Intervention de M. Cox

 

 

Intervention MEDEF

Léonard COX – Direction des affaires juridiques

Colloque du 24 mai 2007

La réparation des atteintes à l’environnement

Le rôle des acteurs dans le nouveau dispositif : l’auteur du dommage

 

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La directive 2004/35/CE définit un régime particulier de responsabilité pour les dommages à l’environnement. Ce régime est nouveau puisque jusqu’à présent, ce type de dommages relevait du droit commun de la responsabilité.

 

Le régime prévu par la directive n’enlève rien aux dispositions environnementales existantes mais vient ajouter une protection supplémentaire et autonome aux ressources et biens environnementaux.

 

Ce régime est le fruit de plus de dix années de concertations et de négociations entre Etats membres, parties prenantes et institutions communautaires. Les transpositions doivent conduire à mettre en place un régime aussi harmonisé que possible au niveau des Etats membres.

 

La transposition de la directive est un exercice complexe. Le MEDEF a toujours souligné l’importance de réaliser une transposition fidèle à la directive. Pour certaines de ses dispositions, la directive propose plusieurs options. Le choix de ces options est laissé aux Etats membres. Les professionnels rappellent que ce choix doit tenir compte des réalités économiques sans pour autant remettre en cause les acquis en matière de protection de l’environnement.

 

Une telle démarche est indispensable pour :

  • réduire les incertitudes juridiques pour les différents acteurs ;
  • éviter des distorsions de concurrence avec les autres Etats membres et préserver l’attractivité juridique du territoire français ;
  • favoriser l’applicabilité du texte et limiter les risques de contentieux. Il est en effet primordial de préserver une relation de dialogue entre les différents acteurs du nouveau régime.

 

La présente intervention est réalisée au nom de l’ « auteur du dommage ». Ce dommage ou sa menace imminente peut être causé par une activité professionnelle, celle de l’exploitant. Il convient donc de parler de l’exploitant :

 

1. L’exploitant, premier acteur du nouveau régime

2. Le lien de causalité entre le dommage et l’activité de l’exploitant

3. Les coûts des mesures de prévention et de réparation à la charge de l’exploitant

 

1. L’exploitant est le premier acteur du régime

 

Deux questions peuvent ici être posées : qu’est-ce que l’exploitant ? Quelles sont ses principales obligations ?

 

1.1 L’activité professionnelle d’un exploitant

 

La directive définit d’une part l’activité professionnelle et d’autre part l’exploitant. Le projet de loi réunit quant à lui ces deux définitions au sein d’une même notion, celle de l’exploitant.

 

Procédant ainsi, le projet de loi reprend fidèlement les termes de la directive. Toutefois, la définition proposée qui intègre de nouvelles notions dont les contours juridiques sont incertains, par exemple celle d’ « affaire », favorise certaines ambigüités.

 

Par soucis de sécurité juridique, nous devons éviter toute interprétation qui permettrait une extension de la responsabilité à une personne morale autre que l’exploitant afin notamment de respecter le principe de l’autonomie des personnes morales consacré par le droit français.

 

L’exposé des motifs du projet de loi précise d’ailleurs, à juste titre, que « cette notion ne saurait s’appliquer à l’actionnaire, aux établissements de crédit, aux autorités chargées du contrôle administratif ou à des autorités de tutelle ».

 

Afin de garantir toute incertitude quant à l’application du régime, les professionnels considèrent que la notion de contrôle effectif de l’activité est centrale. En effet, la notion d’exploitant devrait viser la personne qui dispose de la direction effective opérationnelle. Lorsque l’installation est réglementée, l’exploitant devrait être le titulaire du permis d’exercer ou d’exploiter cette activité.

 

1.2 Les principales obligations de l’exploitant

 

Les principales obligations de l’exploitant prévu par le régime sont les suivantes :

  • En cas de menace imminente, l’exploitant :
    • prendre dans les meilleurs délais les mesures préventives nécessaires.
    • si la menace imminente persiste, l’exploitant doit en informer l’autorité compétente (article 5 transposé à l’article L. 162-8).
  • lorsqu’un dommage environnemental est survenu, l’exploitant :
    • informe dans les meilleurs délais l’autorité compétente (article 6.1 transposé à l’article L. 162-9 1er alinéa) ;
    • prend les mesures nécessaires afin d’endiguer le dommage et prévenir toute extension de celui-ci (article 6.1 a) transposé à l’article L. 162-9 2ème alinéa) ;
    • détermine les mesures de réparation possibles et les soumet à l’autorité compétente (articles 7 et transposés aux articles L. 162-11 et L. 162-13).
    • Il mettra ensuite en œuvre les mesures de réparation fixées par l’autorité compétente.

 

L’exploitant est donc le premier à intervenir dans la mise en œuvre du régime. Mais surtout, il intervient dans un régime qui instaure un équilibre entre le rôle incombant à l’exploitant et celui de l’administration.

 

Pour réaliser les objectifs du régime, l’exploitant agit sous la « supervision » de l’administration qui d’une certaine manière vient le soutenir dans son action.

 


1.2 Le lien de causalité avec l’activité de l’exploitant

 

Le mécanisme prévu par la directive repose sur les éléments traditionnels de la responsabilité : un fait générateur, un dommage et un lien de causalité.

 

Le considérant 13 de la directive prévoit ainsi « qu’un lien de causalité devrait être établi entre le dommage et le ou les pollueurs identifiés ».

 

De plus, l’article 11 de la directive qui est relatif à l’autorité compétente précise qu’elle a l’obligation d’établir quel exploitant a causé les dommages ou la menace imminente des dommages.

 

Les entreprises considèrent que le nouveau régime, tel que prévu par la directive, ne s’applique donc aux exploitants que pour autant qu’un lien de causalité entre leur activité et le dommage à l’environnement a été établi.

 

Pourtant, alors que le projet de loi de transposition pose l’exigence d’un lien de causalité en matière de pollution à caractère diffus (à l’article L. 162-3), cette exigence n’est pas prévue pour conditionner l’application du régime dans son entièreté. Si l’on raisonne a contrario, on peut donc légitimement se poser la question suivante : en dehors des cas de pollutions diffuses, l’application du régime en France nécessite-t-elle l’établissement d’un lien de causalité ?

 

Lorsque nous sommes tous soumis à la nécessité de prévoir des dispositions claires pour ce nouveau régime, cette absence de précision est source d’incertitudes et donc d’une grande insécurité juridique.

 

Par ailleurs, la directive précise, à son article 11, que l’obligation d’identifier quel exploitant a causé le dommage ou la menace imminente de dommage incombe à l’autorité compétente. Par soucis de précision et de fidélité à la directive, les entreprises considèrent que cette obligation incombant à l’autorité compétente doit être précisée dans le projet de transposition tout comme est aujourd’hui précisée l’obligation de l’administration de fixer les mesures de réparation à mettre en œuvre (article 7 de la directive transposé à l’article L.162-13).

 

 

3. Les coûts des mesures de prévention et de réparation à la charge de l’exploitant

 

3.1 Proportionnalité

 

La directive propose d’avoir recours soit à la responsabilité solidaire, soit à la responsabilité proportionnelle des exploitants en cas de causalité multipartite. Les professionnels considèrent que la proportionnalité est essentielle. L’article L. 162-22 du projet de loi énonce d’ailleurs qu’en cas de causalité multipartite, le coût est reparti entre les exploitants à concurrence de la participation de leur activité au dommage.

 

Le choix de la proportionnalité est précisément l’exemple même d’une option conciliant réalité économique et protection de l’environnement.

 

 

3.2 Exonérations

 

L’article 8 de la directive le prévoit clairement : « l’exploitant supporte les coûts des actions de prévention et de réparation entreprises en application de la […] directive ». Cependant, la directive laisse le choix aux Etats membres pour prévoir des exonérations, non pas de responsabilité, mais de prise en charge des coûts.

 

Exonérations pour risque de développement

 

Le projet de loi reprend fidèlement l’exonération pour risque de développement. La reprise de cette exonération permet une mise en cohérence avec le droit français existant qui a confirmé la nécessaire prise en compte du risque de développement lors de la transposition de la directive sur la « responsabilité du fait des produits défectueux ».

 

Cette exonération est une condition nécessaire pour maintenir la compétitivité des entreprises françaises dans la mesure où les investisseurs ne pourront pas supporter un facteur de risque comportant un aléa « non assurable et non auto assurable ».

 

Enfin, si cette exonération n’avait pas été retenue, son absence aurait constitué un frein à la recherche et l’innovation des entreprises basées en France et un obstacle majeur pour les investisseurs étrangers.

 

Exonération pour respect du permis

 

Nous l’aurons tous noté, le projet de loi de transposition ne prévoit pas l’exonération pour respect du permis visée à l’article 8.4 a) de la directive.

 

Lors de l’élaboration de la directive, la France s’était déclarée favorable à l’exonération pour respect du permis arguant notamment

  • que la mise en cause de l’exploitant, en l’absence de faute, reviendrait à mettre en cause l’évaluation de son impact et son caractère acceptable et
  • qu’une absence d’exonération dans un tel cas ferait peser des risques excessifs sur l’opérateur.

 

Les professionnels ont donc toujours espéré que cette exonération soit reprise lors de la transposition et ce d’autant plus que les conditions de mise en œuvre de cette exonération sont extrêmement rigoureuses.

 

Avant de conclure, les professionnels s’interrogent toujours sur les dispositions pénales que comporte le projet de loi de transposition. En effet, la notion de responsabilité pénale n’est nullement mentionnée dans la directive dans la mesure où elle ne vise pas à sanctionner un comportement considéré répréhensible au regard de l’ordre public.

 

Pour conclure, les professionnels ont toujours souligné l’avancée positive qu’apporte le nouveau régime. Les entreprises étant au cœur de ce régime, le MEDEF et les représentants des entreprises européennes ont pris une part active aux travaux d’élaboration de la directive. Nous restons aujourd’hui mobilisés pour participer aux cotés des parties prenantes à sa transposition. En France, nous espérons aujourd’hui que notre participation a favorisé la lisibilité et la praticabilité du régime.

 

La transposition de la directive est un exercice complexe. Nous avons pu constater que les incertitudes posées par la directive ne trouvaient pas de traduction consensuelle au sein des services et ministères concernés, et ce d’autant plus, que des questions se posent encore dans l’articulation des polices.

 

Malgré ces difficultés, le MEDD a réussi l’exercice de déposer un projet de loi au Sénat.

 

Compte tenu des questions soulevées par ce texte et de celles relatives au décret d’application, les premiers mois de la rentrée parlementaire devraient, nous l’espérons, être consacrés à la discussion et à la concertation. Puisque nous parlons aujourd’hui des acteurs dans le nouveau dispositif, nous pouvons considérer que le « dialogue » est un acteur à part entière de ce nouveau régime :

  • le dialogue avec les pouvoirs publics et les autres parties prenantes pour assurer la sécurité juridique d’un dispositif tenant compte des réalités économiques,
  • le dialogue entre exploitant et autorité de contrôle,
  • le dialogue entre professionnels et ONG notamment lorsque sur le terrain ils pourront être amenés à conduire des expertises et à travailler ensemble.

 

 

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