Intervention de M. Robert

LE CONTENTIEUX PENAL

 

Contribution de J.-H. ROBERT

 

Selon une opinion superficielle, le droit de l’environnement est une discipline jeune. Or elle est aussi antique que le droit lui-même.

L’ethnologie prouve abondamment que les religions primitives étaient fondées sur des liens mystiques tissés entre l’homme et la nature, de sorte que les individus irrespectueux des rites à observer dans l’usage ou l’exploitation des plantes, des animaux ou des eaux étaient traités comme des infracteurs. Cette observation, fondée sur des observations scientifiques, a été abondamment popularisée par le cinéma, en particulier dans des films consacrés à la civilisation des Amérindiens.

Passant de la religion au droit, il faut noter qu’une bonne partie de ce que nous nommons aujourd’hui la police administrative générale a toujours coïncidé avec la protection de l’environnement, perceptible à travers les notions de tranquillité, de sécurité et de salubrité publiques. Les officiers municipaux romains et les baillis ou lieutenants de l’Ancien Régime étaient chargés de la conservation de ces valeurs communes, comme l’ont été et le sont les maires du droit français contemporain ; et l’on trouve beaucoup de préoccupations environnementales parmi les objets confiés à la "paternelle sollicitude et à l’inquiète prévoyance" des maires, selon l’expression de Faustin Hélie (F. Hélie, "Traité de l’instruction criminelle"", 2ème éd., t. 6, 1867, n° 2485), et énumérés dans le titre XI de la loi des 16 et 24 août 1790, puis dans l’article 97 de la loi du 5 avril 1884 "sur l’organisation municipale", retranscrit dans l’article L.2212-2 du Code général des collectivités territoriales.

Ainsi, le droit de l’environnement fut toujours une partie de ce que nous nous représentons comme droit administratif. Et le droit pénal fut invariablement son serviteur zélé, appliqué, sous l’Ancien Régime, par les autorités mêmes qui rédigeaient les règlements de police et, depuis la Révolution, par un tribunal qui s’est appelé "de simple police" avant d’être désigné comme "le tribunal de police". Le lien très étroit qui assujettit le droit pénal de l’environnement au droit administratif est un texte de l’ancien Code pénal, son article 471, 15° qui a pris, en 1958, le numéro R.26, 15° et qui fut recueilli dans l’article R 610-5 du nouveau Code, ainsi rédigé : "La violation des interdictions ou le manquement aux obligations édictées par les décrets et arrêtés de police sont punis de l’amende prévue pour les contraventions de la 1ère classe". Ainsi chaque désir, important ou futile, de l’autorité chargée de la police administrative constitue l’élément légal, ou plus proprement textuel, d’une infraction qui, jusqu’en 1994, s’est en effet appelée "contravention de police " (art. 472 à 474 anc. C. pén.) , et qui était sanctionnée par une "peines de police " (art. 1er et 464 anc. C. pén.).

En conséquence, le droit pénal de l’environnement est, dans son principe, consubstantiel au droit administratif, il en est l’accessoire, il occupe le même espace juridique, il en est comme la peau. L’enflement des règlements provoque un gonflement égal de la répression. Et c’est bien ce qu’on observa dès le Premier Empire avec la publication du décret du 15 octobre 1810 "relatif aux manufactures et ateliers qui répandent une odeur insalubre ou incommode", puis avec la promulgation de la loi du 19 décembre 1917 "relative aux établissements dangereux, insalubres et incommodes" : les règlements et actes administratifs individuels fondés sur ces textes étaient sanctionnés par l’article 471, 15° du Code pénal.

Le droit pénal moderne ne se contente plus, c’est vrai, de cette modeste répression et la plupart des lois en vigueur (LL du 15 juillet 1975 sur les déchets, du 19 juillet 1976 sur les installations classées, du 3 janvier 1992, sur l’eau, toutes recopiées dans le Code de l’environnement du 18 septembre 2000) fulminent des infracteurs de peines correctionnelles beaucoup plus sévères, incluant l’emprisonnement : mais, à de très rares exceptions près, l’élément textuel des infractions reste le manquement à un règlement pris sur le fondement de ces lois : on s’en convaincra facilement à la lecture de l’article L.541-46 du Code de l’environnement qui énumère les différentes infractions qui se commettent à l’occasion du traitement des déchets.

On peut donc affirmer que la plupart des comportements que sanctionne le droit pénal de l’environnement ne sont pas décrites comme des atteintes à la nature, à la flore et à la faune, mais comme des désobéissances à des prescriptions administratives. La conséquence en est qu’un prévenu échouera invariablement en sa défense s’il la fonde sur le fait, même vérifié, que ce qu’on lui reproche n’a pas eu d’effet dommageable pour l’environnement : il suffit que l’administration l’ait interdit (par exemple, il est inutile de démontrer que des déchets ne présentent aucun danger s’ils figurent sur une liste qu’il a plu à l’administration de dresser : Crim. 14 mai 1991, Dr. pén. 1994, comm. 291 ; 14 mai 1998, comm. 135 ; 21 mars 2001, DR. pén. 2001, comm. 116).

Mais l’élévation constante des peines et la complexité des règlements ont rendu inique et parfois ridicule la répression pénale : est menacé de deux ans d’emprisonnement le couvreur qui ne déclare pas à l’administration le poids de ses rognures de zinc (art. L 541-46, § I, 1° C. env.) et l’agriculteur dont la terre, à cheval sur la frontière franco-belge répand de part et d’autre du lisier, car il commet ainsi une importation interdite (Crim.21 mars 2001, préc.). Les discussions sur l’élément matériel de l’infraction se réduisent parfois à des exposés d’ingénieur (cf. par exemple le décret n° 74-415 du 13 mai 1974 ou l’arrêté du 30 juillet 2003 sur les chaudières). Quant à l’élément moral, il est tout simplement présumé, même quand la peine encourue est un emprisonnement correctionnel (Crim. 11 janv. 2005, Dr. pén. 2005, comm. 42).

La férule du droit administratif sur le droit pénal dénature la fonction de celui-ci : le pollueur n’est plus un délinquant comme les autres, qu’on cherche à intimider ou à resocialiser, mais le sujet d’une espèce de droit disciplinaire très rigoureux qui prend la tournure du quasi défunt droit pénal militaire. Il est coupable parce qu’il désobéit aux ingénieurs de l’administration.

La maxime qui inspire les criminalistes, "Pas plus qu’il n’est juste, pas plus qu’il n’est nécessaire" est méconnue, et la raison en est qu’on a bâti le droit pénal de l’environnement sur une hypothèse dépassée, celle selon laquelle ses infractions sont des contraventions de police.

Cette branche du droit répressif doit donc aujourd’hui être repensée et fondée sur une rupture du lien de fer qui unissait jusqu’à présent le droit administratif et le droit pénal de l’environnement. C’est ce qui va être proposé dans les développements qui suivent, organisés selon un ordre à la fois banal et rationnel : le travail de réformation s’appliquera d’abord aux éléments constitutifs des infractions puis à leur répression.

 

I - LA REFORME DES ELEMENTS CONSTITUTIFS DES INFRACTIONS

CONTRE L’ENVIRONNEMENT

 

Si le droit pénal de l’environnement abandonne la rédaction de ses incriminations aux spécialistes de l’administration, c’est qu’il est bien difficile de définir en termes clairs et précis pour éviter l’arbitraire ce qu’est une atteinte à l’environnement : il serait inutile d’écrire dans une loi "Quiconque aura réchauffé le climat sera puni de…" ou "Quiconque aura percé la couche d’ozone sera puni de…". On ne peut que réprimer des comportements individuels scientifiquement définis dont l’addition aboutit à ces résultats quoique chaque coupable n’y participe que pour une part infinitésimale. Les textes qui, à la fois, définissent et répriment, sans se fonder sur l’intermédiation d’une définition réglementaire, une atteinte à l’environnement sont limités au domaine de la pollution d’eau, parce que ce milieu est relativement limité et que le juge doit, avant de condamner, apprécier le dommage écologique subi par ou redouté pour la vie animale et végétale qu’il soutient (art. L.216-6, 218-73 et L 432-2 C. env.). Mais ce ne sont là que des exceptions en petit nombre au milieu des dispositions légales qui sanctionnent l’observation de textes administratifs dont elles se contentent de définir l’objet en fixant d’avance la peine encourue.

On a longtemps cru que, la pollution d’eau mise à part, c’était là une fatalité du droit de l’environnement. Cependant, la rédaction de textes internationaux destinés à rendre utile et juste le droit de l’environnement ont montré aux juristes français qu’ils pouvaient améliorer leur production législative : il s’agit de la Convention sur la protection de l’environnement par le droit pénal , signée à Strasbourg le 4 novembre 1998 et, après qu’on eut constaté qu’elle ne serait pas ratifiée, la décision-cadre relative à la protection de l’environnement par le droit pénal (Déc. n° 3003/80/ JAI du 27 janvier 2003, JOUE L 29 du 5 févr. 2003, p. 55) qui reprend en bonne partie le contenu de la Convention. A la lecture de ces documents, on aperçoit comment la France pourrait réformer son droit de l’environnement et comment les pays africains qui entreprennent de construire le leur pourrait éviter les erreurs de notre pays. Les leçons qui peuvent être tirées des textes internationaux, inspirés par l’expérience des pays étrangers signataires, invitent à donner plus de consistance à l’élément matériel et à l’élément moral des infractions, de manière à ce que la répression des pollueurs ne soit plus étrangère aux principes anciens du droit pénal.

 

A) La réforme de l’élément matériel des infractions

 

Les rédacteurs de la convention et de la décision-cadre n’ont pas ignoré que l’atteinte à l’environnement ne pouvait pas être de manière générale définie par un texte pénal. Il serait tellement vaste qu’il contrarierait le principe de la légalité des incriminations que le Conseil de l’Europe et l’Union européenne placent très haut parmi leurs valeurs fondatrices. C’est pourquoi la plupart des incriminations qu’ils recommandent aux Etats d’introduire dans leurs législations respectives comprennent, dans leurs éléments constitutifs la "violation d’une loi, d’un règlement administratif ou d’une décision prise par une autorité compétente visant à la protection de l’environnement" (art. 1er sous a et art. 2 de la Convention et de la Décision). Mais au lieu de borner à cela la définition de l’infraction, ces actes y ajoutent la réalisation ou le risque de réalisation d’un dommage écologique "substantiel" ou "durable" (art. 2, § 1, sous b à  de la Convention ; art. 2 sous b  à  de la Décision). La Convention ajoute, dans son article 4, que si aucun dommage n’est réalisé ni probable, les Etats peuvent se contenter de punir par des sanctions administratives l’auteur du manquement aux règlements.

Cette distinction est très fructueuse et pourrait être utilement introduite dans le droit français dont elle corrigerait les errements. En effet, le déshonneur et la souffrance dont le droit pénal menace les délinquants avec ses peines correctionnelles seraient réservés à des personnages dont le comportement est effectivement nuisible ou dangereux. Aux autres, on appliquerait soit des sanctions administratives soit, conformément à la tradition française qu’on a décrite, des peines contraventionnelles naguère dites "de police" et dont le régime justement est fort proche de celui des sanctions administratives : elles ne sont pas déshonorantes, elles sont prononcées contre des prévenus dont il est superflu de démontrer l’intention ou même l’imprudence (art. 121-3, al. 5 C. pén.), en rétribution de fautes dont la preuve est rapportée par des procès-verbaux qui abolissent la présomption d’innocence (art. 537 C. proc. pén.), et il est même permis de les infliger sans jugement, par des procédures expéditives comme l’ordonnance pénale ou l’amende forfaitaire (art. 524 à 530-3 du même Code).

Cette rupture de l’unité du droit pénal de l’environnement rétablirait la répression correctionnelle dans sa fonction intimidatrice et rétributive en la dépouillant de l’arbitraire où elle a sombré peu à peu à la suite de bouffées répressives, inspirées par l’étourderie législative ou la démagogie plus que par la réflexion criminologique.

Elle aurait aussi évidemment un effet puissant sur le contenu de l’élément moral des infractions.

 

B) La réforme de l’élément moral des infractions

 

Le droit pénal français en général, à la différence de la plupart des autres droits occidentaux, contient une théorie très sommaire de l’élément moral des infraction. La raison en est la proclamation, sous la Révolution, du principe de l’intime conviction, aujourd’hui exprimé par l’article 353 du Code de procédure pénale, qui dispense le juge de fonder sa condamnation sur des preuves propres à renverser tout doute raisonnable quant à la culpabilité de l’accusé. Appliqué à l’appréciation de l’élément moral des infractions, ce principe a des effets très défavorables pour la défense qui ne trouve guère d’appuis juridiques pour alléguer l’absence de faute.

En droit de l’environnement, la considération de l’élément moral occupe une place minuscule. Un seul texte requiert expressément l’intention du prévenu lorsque du moins il est dans la position d’un chef d’entreprise : l’article L 541-48 du Code de l’environnement, relatif aux déchets, selon lequel l’article L 541-46 qui définit les infractions "est applicable à tous ceux qui, chargés à un titre quelconque de la direction, de la gestion ou de l’administration de toute entreprise ou établissement, ont sciemment laissé méconnaître par toute personne relevant de leur autorité ou de leur contrôle les disposition mentionnées audit article". Cette disposition, qui remonte à la loi du 15 juillet 1975, fait un sort moins favorable aux auteurs qui ont directement et matériellement réalisé l’infraction, et elle s’explique par la crainte que nourrisait alors le législateur à l’égard de l’extension de la responsabilité des chefs d’entreprise. La Cour de cassation prend bien soin de respecter cette condition d’imputabilité (Cass. crim. 12 janv. 1994, Dr. pén. 1994, comm. 115,  ; 1er mars 2000, Dr. pén. 2000, comm. 104).

Ce scrupule légaliste, rare en la matière, contraste avec le traitement des autres infractions du droit de l’environnement. Avant l’entrée en vigueur du nouveau Code pénal, les délits étaient imputés comme des contraventions, sans que les juges aient à rechercher ni l’intention ni l’imprudence des prévenus. L’article 121-3, al. 1 à 3 du nouveau Code aurait dû briser cette jurisprudence, car il dispose que, sauf disposition contraire expresse, les délits sont des infractions intentionnelles ; mais, y dérogeant, l’article 339 de la loi du 16 décembre 1992 voulut que les délits purement matériels sous l’empire de l’ancien Code pénal devinssent, avec le nouveau, d’imprudence. Dépassant apparemment le vœu du législateur, la Cour de cassation en fit des délits intentionnels mais dont l’intention était présumée, ce qui dans la pratique judiciaire revient à conserver le régime antérieur, puisque le prévenu démontrerait en vain son absence de faute (Crim. 25 mai 1994, Bull. crim., n° 203 ; Dr. pén. 1994, comm. 237, 1ère esp. ; 11 janv. 2005, Dr. pén. 2005, comm. 42). Pour exprimer cette solution, née avec l’entrée en vigueur du nouveau Code pénal, la Cour de cassation se sert d’une formule rituelle et assez obscure : "La violation, en connaissance de cause d’une prescription légale ou réglementaire implique de la part de son auteur l’intention coupable exigée par l’article 121-3, alinéa 1er du Code pénal". Cette ritournelle n’est évidemment pas invoquée pour l’imputation des crimes ou des délits traditionnellement intentionnels comme le vol ou l’escroquerie, mais seulement lorsqu’il s’agit de délits relevant de matières techniques, telles que l’environnement.

Cette rigueur et cette pauvreté constrastent avec ce que demandent la Convention et la décision-cadre : la première invite les législateurs à distinguer, dans leurs incriminations, entre les infractions intentionnelles (art. 2) de négligence (art. 3) et les autres qui peuvent n’être que des manquements administratifs (art. 4). La décision-cadre oppose les infractions commises intentionnellement (art. 2) et celles qui sont commises "par négligence ou au moins par négligence grave" (art. 3).

Si le législateur français adoptait ces règles, combinées avec la considération du résultat dont les prévenus ont ou non connaissance, il devrait abandonner son système sommaire, imité du régime de l’imputation des contraventions. Certains pollueurs seraient punis pour avoir sciemment violé le règlement, mais sans vouloir le résultat dommageable ; d’autres le seraient plus sévèrement pour avoir accepté sciemment ce résultat, d’autres moins, pour n’avoir pas pris toutes les précautions nécessaires à l’observation des règlements et avoir causé une pollution. Les tribunaux devraient se poser un nombre de questions bien plus grand qu’aujourd’hui avant de déclarer un pollueur responsable ; ces scrupules rendraient plus respectables et donc mieux respecté le droit pénal de l’environnement.

Car un droit arbitraire est un droit méprisé et on se prépare à ses coups comme à un autre risque, tel que la grêle, la grève ou la mévente.

 

 

II - LA REFORME DE LA REPRESSION DES INFRACTIONS

CONTRE L’ENVIRONNEMENT

 

Lorsque le sujet du droit pénal est une personne physique, l’ambition du législateur devrait être de l’intimider par la menace de peines dissusasives. En matière d’environnement, la chose paraît difficile et la politique pénale préfère des peines réparatrices. Mais la grande ambition des milieux écologistes est de punir de préférence les personnes morales.

 

A) Les peines applicables aux personnes physiques

 

Les peines principales ordinaires du droit pénal ne sont guère adaptées au délinquant écologique. L’amende est en principe supportée par la personne physique condamnée, mais quand il s’agit d’un chef d’entreprise ou de son employé, elle est finalement intégrée aux frais généraux de la personne morale, moyennant quelques contorsions comptables. Les délinquants supputent aussi que l’emprisonnement, s’ils l’encourent, leur sera épargné au motif que cette peine doit être réservée à des marginaux, comme les ferrailleurs et, heureusement pour eux, une partie des magistrats, mais pas tous, pense de même.

Les peines complémentaires paraissent donc beaucoup plus utiles et en effet, le droit pénal de l’environnement les prévoit à foison : confiscations, fermeture d’établissements, interdiction de les exploiter jusqu’à la mise en conformité ou la délivrance d’une autorisation administrative, interdiction d’exercer une profession, publicité donnée au jugement de condamnation, qui détruit la réputation commerciale du pollueur (art. L.514-10, L.514-14, L.541-46, §§ II à V etc. C. env.). Les astreintes et des peines spécifiques plus sévères sont appliquées aux condamnés rebelles à ces mesures.

Il en est une qui recueille la faveur des protecteurs de l’environnement, et qui est la remise en état des lieux pollués ou modifiés par l’infraction. C’est en effet une sanction idéale que recommande la Convention (art. 6 et 8). Mais sa mise en œuvre par les juridictions judiciaires est impraticable : pour définir le contenu concret de la remise en état, il faut une expertise technique conduite après la condamnation, et elle peut être contestée au moyen d’un incident d’exécution élevé par le condamné ; à supposer qu’il exécute les travaux imposés à lui, l’expert devra retourner sur les lieux et dire si le travail accompli satisfait ou non aux obligations établies par la juridiction ; il faudra encore liquider l’astreinte en tenant compte des soins développés par le condamné. D’incident en incident, la remise en état nourrira un contentieux fort long que l’intéressé pourra envenimer à plaisir en exploitant son droit à un procès équitable. La preuve en est donnée par les immenses difficultés que soulève une mesure simple, la démolition d’un ouvrage irrégulièrement construit, sanction prévue par les articles L.480-5 et L.480-7 à L.480-9 du Code de l’urbanisme (R. Léost, "Droit pénal de l’urbanisme", Le Moniteur, 2001, n° 8-87 à 8-175).

Si les tribunaux judiciaires ne peuvent appliquer cette sanction pourtant désirable, c’est que leur métier n’est pas de se transformer en maître d’œuvre de travaux techniques alors que leur personnel permanent ne comprend pas de techniciens. La remise en état doit être conduite uniquement par l’administration qui possède des corps d’ingénieurs nombreux et prestigieux. C’est à elle qu’il devrait incomber, sur invitation ou non du tribunal, de contraindre le condamné à une remise en état, sauf à recourir aux tribunaux en cas de résistance opiniâtre. Cette collaboration de l’autorité judiciaire et du pouvoir exécutif a engendré de nombreux succès : l’ancienne interdiction de séjour était, en son principe, prononcée par le tribunal, mais la liste des lieux interdits et les mesures de contrôle du condamné étaient arrêtées par l’administration (art. 46 anc. C. pén.) ; l’article L 313-2 du Code forestier, jusqu’à son inopportune modification par la loi du 9 juillet 2001, laissait l’administration seule juge de l’opportunité d’un reboisement des terrains irrégulièrement défrichés ; la même prudence inspire la réglementation des publicités extérieures (art. L.581-26 à L.581-33 C. env.) et l’on ne s’étonnera pas que, à la différence de la Convention, la décision-cadre se soit abstenue de ranger la remise en état parmi les peines complémentaires judiciaires (art. 5 § 2).

C’est donc sans être suivi par la pratique que le Code de l’environnement invite les juges à "exiger" (art. 514-9 §§ III et IV) ou ordonner (art. L.541-46, § II) la remise en état des lieux endommagés.

 

B) Les peines applicables aux personnes morales

 

La responsabilité des personnes morales, instituée par le Code pénal promulgué le 22 juillet 1992, fut diversement appréciée par la doctrine. Lors d’un colloque réuni le 11 mai 1993 ("La responsabilité des personnes morales", Les Petites affiches, numéro spécial du 6 oct. 1993), des avis divergents furent entendus et les seules louanges sans mélange entendues en faveur de la nouvelle institution vint de l’orateur spécialiste du droit de l’environnement (M. Bayle, "L’incidence de la réforme en droit de l’environnement", loc. cit., p. 40).

Cette position s’explique facilement : aux yeux des écologistes modernes, la source de la destruction de la planète n’est autre que la civilisation industrielle et les grandes entreprises sont désignées comme les vrais coupables. La limitation de leurs activités ou même leur destruction est donc un moyen efficace de remédier aux périls environnementaux. Le législateur lui-même fut sensible à l’argument puisque le droit pénal de l’environnement fut privilégié lors des premières extensions de la responsabilité pénale des personnes morales en dehors du Code pénal (art. 300 à 308 de la loi du 16 déc. 1992). La Convention (art. 9) et la décision-cadre (art. 6 et 7) adhèrent au même projet.

Ce zèle comporte cependant un fort danger d’excès  : les peines correctionnelles encourues par les personnes morales, énumérées dans l’article 131-39 du Code pénal, sont, sauf l’amende, la surveillance judiciaire et la publication de la condamnation, presque toutes mortelles pour les personnes morales : dissolution, bien sûr, mais aussi interdiction professionnelle, interdiction de recourir à l’appel public à l’épargne ou de concourir aux marchés publics, toutes mesures qui peuvent être définitives. Pire, elles sont laissées à l’appréciation des tribunaux, qui n’en doivent aucune justification, et elles sanctionnent des délits qui peuvent n’être pas graves car ils ne feraient encourir que de faibles emprisonnements aux personnes physiques. Rien, dans le droit positif actuel, n’impose une proportionnalité entre la faute et la sanction et le danger existent que des juges très épris de la protection de l’environnement n’interdisent à l’EDF de ne plus jamais produire d’électricité, et ceci pour une peccadille.

Cette politique législative qui abandonne l’avenir industriel d’un pays à la conscience de ses juges présente un grand danger pour l’économie assurément, mais aussi pour le droit pénal lui-même, menacé par le ridicule que comporte son propre excès.

On ne saurait recommander à des Etats en voie de développement de suivre un tel exemple.

 

Ainsi, la France devrait repenser son droit pénal de l’environnement avant de le proposer comme modèle aux pays qui partagent sa langue. Et, comme il arrive souvent, les progrès accomplis dans un domaine particulier du droit pénal spécial, pourraient bénéficier à l’harmonie de la discipline tout entière. Avec l’aide de l’Europe, c’est peut-être ce qui arrivera à la définition de l’élément moral des infractions en droit français, même de celles qui ne ressortissent pas au droit de l’environnement.