Essai sur l’indemnisation sociale comme technique de protection sociale

Complément ou substitution à la sécurité sociale ?

 

Par :

Francis Kessler

maître de conférences à l’Université de Paris 1 Panthéon-Sorbonne

 

Il ressort du « Vocabulaire juridique » que la protection sociale est un « ensemble de mesures par lesquelles la société entend protéger les individus contre les risques sociaux ».

Le risque social peut être défini comme un événement individuel aléatoire qui affecte la vie économique d’un individu, dont la réalisation n’est pas certaine et qui constitue un désordre social auquel il convient de répondre.

Le constat : le développement de mécanismes suis generis de prise en charge des risques sociaux au sens l’indemnisation des victimes d’accidents de la circulation et de chasse, celle des victimes d’infractions, des victimes d’actes de terrorisme, des victimes de contamination virale par voie de transfusion sanguine, des victimes de l’amiante, des victimes de l’aléa thérapeutique.

Ces dispositifs décrits fournissent une réponse dans les domaines ou dans des circonstances dans lesquelles il est fait appel, à tort ou à raison, à une nécessaire intervention de l’Etat. Ils sont parfois considérés comme relevant de la « solidarité nationale » ou parfois baptisés « para-assurance ». La doctrine du droit civil traite de ces questions sous les appellations de « nouveaux types » de responsabilité civile « de répartition » ou « de garantie » qui émergeraient « pour répondre aux nouvelles exigences socio-économiques ».

Nous avons préféré saisir ces mécanismes de couvertures des risques sociaux sous le terme générique d’indemnisation sociale qui rend compte de certaines caractéristiques communes de cette intervention publique et les moyens exorbitants du droit commun mis en œuvre .

La notion d’indemnisation sociale permet également de rendre compte des insuffisances des dispositifs actuels et de proposer des pistes de réforme
1. Les traits caractéristiques des dispositifs d’indemnisation sociale

L’indemnisation à l’œuvre dépasse la plus souvent l’assurance de personnes contre les risques sociaux tels que nous les avons définis jusqu’à présent. Les mécanismes d’indemnisation sociale visent à la fois la reconnaissance et la réparation de tous préjudices subis, qu’ils soient moraux, matériels, professionnels ou patrimoniaux et le plus souvent une réparation intégrale. Néanmoins, la réparation des atteintes aux biens est soit plafonnée soit impossible.

L’indemnisation sociale est d’abord la manifestation d’une reconnaissance particulière par l’Etat d’une situation de détresse résultant d’un préjudice subi lors d’une activité particulière ou résultant d’une situation particulière considérée comme particulièrement tragique ; toute idée de responsabilité individuelle est évacuée, il s’agit d’une forme de responsabilité collective, de solidarité nationale, instaurée par des lois spécifiques, conduisant à la socialisation du risque.

Ces mécanismes constituent des « dettes de la collectivité » ce qui les distingue des mécanismes d’assurance, ils sont sans cotisations ou participation, ce qui les distingue de la sécurité sociale, et ils sans conditions de ressources, ce qui les distingue des prestations d’assistance sociale.
Les bénéficiaires ne sont pas prédéterminés par la loi, il leur suffit d’avoir subit un dommage énuméré : la notion d’affiliation est inconnue du droit de l’indemnisation sociale. Il suffit à la victime de démontrer l’existence d’un dommage pour que l’indemnisation sociale soit mise en oeuvre.
Les mécanismes d’indemnisation sociale se caractérisent de plus par le fait que le recours en indemnité n’est pas dirigé contre l’auteur du dommage mais contre le fonds de garantie ; ce ne sont dès lors pas des variétés d’action civile. Ils se distinguent ainsi de la mise en oeuvre de la responsabilité civile

L’indemnisation sociale rend compte de l’insuffisance des règles de sécurité sociale ou de l’assurance de personnes. Les risques retenus ne sont pas assurables au moyen de la technique de l’assurance ou le législateur n’a pas jugé opportun de confier la gestion de ce risques aux institutions de sécurité sociale.

La prise en charge n’est ni conditionnée par des cotisations, ni, en principe, par un montant de ressources, mais par la seule description de situations de faits.

L’indemnisation sociale est aussi marquée par la mise en place de procédures spécifiques dérogatoires d’intervention. Ces procédures administratives sont censés garantir la rapidité de l’indemnisation.

La gestion des finances de l’indemnisation sociale relève d’un fonds spécifique qui est soit alimenté par des ressources particulières, soit géré par une administration particulière.

2 Vers un développement et/ou une restructuration de l’indemnisation sociale ?

Ces fonds ont été créés les uns après les autres, sans plan d’ensemble et pour répondre au coup par coup à des situations considérées, souvent du fait d’une forte médiatisation, comme nécessitant impérativement une réponse publique. La grande souplesse de leur mise en place est un des avantages majeurs des mécanismes d’indemnisation sociale. Ainsi, si la grippe aviaire H5N1 devait se transformer en la pandémie annoncée nos systèmes de couverture de prise en charge des risques sociaux ‘assurance-maladie, assurance décès des régimes de base et complémentaire décès) seraient probablement incapables de faire face à l’explosion des coût. Un fonds d’indemnisation sociale pourrait alors être établi pour faire face aux conséquences économiques : l’indemnisation sociale est une solution souple à un problème social grave et une détresse individuelle.

Cette souplesse ne devrait toutefois pas conduire à la production de solutions ad hoc, sans un minimum de principes directeurs. Un « socle commun » à l’indemnisation sociale est envisageable.

Les dispositifs d’indemnisation sociale sont-ils amendables. Faut-il rationaliser les multiples fonds au profit d’une seule administration ? Faut-il unifier leur mode de financement ?

Il conviendrait d’abord de reconnaître de tels mécanismes comme distinct des autres techniques de protection sociale.

Une réorganisation administrative ne nous semble pas de première nécessité,

De même, les financements s’ils sont hétéroclites ne nécessitent pas nécessairement un réajustement : un impôt pérenne et clairement identifiable marquerait peut-être clairement le rôle des collectivités publique et singulièrement de l’Etat en ce domaine, un désengagement financier de l’Etat serait contraire à l’idée de « dette de la collectivité ».

Ils nous apparaît également que ces mécanismes devraient être subsidiaire par rapport aux techniques connues de la couverture des risques sociaux et ne se substituer à eux que dans des hypothèses explicitement et préalablement décrites.

Les garanties procédurales entourant le recours aux dispositifs d’indemnisation sociale paraissent peu claires. Même si la saisine des fonds est simplifiée une amélioration pourrait consister à développer les services de médiation. Première étape la désignation de ce médiateur devrait être clarifiée. Seconde étape rien n’empêche aujourd’hui à ce que les relations entre usagers et fonds d’indemnisation devraient répondre à des règles uniformes, par-delà la diversité et la spécificité des fonds. Le droit commun de l’indemnisation pourrait ainsi être d’abord procédural.

Une des particularités de ces droits à indemnisation sociale réside dans le fait qu’ils possèdent, à côté d’une portée individuelle évidente, une portée collective indéniable.

Il conviendrait par conséquent que le droit de l’indemnisation sociale reconnaisse à ces sujets collectifs la faculté d’agir en justice. En principe, toute organisation développant une action spécifique dans un des domaines de l’indemnisation sociale devrait donc être reconnue comme un sujet procédural. Ce serait là le second volet d’un droit commun à toute l’indemnisation sociale

L’indemnisation sociale souffre également de l’absence de diffusion d’une information de bonne qualité.

La Recommandation Rec(2003)19 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe aux Etats membres sur l’amélioration de l’accès aux droits sociaux pourrait servir de guide d’une intervention du législateur français.

Enfin, les barèmes d’indemnisation devraient de même d’être harmonisés. La multiplication des fonds d’indemnisation procède de la différenciation dans l’indemnisation d’un même handicap selon le régime dont relève la personne concernée et selon les circonstances dans lesquelles il se manifeste, or le même préjudice physique ou psychique devrait être dédommagé de la même façon. Une refonte de l’indemnisation sociale serait ainsi le pendant d’une refonte des assurances sociales invalidité, accident du travail.

Au passage, un toilettage allant dans le sens d’une harmonisation des termes utilisés nous semble nécessaire : à la cohérence des règles doit correspondre la cohérence du langage.

On le voit les outils de développement pour un droit commun de l’indemnisation sociale, clairement reconnu et accepté comme tel sont ainsi largement connus.

Toutefois, par essence même, chaque dispositif d’indemnisation sociale génère des « catégories interstitielles », celles qui tombent entre les mailles du filet créé dans la mesure ou elles ne remplissent pas les conditions pour bénéficier des prestations. Le législateur peut alors être entraîné dans une course poursuite de rectification des règles régissant le champ d’application du dispositif et des mécanismes de financement dès que les intéressés peuvent se faire entendre du pouvoir politique. A l’inverse, les catégories victimes de malheurs similaires mais dont le sort est peu médiatisé ne seront renvoyées au droit commun qui, de fait, est synonyme d’exclusion.