Intervention de M. Kiss

L’ENVIRONNEMENT, ENJEU DES RELATIONS INTERNATIONALES

 

Alexandre KISS
Directeur de recherche émérite au C.N.R.S.
Membre de la Cour permanente d’arbitrage (La Haye)

 

Au cours des dernières décennies il est devenu impossible de parler de l’environnement, et plus spécialement du droit de l’environnement, sans les situer dans le contexte général du développement durable. Aussi nous proposons-nous de commencer le présent exposé en essayant d’éclaircir le concept de développement et d’en rechercher ensuite le contenu environnemental, puis juridique. Cette démarche devrait faciliter quelques vues sommaires sur le droit international de l’environnement et la politique de l’environnement, sans oublier un concept très à la mode de nos jours, la gouvernance environnementale.

I. Le développement durable : concept ou principe ?

Le concept de développement durable a été consacré par la Déclaration de Rio de Janeiro de 1992, à la suite de travaux préparatoires approfondis. Il signifie la satisfaction équitable des besoins relatifs au développement et à l’environnement des générations présentes et futures (Principe 3). La protection de l’environnement doit faire partie intégrante du processus de développement et ne peut être considérée isolément (Principe 4). Selon la Déclaration de Johannesburg adoptée par la Sommet mondial sur le développement durable de 2002, le développement durable repose sur trois piliers interdépendants et complémentaires : le développement économique, le développement social et la protection de l’environnement.
Comment situer ce concept relativement nouveau, en particulier en définissant son contenu juridique, dans le contexte actuel, alors que le droit de l’environnement n’a reçu qu’une attention relativement limitée à la conférence de Johannesburg, tenue en août 2002 ? La question est d’autant plus importante que la présence de juristes de très haut niveau à la présente réunion doit nous inciter à aborder avant tout ce problème. Les réflexions que nous vous soumettons tenteront d’y répondre à partir de quelques considérations très générales.

Le point de départ sera un postulat, norme dont l’existence ne peut pas être démontrée. Dans toute communauté vivante il existe des valeurs communes qui en permettent la survie et la perpétuation. Au sein des communautés humaines organisées, ces valeurs sont incarnées dans les Constitutions qui les formulent. Mais comment peut-on en parler dans la communauté internationale, celle de tous les Etats du monde, restée largement inorganisée ? Il nous semble que la réponse est l’existence d’un intérêt commun de l’humanité, qui, certes, n’est pas exprimé dans un texte constitutionnel, mais dont témoignent de très nombreux instruments internationaux. Il en est ainsi, en particulier, de quelques documents d’importance fondamentale, comme la Charte des Nations Unies, la Déclaration universelle des droits de l’homme et les Déclarations de Stockholm sur l’environnement humaine et de Rio de Janeiro sur le développement durable. Ces textes proclament des valeurs humaines universellement acceptées, la paix, les droits de l’homme et, plus récemment, l’environnement, fournisseur et réservoir des ressources naturelles essentielles. Ces textes, de valeur juridique inégale – traité international pour la Charte, instruments formellement non obligatoires pour les autres – sont renforcés par un très grand nombre d’accords internationaux qui en développent le contenu. Tous ces documents ont une particularité en commun : contrairement aux traités traditionnels du droit international classique ils ne comportent pas de réciprocité. En effet, l’avantage qu’en retirent les parties contractantes est l’amélioration générale de la condition humaine, en dehors et au-dessus de tout intérêt national. Cette situation est très visible dans des procès devant des juridictions internationales des droits de l’homme où les gouvernements viennent s’expliquer et de se défendre contre des personnes qui ne sont pas toujours sans reproche, telles les condamnés de droit commun, aux seules fins d’affirmer des idéaux, des intérêts communs de l’humanité. Il en est aussi ainsi en matière d’environnement, domaine où des Etats renoncent à exercer certaines activités ou limitent la liberté d’action de leurs ressortissants pour sauvegarder la survie d’une espèce animale ou végétale.

Il y a lieu d’ajouter à ces instruments de portée universelle deux conventions régionales, particulièrement importantes pour les présentes réflexions : la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples du 19 janvier 1981 et la récente Convention africaine sur la conservation de la nature et des ressources naturelles, adoptée à Maputo le 11 juillet 2003, signée par une trentaine d’Etats. Elles reflètent la consécration de valeurs fondamentales communes. En particulier, le préambule de la dernière affirme que

la conservation de l’environnement mondial est une préoccupation commune à l’humanité tout entière, et celle de l’environnement africain, une préoccupation majeure de tous les Africains.

Ces deux aspects des intérêts communs de l’humanité, protection des droits de l’homme dans un sens très large en en incluant tous les aspects, les droits civils et politiques comme les droits économiques, sociaux et culturels et préservation de l’environnement, sont au cœur du concept de développement durable, la durabilité du développement exprimant l’exigence de conserver les ressources.

A nouveau il convient de rappeler la Convention africaine dont le préambule réaffirme que

les Etats ont la responsabilité de protéger et conserver leur environnement et leurs ressources naturelles, et de les utiliser de manière durable, dans le but de répondre aux besoins de l’homme en accord avec les capacités limites de l’environnement.

Pour être efficace, ce concept doit être étayé et exprimé dans les réalités par des principes dont une liste restreinte peut être proposée et d’ailleurs dont plusieurs se retrouvent dans la Convention africaine :

Utilisation durable des ressources comportant la préservation de l’environnement ;

Equité et éradication de la pauvreté ;

Responsabilité commune mais différenciée des Etats ;

Principes de prévention et de précaution dans des domaines tels que la santé, la sauvegarde des ressources naturelles et la préservation des écosystèmes ;

Droits des individus et de leurs groupes à l’information, à la participation et à l’accès à la justice dans les affaires publiques ;

Bonne gouvernance, autrement dit une législation solide créant et encadrant des institutions fiables et efficaces.

Il est bien évident qu’en outre il est aussi nécessaire d’établir des relations entre les valeurs fondamentales du développement durable d’une part, les objectifs économiques et sociaux de l’autre, voire de les intégrer.

La mise en œuvre de ces principes nécessite l’élaboration de politiques, en particulier pour certains secteurs tels que l’aménagement du territoire, la santé, l’habitat, l’énergie, les transports, la protection des sols, la gestion des écosystèmes et l’éducation, la formation, le développement de la prise de conscience et des capacités.

Toutefois, la mise en œuvre de toute politique, générale ou sectorielle, nécessite des instruments juridiques pouvant être utilisés pour assurer le développement durable. En commençant par le niveau le plus élevé il convient de mentionner les traités internationaux, les règles constitutionnelles nationales, les lois cadre, les lois relatives aux services d’importance fondamentale (eau, santé, énergie, transports, aménagement du territoire…), les lois relatives à différents secteurs de l’environnement (eaux continentales, mer, air, diversité biologique) et aux causes potentielles de la détérioration de l’environnement (substances polluantes, déchets, matières nucléaires, bruit), les règlements d’application adoptés à différents niveaux en vertu du principe de subsidiarité.

Il est bien évident que les organes judiciaires doivent connaître et appliquer toutes les règles ainsi adoptées. A leur tour, ils créent des précédents qui interprèteront les normes et qui contribuent ainsi à faire progresser le droit de développement durable.

II. Les règles internationales protégeant l’environnement

A la lumière de ce qui précède il convient de jeter un coup d’œil sur les règles internationales relatives à la protection de l’environnement. On peut y faire une première distinction entre deux grandes catégories : celles qui visent l’impact transfrontière de certaines activités sur l’environnement et celles qui ont une portée générale, affectant le monde entier ou une région comprenant un certain nombre d’Etats. Il convient d’ajouter que le droit international a aussi élaboré des principes généraux applicables à toutes ces trois catégories.

A. Règles applicables dans les relations transfrontières

Les origines de ces règles remontent à un précédent de la jurisprudence internationale généralement considéré comme fondateur du droit international de l’environnement, la sentence arbitrale bien connue, rendue dans l’affaire de la Fonderie de Trail, entre les Etats-Unis et le Canada, le 11 mars 1941 :

d’après les principes du droit international aussi bien que d’après le droit des Etats-Unis, aucun Etat n’a le droit d’user de son territoire ou d’en permettre l’usage de manière que des fumées provoquent un préjudice sur le territoire d’un autre Etat ou aux propriétés des personnes qui s’y trouvent, s’il s’agit de conséquences sérieuses et si le préjudice est prouvé par des preuves claires et convaincantes 1.

En analysant les règles qu’énonce cette sentence on constate qu’elle envisage deux hypothèses dans lesquelles la règle interdisant le préjudice s’applique :

a) utilisation par l’Etat lui-même de son territoire avec, soit un préjudice causé à un Etat étranger, soit préjudice aux propriétés des personnes qui se trouvent sur le territoire de ce dernier ;
b) permission donnée expressément ou en fait par l’Etat à une personne ou à une entité non-étatique d’utiliser son territoire avec, comme conséquence, un préjudice causé soit à l’Etat étranger, soit aux propriétés des personnes qui s’y trouvent.

Cette dernière hypothèse a une portée très générale et peut concerner n’importe quelle personne ayant subi un préjudice, quelle que soit sa nationalité ou même sa résidence.

L’arrêt rendu par la Cour internationale de justice dans l’affaire du Détroit de Corfou a confirmé le principe formulé par les arbitres de l’affaire de la Fonderie de Trail :
Aucun Etat ne peut utiliser son territoire aux fins d’actes contraires aux droits d’autres Etats 2.

Devant l’importance que prennent les utilisations des ressources en eau partagées par plusieurs Etats il n’est pas inutile de rappeler aussi la sentence arbitrale rendue dans l’affaire du Lac Lanoux entre la France et l’Espagne. Il s’agissait de savoir si la France pouvait utiliser les eaux de ce lac pyrénéen pour des ouvrages situés en France, quitte à restituer une quantité équivalente d’eau à la rivière Carol qui se jette en Espagne dans le fleuve Sègre. Le tribunal a estimé que :

On aurait pu soutenir que les travaux avaient pour conséquence une pollution définitive des eaux du Carol, ou que les eaux restituées auraient une composition chimique ou une température, ou telle autre caractéristique pouvant porter préjudice aux intérêts espagnols. L’Espagne aurait alors pu prétendre qu’il était porté atteinte à se droits. Ni le dossier, ni les débats de cette affaire ne portent la trace d’une telle allégation.3

Ces précédents mènent en droite ligne à la Déclaration adoptée par la Conférence mondiale de Stockholm sur l’environnement humain, adoptée en juin 1972, qui reconnaît aux Etats le droit d’exploiter leurs propres ressources selon leur politique d’environnement mais qui proclame aussi le devoir

de faire en sorte que les activités exercées dans les limites de leur juridiction ou sous leur contrôle ne causent pas de dommages à l’environnement dans d’autres Etats ou dans des régions ne relevant d’aucune juridiction nationale. 4

Ici encore peuvent être retrouvés des éléments dégagés par la sentence intervenue dans l’affaire de la Fonderie de Trail : d’un côté c’est le caractère territorial des activités affectant l’environnement qui compte et non pas leur auteur, de l’autre les dommages peuvent être causés à n’importe qui à l’extérieur des limites de la juridiction de l’Etat en cause. C’est ainsi que peut être comprise l’évolution qui est intervenue, prenant en compte d’une part des Etats et de l’autre des personnes et entités non-étatiques des deux côtés des frontières.

Les normes qui ont ainsi émergé ont progressivement acquis le statut de règles coutumières du droit international. Des déclarations émanant des Nations unies elles-mêmes les ont réaffirmées 5, en attendant d’être inscrites dans des conventions à portée mondiale. La Convention de Genève du 13 novembre 1979 sur les pollutions atmosphériques transfrontières à longue distance les a reconnues en les qualifiant d’ « expression de la conviction commune » et la Déclaration de Rio de Janeiro sur l’environnement et le développement, de juin 1992, les a reproduites en y ajoutant seulement quelques mots relatifs au développement. Il convient d’y ajouter que le préambule de la Convention africaine de Maputo emploie des termes identiques. Avec leur inscription dans la Convention sur la diversité biologique, également de juin 1992, applicable à la quasi-totalité des Etats, ces normes, originaires d’une sentence arbitrale, ont acquis un statut obligatoire qui depuis l’entrée en vigueur de la Convention ne saurait être contesté. Enfin, dans la deuxième moitié des années 1990, la Cour internationale de justice les a reconnues comme principes du droit international 6.

Il découle de ce qui précède que les Etats doivent tenir compte des effets que des activités se déroulant sur leur territoire peuvent déployer dans des espaces se trouvant à l’extérieur de leurs frontières. Comme cet impact peut exercer une influence négative – dommage ou danger – soit sur les biens et intérêts d’un Etat étranger, soit sur ceux d’individus ou d’entités non étatiques, le droit international de l’environnement a généré plusieurs procédures pouvant être mises en œuvre selon les nécessités des différentes situations.

Obligations envers d’autres Etats

La procédure la plus généralement recommandée ou imposée – selon la nature du document qui la prévoit - est celle qui consiste à informer les Etats étrangers susceptibles d’être affectés d’activités prévues sous la juridiction territoriale de l’Etat des conséquences potentielles de ces activités. Elle a fait son apparition dans les Principes relatifs à la pollution transfrontière de l’Organisation de coopération et de développement économique, dès le 14 novembre 1974 7 et sa portée a été étendue aux dimensions de l’ONU avec la Charte des droits et devoirs économiques des Etats, adoptée par l’Assemblée générale des Nations unies le 12 décembre 1974 8. Plusieurs conventions régionales en ont fait une obligation : pour l’Europe la Convention d’Espoo sur l’évaluation d’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière 9, adoptée sous l’égide de la Commission économique des Nations Unies pour l’Europe, a consacré le devoir d’information et de consultation. Cet instrument suit l’évolution générale du droit à tous les niveaux : national, communautaire, international. Son appendice I énumère les activités pour lesquelles une telle estimation est nécessaire. La liste comprend, outre les grandes installations industrielles et minières, le déboisement de grandes superficies, la construction d’autoroutes, d’aéroports, oléoducs et ports de commerce ainsi que celle de voies d’eau intérieures et ports fluviaux permettant le passage de bateaux de plus de 1350 tonnes. Un deuxième appendice décrit le contenu du dossier d’évaluation de l’impact sur l’environnement. Les renseignements minimums à transmettre comprennent la description d’une importante série d’éléments :
- l’activité proposée et de son objet ;
- les solutions éventuelles de remplacement ;
- l’environnement qui risque de subir un impact important par suite de l’activité proposée et à cause des solutions de remplacement prévues ;
- l’impact prévisible et les solutions de remplacement ;
- les mesures correctives prévues ;
- les méthodes de prévision et les données environnementales utilisées.

Dans la notification à transmettre il convient de signaler aussi les lacunes qui peuvent exister dans les connaissances et les incertitudes constatées en rassemblant les données requises ainsi que, s’il y a lieu, les programmes de surveillance et de gestion. L’évaluation doit être faite au stade de l’activité proposée. Elle doit être notifiée à toute partie qui, selon l’Etat d’origine, est susceptible d’être touchée par un impact transfrontière préjudiciable important. La partie touchée peut décider si elle désire participer à la procédure d’évaluation de l’impact sur l’environnement. En cas de réponse affirmative, un dossier peut être constitué : il servira de base aux consultations sur l’évaluation de l’impact. A la fin de la procédure, la partie d’origine communique à la partie touchée la décision définitive prise au sujet de l’activité proposée et les considérations sur lesquelles elle repose. Des informations complémentaires importantes qui n’étaient pas disponibles au moment où une décision a été prise peuvent motiver le réexamen de la décision. Les parties concernées déterminent, à la demande de l’une quelconque d’entre elles, si une analyse a posteriori doit être effectuée comportant la surveillance de l’activité et la détermination de tout impact transfrontière préjudiciable. L’appendice V à la Convention prévoit la vérification du respect des conditions prévues dans les textes concernant l’activité, l’examen de l’impact et celui de l’exactitude des prévisions antérieures.

Un texte de portée mondiale, la Convention des Nations unies visant à codifier « le droit relatif aux utilisation des cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation », adoptée le 21 mai 1997, proclame d’obligation des Etats utilisant un cours d’eau international de ne pas causer de dommages significatifs aux autres Etats du cours d’eau. Dans cette perspective l’instrument prévoit une procédure détaillée, à entamer lorsqu’un Etat d’un cours d’eau international projette des mesures susceptibles de produire des effets sur l’état de ce cours d’eau (articles 11 à 19). La procédure comporte la notification des mesures projetées pouvant avoir des effets négatifs, accompagnée des données techniques, des informations disponibles et, le cas échéant, des résultats de l’étude d’impact sur l’environnement. L’Etat qui reçoit la notification doit y répondre en principe dans un délai de six mois ; pendant ce délai l’Etat auteur de la notification doit s’abstenir de faire progresser le projet. En cas d’absence de réponse, l’auteur du projet peut procéder à la mise en œuvre des mesures projetées conformément à la notification. Si l’Etat destinataire de la notification estime que les mesures projetées iraient à l’encontre des utilisations équitables et raisonnables du cours d’eau en question et risqueraient de causer des dommages significatifs, les Etats intéressés engagent des négociations en respectant le principe que chaque Etat doit de bonne foi tenir raisonnablement compte des droits et des intérêts légitimes de l’autre Etat. En cas d’absence de notification, l’Etat se sentant concerné par les mesures projetées peut demander à l’autre Etat d’appliquer les dispositions de la Convention en expliquant ses raisons. Des consultations et négociations doivent alors être engagées, pendant lesquelles l’Etat qui projette des mesures doit s’abstenir de les mettre en œuvre.

Dans le cadre des dispositions des deux Conventions, celle d’Espoo et celle de New York, les Etats concernés doivent appliquer les principes généralement applicables en matière d’environnement. La Convention de New York rappelle expressément plusieurs d’entre eux : les Etats du cours d’eau doivent protéger et préserver les écosystèmes des cours d’eau internationaux (article 20), ils doivent également prévenir, réduire et maîtriser la pollution (art 21) ainsi que l’introduction d’espèces étrangères ou nouvelles qui risquent d’avoir des effets préjudiciables (art.22).
L’article XXII alinéa 2(b) et (c) de Convention africaine de Maputo de 2003 pour la conservation de la nature et des ressources naturelles contient des dispositions importantes à ce sujet :

lorsqu’une Partie a des raisons de croire qu’un programme, une activité ou un projet projetés dans une zone relevant de sa juridiction peut avoir un impact négatif sur les ressources naturelles d’un autre Etat, elle fournit à cet autre Etat les informations pertinentes sur les mesures projetées et ses effets possibles, et tient des consultations avec ledit Etat ;
lorsqu’une Partie est opposée à une activité visée à l’alinéa b) ci-dessus, elle engage des négociations avec l’Etat concerné.

Obligations envers des individus et des entités non étatiques

En ce qui concerne l’autre aspect des obligations des Etats dont les activités peuvent exercer un impact négatif sur l’environnement d’un autre Etat, la condition des personnes ou des entités non étatiques qui y résident ou s’y trouvent, l’action menée par des institutions internationales a cherché à créer un régime d’égalité d’accès avec les résidents de l’Etat auteur des projets ou des activités. Plusieurs textes de l’OCDE concernant les relations transfrontières sont à l’origine de l’élaboration de ce régime. Ils insistent sur la transmission des informations relatives aux projets ou activités à toutes les personnes qui risquent d’être exposées aux conséquences potentiellement nocives 10. Par la suite, la question a été réglée d’une manière obligatoire par plusieurs instruments conventionnels sous ses trois aspects : l’information, la participation et l’accès aux recours. La Convention d’Helsinki du 17 mars 1992 sur la protection et l’utilisation des cours d’eau transfrontières et des lacs internationaux impose aux Etats parties l’obligation de veiller à ce que les informations relatives à l’état des eaux transfrontières, aux mesures prises ou prévues pour prévenir, maîtriser et réduire l’impact transfrontière et à l’efficacité de ces mesures soient accessibles au public. Ainsi doivent être mis à la disposition du public les objectifs de qualité de l’eau, les autorisations délivrées et les conditions à respecter à cet égard et les résultats de l’examen de la qualité de l’eau. L’accès à ces informations doit être disponible à tout moment raisonnable et gratuit. Copie de ces informations doit pouvoir être obtenue contre paiement de frais raisonnables (art.16).

D’autres exemples sont fournis par des conventions régionales telles que la Convention de Sofia concernant la coopération pour la protection et l’utilisation durable du Danube de 1994. La Convention de codification de New York de 1997 prévoit que les Parties riveraines veillent à ce que les informations relatives à l’état des eaux transfrontières, aux mesures prises ou prévues pour prévenir, maîtriser et réduire l’impact transfrontière et à l’efficacité de ces mesures doivent être accessibles au public. Aussi, doivent être mis à la disposition du public les renseignements concernant les objectifs de qualité de l’eau, les autorisations délivrées et les conditions à respecter à cet égard et les résultats des prélèvements d’échantillons d’eau et d’effluents ainsi que les résultats des contrôles pratiqués. Le public doit pouvoir avoir accès à ces informations à tout moment raisonnable et en prendre connaissance gratuitement. Il doit aussi pouvoir obtenir copie de ces informations contre paiement de frais raisonnables (art.16).

En fait, la procédure de participation du public à des décisions concernant l’environnement a été généralisée par suite du principe 10 de la Déclaration de Rio de Janeiro sur l’environnement et le développement. Ce texte recommande d’assurer cette participation après l’information qui doit lui être fournie ainsi qu’un accès effectif à des moyens de recours et à des réparations. Pour l’Europe, la Convention d’Aarhus sur l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement 11, autre traité élaboré dans le cadre de la Commission économique des Nations unies pour l’Europe, assure ces droits à toute personne physique ou morale, cette dernière catégorie comprenant les associations, organisations ou groupes (art.2, al. 4), sans discrimination fondée sur la citoyenneté, la nationalité ou le domicile, ou, pour les personnes morales, sans discrimination concernant le lieu où elles ont leur siège officiel ou le véritable centre de leurs activités (art. 3, al.9). Lorsqu’un processus décisionnel concernant l’environnement est engagé, le public qui est touché ou risque d’être touché par les décisions prises en matière d’environnement doit en être informé (art.2, al.5). Le public doit aussi pouvoir participer, en soumettant par écrit ou lors d’une audition ou d’une enquête publique, toutes observations, informations, analyses ou opinions qu’il estime pertinentes au regard de l’activité proposée (art.6). Toutefois, la participation ne concerne pas seulement des projets précis : le public doit aussi pouvoir être associé à l’élaboration des plans et des programmes relatifs à l’environnement, après avoir reçu les informations nécessaires (art.8). A ce dernier point de vue aussi, il doit pouvoir formuler des observations, soit directement, soit par l’intermédiaire d’organes consultatifs représentatifs. Les résultats de telles consultations doivent être pris en considération dans toute la mesure du possible. Le dernier volet de la Convention a trait à l’accès à la justice lorsqu’une personne estime que son droit à l’information ou à la participation n’a pas été respecté ou lorsque les actes ou omissions de particuliers ou d’autorités publiques vont à l’encontre des dispositions du droit national de l’environnement. Toutefois, à ce dernier point de vue, les membres du public concerné doivent avoir un intérêt suffisant pour agir ou, s’il y a lieu, faire valoir une atteinte à un droit 12. La récente Convention africaine sur les ressources naturelles, l’environnement et le développement (Maputo, 11 juillet 2003) qui assure également le droit du public à l’information, à la participation et à l’accès à la justice, ajoute que les personnes affectées par un dommage environnemental transfrontière ont un droit d’accès aux procédures administratives et judiciaires égal à celui accordé aux nationaux ou résidents (art. XVI, 2ème alinéa)

Obligations envers la communauté internationale

De nombreuses règles internationales ont pour l’objet de régir le comportement de l’ensemble des Etats. Elles leur imposent notamment l’obligation générale de protéger l’environnement, sans considérer la question de savoir où se trouvent ses éléments pouvant être mis en danger : sous la souveraineté d’un Etat ou dans des espaces échappant à toute compétence territoriale. On peut rappeler à ce sujet l’article 192 de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer 13qui proclame que
« Les Etats ont l’obligation de protéger et de préserver le milieu marin ».

Même s’ils ne possèdent pas le même caractère de généralité, des centaines d’instruments internationaux, obligatoires ou non obligatoires, mondiaux ou régionaux, énoncent des obligations comparables d’une part pour d’autres secteurs de l’environnement, c’est-à-dire la diversité biologique et plus particulièrement la conservation de la faune et la flore sauvages, l’atmosphère et la stratosphère, d’autre part la maîtrise et la gestion de substances et d’activités pouvant exercer des effets dommageables sur l’environnement. Ainsi est créé un cadre juridique général visant à sauvegarder la biosphère permettant de considérer que le principe proclamé par la Convention sur le droit de la mer pour le milieu marin concerne en réalité l’ensemble de l’environnement : les Etats ont des obligations de portée générale leur imposant le devoir de sauvegarder l’environnement. Comme il a été noté plus haut, ces obligations ont en commun une caractéristique essentielle : elles n’ont pratiquement aucune contrepartie dans l’immédiat, elles cherchent à veiller à un intérêt commun de l’humanité, comparable à la sauvegarde de la paix ou au respect des droits de l’homme.

L’évolution qui a conduit à l’élaboration de ce véritable code international de l’environnement composé en fait de plusieurs centaines de conventions universelles et régionales, a connu plusieurs étapes.

Pendant la première étape qui caractérisait les années 1970 et la première partie des années 1980, la réglementation internationale – et pour une large part aussi nationale, ainsi que celle de la Communauté européenne – cherchait avant tout à protéger quatre grands secteurs de l’environnement : la faune et la flore sauvages 14, la mer 15, les eaux douces16 et l’air. Au commencement, à l’intérieur de chacun des secteurs des instruments internationaux visaient à assurer en ordre dispersé la survie de certaines espèces sauvages, éventuellement dans des espaces déterminés, la protection de certaines parties de la mer, celle des cours d’eau et des lacs déterminés et, dans certaines régions, la lutte contre la pollution de l’atmosphère. Par la suite, une systématisation est intervenue au niveau mondial avec la conclusion de la Convention sur le droit de la mer en 1982, l’adoption de la Convention sur la diversité biologique et de celle sur les changements climatiques en 1992 et l’élaboration de la Convention de 1997 sur le droit relatif aux utilisations des cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation. Chacun de ces instruments fondamentaux couronne un des secteurs. Toutefois, la création de normes sectorielles continue comme en témoigne la Convention africaine de Maputo de 2003 : son article VII est consacré à la gestion des ressources en eau en vue de leur protection, les articles VIII et IX à XI concernent respectivement la protection, la conservation et l’utilisation durable du couvert végétal et des espèces et la diversité génétique. La protection des sols est restée pendant longtemps un parent pauvre, mais grâce à la contribution surtout de pays africains, des progrès considérables ont été faits dans ce domaine, notamment en cherchant à se doter de moyens pour lutter contre la désertification 17.

Les expériences faites dans le domaine de la protection de l’environnement, ainsi que l’amélioration des connaissances ont conduit, toutefois, à l’émergence d’une deuxième méthode dans la réglementation internationale, comme aussi dans celle des différents pays du monde. Tout en continuant à progresser dans la voie de la protection des secteurs, la communauté internationale a compris la nécessité de lutter aussi contre les causes de la détérioration de l’environnement qui peuvent être attribuées à certaines substances chimiques, aux déchets toxiques et dangereux 18, aux matières radioactives non contrôlées, voire à des activités militaires. Ainsi, une nouvelle série de règles s’est juxtaposée à celles qui visent à protéger les principaux domaines de l’environnement.

Toujours parallèle à ces développements, mais ne commençant qu’avec le début des années 1990, une troisième méthode s’est manifestée et tend à absorber les deux premières. C’est la méthode intégrée qui cherche à protéger l’environnement dans des cadres territoriaux, les identifiant parfois à des écosystèmes comme certaines zones humides 19 , parfois à de vastes espaces, tel que l’Antarctique 20, la région des Alpes 21ou celle des Carpates 22. Il est bien évident que la gestion, notamment sous forme d’aménagement du territoire, y joue un rôle important, mais il peut aussi s’agir de la gestion intégrée d’une ressource comme celle de l’eau dans le cadre de bassins hydrographiques, comprenant les eaux souterraines 23, voire de zones côtières englobant des parties de la mer.

Principes communs à l’ensemble du droit international de l’environnement

Qu’il s’agisse de normes applicables dans des relations transfrontières ou de normes cherchant à protéger des valeurs universelles, tout le droit international de l’environnement doit être replacé dans le cadre du principe, rappelé plus haut, selon lequel les Etats ont l’obligation de protéger et de préserver l’environnement. Proclamée pour le milieu marin proprement dit 24, cette obligation est expressément rappelée pour le climat par la Convention cadre sur les changements climatiques 25, pour la nature et les ressources naturelles, parmi d’autres conventions régionales, par la première Convention africaine 26, pour les eaux continentales par la Convention de New York sur les utilisations des cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation 27. Il est aussi possible d’ajouter plusieurs autres conventions internationales à caractère régional qui confirment la même obligation, ainsi le Protocole sur la pollution tellurique à la Convention de Barcelone pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution, du 16 février 1976 28 , qui concerne aussi la protection des eaux dans les bassins hydrologiques.

Un autre principe de portée générale dont l’application doit compléter celle du premier est le principe de prévention : le premier moyen au service de la protection et de la préservation est la prévention. En fait, la presque totalité des règles internationales vise à prévenir la détérioration de l’environnement et l’exhaustion des ressources naturelles ; jusqu’à aujourd’hui le rôle de la réparation des dommages déjà causés à l’environnement est des plus restreints dans le domaine international. En particulier, les relations transfrontières sont largement dominées par le devoir de prévention dont l’application peut comporter des procédures spéciales, telles la préparation d’études d’impact environnemental.

De nombreux instruments internationaux spécifiques mettent l’accent sur la prévention des dommages à l’environnement, comme la Convention de Helsinki de 1992 sur les effets transfrontières des accidents industriels, instrument élaboré dans le cadre de la Commission économique pour l’Europe 29. Cet instrument cherche à prévenir les accidents industriels en préconisant des mesures préventives, des mesures de préparation et des mesures de lutte, notamment des mesures législatives, réglementaires, administratives et financières appropriées. Les parties doivent aussi veiller à ce que l’exploitant d’une entreprise soit tenu de prendre toutes les mesures nécessaires pour que l’activité dangereuse se déroule en toute sécurité et pour prévenir les accidents industriels 30. Une convention à portée mondiale, déjà citée plusieurs fois, la Convention sur le droit relatif aux utilisations des cours d’eau à des fins autres que la navigation 31proclame le principe que les Etats d’un cours d’eau international doivent prendre toutes les mesures appropriées pour prévenir ou atténuer les conséquences relatives à un cours d’eau international, résultant de causes naturelles ou d’activités humaines qui risquent d’être dommageables pour d’autres Etats (art.27).

Il convient de souligner à ce sujet l’importance de la Convention de Maputo dont l’article IV énonce comme obligation fondamentale des Etats parties de prendre et de mettre en œuvre toutes les mesures nécessaires pour réaliser les objectifs de la Convention

notamment par des mesures de prévention et l’application du principe de précaution, et en tenant compte des valeurs éthiques et traditionnelles ainsi que des connaissances scientifiques dans l’intérêt des générations présentes et futures.

On ne saurait oublier la place que doit tenir dans la prévention la surveillance de l’état de l’environnement. Cette fonction est rappelée par les grands instruments internationaux régissant les principaux secteurs de l’environnement. La Convention des Nations unies sur le droit de la mer invite les Etats à observer, mesurer, évaluer et analyser, par des méthodes scientifiques reconnues, les risques de pollution et, en particulier, à surveiller constamment les effets de toutes les activités qu’ils autorisent ou auxquelles ils se livrent afin de déterminer si ces activités risquent de polluer le milieu marin (art. 204). La Convention de Rio de Janeiro de 1992 prévoit l’identification des éléments constitutifs de la diversité biologique et la surveillance de ces éléments en vue de leur conservation (art. 7). Dans le système de la Convention de 1992 sur les changements climatiques, la surveillance des événements pouvant avoir une influence sur le climat occupe une place centrale (art.4, al.1 a, 5).

Un nouveau principe a été proclamé par la Déclaration de Rio de Janeiro de 1992 : c’est le principe de précaution. Il prévoit qu’en cas de risque de dommages graves ou irréversibles, l’absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l’adoption des mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l’environnement (Principe 15). Malgré quelques difficultés d’application, - notamment en ce qui concerne la définition de « l’absence de certitude scientifique absolue » et celle de « dommages irréversibles », son application s’est répandue aussi bien à l’intérieur de plusieurs Etats que dans l’Union européenne. Comme cela a déjà été mentionné plus haut, il est aussi imposé par l’article IV de la Convention de Maputo. Il est bien évident que ce principe peut jouer un rôle majeur dans les relations transfrontières en renforçant la portée du principe de prévention.

Le devoir de coopérer en cas de situation critique correspond à un principe de solidarité élémentaire et possède une portée immédiate. Le principe 18 de la Déclaration de Rio de Janeiro proclame que

Les Etats doivent notifier immédiatement aux autres Etats toute catastrophe naturelle ou toute autre situation d’urgence qui risque d’avoir des effets néfastes soudains sur l’environnement de ces derniers. La communauté internationale doit faire tout son possible pour aider les Etats sinistrés.

Cette obligation présente une importance particulière lorsqu’il s’agit de la pollution de la mer 32ou de celle des cours d’eau 33. Dans toutes les situations elle a deux aspects : l’information des Etats pouvant être affectés par des situations d’urgence et l’assistance dont ils peuvent avoir besoin. Le premier aspect, l’information, a une importance capitale lorsqu’il s’agit d’accidents nucléaires. L’élaboration et l’adoption à la suite de l’accident de Tchernobyl, dans des délais exceptionnellement courts, de la Convention sur la notification rapide d’un accident nucléaire 34 en porte témoignage. Un autre domaine où l’information en cas d’événement imprévu pouvant influer sur l’environnement joue un rôle majeur est la protection des cours d’eau internationaux. Ainsi, la Convention sur la protection et l’utilisation des cours d’eau transfrontières et des lacs internationaux 35, instrument conclu sous l’égide de la Commission économique des Nations Unies pour l’Europe, prévoit que les Parties riveraines s’informent mutuellement sans délai de toute situation critique susceptible d’avoir un impact transfrontière. Elles mettent en place, lorsqu’il y a lieu, et exploitent des systèmes coordonnés ou communs de communication, d’alerte et d’alarme dans le but d’obtenir et de transmettre des informations. Au plan mondial, la Convention sur le droit relatif aux utilisations des cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation a consacré son article 28 à ce qu’elle appelle « les cas d’urgence ». Il convient d’entendre par là les situations qui causent ou menacent de façon imminente de causer, un dommage grave aux Etats du cours d’eau ou à d’autres Etats et qui sont brusquement provoquées par des causes naturelles ou par des activités humaines, en cas, par exemple, d’accident industriel. Tout Etat du cours d’eau doit informer, sans retard et par les moyens les plus rapides disponibles, les autres Etats qui risquent d’être touchés de toute situation d’urgence survenant sur son territoire.

De même, l’article XXII de la Convention de Maputo, consacré à la coopération entre Etats Parties prévoit que lorsqu’une situation critique en matière d’environnement ou une catastrophe naturelle survenue dans une Partie est susceptible d’affecter les ressources naturelles d’un autre Etat, la Partie concernée fournit dès que possible à cet Etat toutes les données pertinentes disponibles. Les Parties doivent aussi élaborer des programmes d’alerte rapide, de prévention et de gestion des catastrophes (alinéas 2(a) et (d)).

Il est bien évident que si le devoir d’informer de situations d’urgence les Etats pouvant être touchés doit être généralement reconnu et mis en oeuvre, l’autre aspect des problèmes posés par des événements soudains pouvant détériorer l’environnement, l’assistance aux victimes de tels événements, pose des problèmes particuliers, pouvant être ardus. Le principe lui-même n’est pas contesté, mais en réalité l’assistance qui comporte généralement des opérations sur le territoire d’un Etat étranger, nécessite des arrangements spéciaux entre les Etats qui peuvent être concernés, soit comme demandeurs soit comme fournisseurs de l’assistance. Aussi, souvent les Etats coopèrent pour élaborer et mettre en œuvre des plans d’urgence pour faire face aux incidents détériorant ou pouvant détériorer l’environnement 36. L’accident de Tchernobyl a provoqué la conclusion d’une convention spéciale sur l’assistance en cas d’accident nucléaire ou de situation d’urgence radiologique 37. La Convention de New York sur le droit relatif à l’utilisation des cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation, elle, ne parle pas d’assistance mais de coopération avec les Etats qui risquent d’être touchés par des situations d’urgence « pour prévenir, atténuer et éliminer les conséquences dommageables de la situation d’urgence » (art.28, al.3). De son côté, la Convention de Maputo prévoit que les Etats Parties tiennent des consultations, lorsque le besoin s’en fait sentir, en vue d’adopter des initiatives d’assistance mutuelle (art.XXII, al.2(d)).

Conclusions

Le droit international de l’environnement peut être considéré comme comportant trois éléments : les normes relatives aux relations transfrontières, les règles protégeant les principaux éléments de l’environnement par différentes méthodes et les principes généraux applicables à l’ensemble. Intégré désormais dans le concept de développement durable, ce système de règles internationales en forme le cadre juridique et met en œuvre, au moins en partie, ses principes et ses politiques,. Il est important qu’à l’intérieur des Etats ses normes soient appliquées, selon les règles de la subsidiarité, dans l’intérêt général de l’humanité. Les juridictions nationales y jouent un rôle capital qui est compris et assumé de mieux en mieux.
De nos jours on parle beaucoup de gouvernance environnementale qui, évidemment, doit être bonne. Il me semble qu’il faille entendre par là un cadre juridique adéquat créant des institutions adaptées et garantissant leur fonctionnement efficace. A ce point de vue encore, les juridictions nationales doivent jouer un rôle de première importance, car elles veillent sur le respect et l’autorité des cadres juridiques et servent de soutien indispensable aux institutions nationales et même internationales.

 


 

1 ONU, Recueil des sentences arbitrales, II, p.1965.

2 Arrêt du 9 avril 1949, CIJ, Recueil, 1949, p.22.

3 ONU, Recueil des sentences arbitrales, XII, p.285 et 303.

4 Principe 21.

5 Charte des droits et devoirs économiques des Etats, Assemblée générale, Résolution 3281 (XXIX) du 12 décembre 1974 ; Charte mondiale de la nature, Résolution 37/7 du 28 octobre 1982.

6 Avis consultatif du 8 juillet 1996, Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires, par. 29 ; Arrêt du 25 septembre 1997, Affaire du Projet de Gabcikovo-Nagymaros, par.53.

7 Recommandation C(74)224

8 Résolution 3281/XXIX, art. 3.

9 26 février 1991, entrée en vigueur le 10 septembre 1997.

10 Recommandation C(77)28(Final) du 17 mai 1977, Mise en œuvre d’un régime d’égalité d’accès et de non-discrimination en matière de pollution transfrontière, partie C ; Recommandation C(78)77(Final) du 21 septembre 1978, Renforcement de la coopération internationale en vue de la protection de l’environnement des régions frontières, paragraphe 3.

11 25 juin 1998.

12 Article 9.

13 Montego Bay, 10 décembre 1982.

14 Voir, en particulier pour l’Afrique, le premier grand traité adopté en la matière, la Convention africaine sur la conservation de la nature et des ressources naturelles, du 15 septembre 1968, devant être remplacé par la Convention de Maputo de 2003 Voir également l’Accord de coopération et de concertation entre les Etats d’Afrique centrale sur la conservation de la faune sauvage, du 16 avril 1983, ainsi que l’Accord sur la conservation des oiseaux d’eau migrateurs d’Afrique-Eurasie, du 15 juin 1995.

15 Voir en particulier la Convention relative à la coopération en matière de protection et de mise en valeur du milieu marin et des zones côtières de la région de l’Afrique de l’Ouest et du Centre, du 23 mars 1981, ainsi que le Protocole d’Abidjan, relatif à la coopération en matière de lutte contre la pollution en cas de situation critique adopté le même jour.

16 Voir pour l’Afrique la Convention relative au statut du fleuve Sénégal, du 11 mars 1972.

17 Convention des Nations unies sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par la sécheresse et/ou la désertification, en particulier en Afrique, Paris, 17 juin 1994.

18 Voir, pour l’Afrique en particulier la Convention de Bamako sur l’interdiction d’importer en Afrique des déchets dangereux et sur le contrôle des mouvements transfrontières et la gestion des déchets dangereux produits en Afrique, du 30 janvier 1991.

19 Voir la Convention de Ramsar du 2 février 1971, relative aux zones humides.

20 Protocole de Madrid du 4 octobre 1991 au Traité sur l’Antarctique relatif à la protection de l’environnement

21 Convention de Salzbourg du 7 novembre 1991, relative à la protection des Alpes, complétée par la suite de dix protocoles.

22 Convention-cadre sur la protection et le développement durable des Carpates, Kiev, 25 mai 2003.

23 Voir l’article VII de la Convention africaine de 2003.

24 V. plus haut, l’article 192 de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer.

25 New York, 9 mai 1992, article 3, al.1.

26 Alger, 15 septembre 1968, art. 2.

27 21 mai 1997, art. 2

28 17 mai 1980, amendé le 7 mars 1998, art. 3 b.

29 17 mars 1992.

30 Article 3, al.3 et 2.

31 Convention de codification préparée par la Commission de droit international des Nations unies, New York 21 mai 1997. Voir sur son application la note 20.

32 Qu’il suffise de rappeler ici, en plus de l’existence de nombreuses conventions et de dispositions conventionnelles, mondiales et régionales, prévoyant de telles situations. A la suite des articles 198 et 199 de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer, la Convention de Londres du 30 novembre 1990 sur la préparation, la lutte et la coopération en matière de pollution par les hydrocarbures a établi des règles précises pour organiser l’action internationale dans ce domaine.

33 Voir l’article 28 de la Convention des Nations unies sur le droit relatif à l’utilisation des cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation.

34 Vienne, 26 septembre 1986.

35 Helsinki, 17 mars 1992

36 Voir l’art.199 de la Convention sur le droit de la mer. Voir aussi la Convention de Londres du 30 novembre 1990 sur la préparation, la lutte et la coopération en matière de pollution par les hydrocarbures.
Vienne, 26 septembre 1986.

37 Vienne, 26 septembre 1986.