avis des victimes peut être différent de celui des gouvernants ou des experts.

 

La nature des réparations dans le cadre du régime post-apartheid en Afrique du sud s’est donc fondée sur un spectre élargi de solutions. Aucune d’entre elles ne pouvait à elle seule englober la totalité des dommages subis mais leur combinaison tentait d’apporter une réponse à une situation qui aurait pu se terminer dans un bain de sang quelques années auparavant. La Commission « Vérité et Réconciliation » n’a pas trouvé de remède « miracle » mais a tenté de se frayer un chemin dans la jungle des obstacles politiques et juridiques qui se dressait devant elle. En cela, son travail mérite d’être salué. Il n’en reste pas moins que le tableau final est loin d’être idyllique et qu’un certain nombre de dysfonctionnements ont terni le projet initial.

 

 

 

Une évaluation du processus sud-africain et des réparations

 

 

La nouvelle république d’Afrique du Sud a donc tenté de tourner la page d’une autre façon, non pas en cachant la réalité mais au contraire en la révélant et en reconnaissant le droit aux victimes d’obtenir réparation. Des précédents ont existé dans l’histoire mais l’originalité du processus sud-africain reposait sur sa dynamique interne. Il ne s’agissait pas d’un système plaqué ou imposé mais d’un choix découlant d’une volonté de changer de régime sans changer d’État, le résultat d’une paix négociée entre les opposants d’hier. En s’en tenant aux seules réparations on peut mettre ici l’accent sur les difficultés rencontrées et certaines déceptions qui nous rappellent qu’il s’agit d’un processus qui s’inscrit dans la durée.

 

On se bornera ici aux aspects les plus saillants.

 

En premier lieu, la conception du programme des réparations lui-même aurait pu donner lieu à davantage d’implications de la part des auteurs des violations. Les arguments utilisés tant par la Cour constitutionnelle que par les experts gouvernementaux – effet dissuasif et montant limité – étaient certainement fondés mais une contribution des auteurs des violations, même symbolique aurait certainement donné un autre visage aux témoignages des bourreaux, à la reconnaissance de leur responsabilité et aux victimes elles-mêmes. Un système de contributions volontaires ou encore un pouvoir conféré à la Commission à travers le Comité d’amnistie aurait pu être imaginé et aurait peut être minimisé les critiques consistant à affirmer que la révélation complète de la vérité en échange d’une immunité de poursuites était un prix plus lourd à payer pour les victimes que pour les auteurs des violations. Sans entrer dans un tel débat (nécessairement subjectif), cette participation des bourreaux à la reconstruction aurait pu améliorer à peu de frais l’ensemble du système.

 

En second lieu et malgré les précautions prises, le système de réparations individuelles a été approximatif. Ce ne sont pas tant les méthodes de calcul utilisées par la Commission qui sont en cause – elles seront toujours considérées comme imparfaites - que les procédures d’identification des victimes. La Commission a reçu 21290 déclarations et a reconnu le statut de victimes à 19050 personnes auxquelles se sont ajoutées 2975 victimes supplémentaires identifiées par le Comité d’amnistie (l’un des trois comités de la Commission « Vérité et Réconciliation »)[10]. Seules ces personnes ont pu prétendre à des réparations individuelles. On comprend dès lors que les réparations collectives étaient d’une importance capitale pour embrasser une masse silencieuse laissée en dehors du processus.

 

En troisième lieu, et pour rester sur ces réparations individuelles, il est regrettable que les recommandations de la Commission n’aient été que partiellement suivies par le gouvernement. Alors que celle-ci avait formulé des propositions raisonnables et réalistes consistant à verser à chaque victime la somme de 23 000 Rand (soit à peu près 3500 Euro) par an pendant 6 ans, le Gouvernement a annoncé en avril 2003 qu’il se limiterait à un versement de 30 000 Rand (soit à peu près 5000 Euro) en une seule fois[11]. Ce choix politique en dit long sur la difficulté qu’a eu le gouvernement sud africain - représentant pourtant la nouvelle Afrique du sud - à admettre sa responsabilité et à faire face à ses obligations tant internes qu’internationales. Ceci est d’autant plus paradoxal que les arguments avancés – ces dommages sont le résultat du gouvernement d’apartheid et non de celui élu démocratiquement après 1994 – sont mal compris par la population qui ne fait aucune assimilation entre les gouvernants d’hier et ceux d’aujourd’hui mais y voit un prétexte à refuser de faire face à ses obligations. L’argument du coût financier a été également avancé mais la somme globale des réparations individuelles apparaissait raisonnable comparée aux sommes engagées pour les contrats d’armements signés à la même époque par le gouvernement. Ceci n’a pas été compris et démontre qu’il aurait fallu dans la loi obliger le gouvernement à suivre les recommandations de la Commission sans pouvoir y déroger. Ceci constitue certainement l’une des critiques majeures du système des réparations.

 

Enfin, en quatrième lieu, et bien que ceci sorte du processus des réparations organisées au sein du processus de la Commission « Vérité et Réconciliation », le programme des réparations s’est poursuivi par la demande formulée par les représentants de la société civile à travers des organisations non gouvernementales de demander aux entreprises qui avaient tiré profit du régime d’apartheid de contribuer au programmes de réparations. La réaction des entreprises, nationales et multinationales, a été très diverse. Certaines ont accepté de participer au processus et ont volontairement accepté d’offrir des contributions pour dédommager les victimes de l’apartheid sous une forme ou sous une autre. D’autres ont refusé et les associations de victimes se sont lancées dans des procédures judiciaires en responsabilité que ce soit en Afrique du sud ou à l’étranger. Le gouvernement s’est montré très réservé sur ces procédures (surtout celles intentées contre des entreprises multinationales implantées en Afrique du sud) car il craint que ces procédures ne découragent les investissements. Quels que soient les résultats de ces procédures, elles démontrent que la seule responsabilité du gouvernement en tant qu’institution ne suffit pas et que les victimes sont également attachées à une participation des structures économiques qui ont profité du régime. Même si sur le plan juridique l’idée d’une responsabilité peut s’avérer délicate à démontrer, en termes de communication et d’image de marque, ces procédures sont délicates alors qu’une participation aux réparations peut s’avérer bénéfique pour l’entreprise.

 

 

 

On a parfois parlé de miracle sud-africain. En matière de réparations, il n’y a pas eu de miracle mais une volonté réelle d’affronter le problème. Le danger serait de faire de la « victimisation à outrance » et de ne pas tourner la page « après l’avoir lue jusqu’au bout » comme le précisait D. Tutu ! La justice transitionnelle vise à établir un point de passage entre l’ancien et le nouveau régime. Elle a constitué dans l’exemple sud africain une réponse…mais celle-ci n’est pas nécessairement transposable dans d’autres contextes. L’ignorer serait une erreur. Si en revanche l’exemple sud africain est perçu comme l’esquisse d’une nouvelle piste possible pour traiter de la justice et des réparations après un conflit ou une période troublée, alors ce processus malgré toutes ses imperfections et erreurs aura apporté une pierre à un édifice qui reste encore en construction.

 

 

 

Bibliographie sommaire

 

 

 

Rapport de la « Commission Vérité et Réconciliation », 7 volumes, (TRC Report), Juta 1998-2003.

 

Boraine A. “A Country Unmasked”, OUP, 2000.

 

Dyzenhaus D. le premier “Truth, Reconciliation and the Apartheid Legal Order”, Juta 1998.

 

Krog A. Coutnry of my Skull, , éd. Vintage, 1999

 

Posel d. & Simpson G. (eds.) « Commissioning the Past », Witswaterand University Press, 2001.

 

Sarkin J. “Carrots and Sticks : The TRC and the South African Amnesty Process”, Intersentia, 2004.

 

 

 

 

 


[1] L. Fernandez “Possibilities and limitations of reparations for the victims of human rights violations in South Africa” p.65 in Cofronting Past Injustices - Approaches to amnesty, punishment, reparation and restitution in South Africa and Germany (sous la dir. de M. Rwelamira et G. Werle), Human Rights and Constitutional Law Series of the Community Law Centre, F. Ebert Stiftung, Butterworths, Durban, 1996., souligné par nous.

 

[2] Loi constitutionnelle n° 200 de 1993

 

[3] Loi n° 34 de 1995 Promotion of National Unity and Reconciliation Act Publiée à la Government Gazette du 26 juillet 1995 n° 16579

 

[4] D. Omar in The Healing of a Nation, pp.6-7, 1995.

 

[5] CPIJ Recueil des Jugements, Série A n°17, § 47.

 

[6] Dont les principes on été adoptés en 2005 sous l’appellation « Principes et lignes directrices sur le droit au recours et à réparation pour les victimes des violations massives des droits de l’Homme et les violations graves du droit international humanitaire » (adopté par l’AGNU, resolution 60/147 du 16 décembre 2005).

 

[7] V. l’ensemble du Chapitre 5 intitulé Réparation et réhabilitation des victimes de la loi n°34 de 1995, articles 23 et suivants.

 

[8] V. Dugard J. Is the Truth and Reconciliation Process Compatible with International Law : An Unanswered Question ? South African Journal of Human Rights 1997, p. 259.

 

[9]AZAPO v. President of the Republic of South Africa, 1996 (4) SA 562 (CC).

 

[10] V. Rapport de la Commission, Préface au volume 7, Juta, 2003.

 

[11] V. J. Sarkin “Carrots and Sticks : The TRC and the South African Amnesty Process”, p.101.