Intervention de M. Billet

Le juge administratif et les techniques processuelles
au service de la protection de l’environnement

Philippe BILLET
Agrégé de droit public, Professeur à l’Université Paul Verlaine - Metz
Président de la Société Française pour le Droit de l’Environnement

phbillet_sfde@yahoo.fr

 

Le contentieux administratif est intimement lié au droit de l’environnement, dans la mesure où celui-ci repose largement sur des techniques de police administrative et, partant, d’actes administratifs, qu’il s’agisse d’autoriser une activité ou un aménagement, de les refuser ou de les interdire, ou bien, lorsqu’ils sont soumis à déclaration, de s’y opposer ou de ne pas s’y opposer, ou encore, de prendre des sanctions administratives à l’encontre de celui qui ne respecterait pas la réglementation s’appliquant à ses activités et aménagements. Ce contentieux apparaît également lorsqu’il s’agit de mettre en jeu la responsabilité de la personne publique au nom de laquelle est intervenue ou s’est abstenue d’intervenir l’autorité administrative, ce contentieux se développant principalement en matière de pollution de l’eau [1] ou de dommages liés aux dysfonctionnements d’une installation classée non résolus par cette autorité [2] . Il peut s’agir, enfin, de poursuivre le contrevenant, coupable d’une contravention de grande voirie qui appelle, de façon certaine et imprescriptible, la remise en état de la dépendance domaniale publique affectée par son action, comme par exemple une pollution des rivages de la mer  [3] ou un déversement qui affecterait le lit d’un cours d’eau domanial [4] .

 

Ces liens entre contentieux administratif et environnement sont très anciens, du moins s’agissant de l’environnement industriel, dont l’acte fondateur remonte à un décret du 15 octobre 1810 relatif aux manufactures et ateliers qui répandent une odeur insalubre et incommode. Ce décret a permis de développer des règles contentieuses très originales qui expliquent largement les particularités que l’on peut rencontrer aujourd’hui dans le droit des installations classées. Pour la protection de la nature, c’est d’abord la chasse, la pêche et le droit de l’eau qui fournissent le plus gros contingent de décisions pendant tout le 19ème siècle et les deux premiers tiers du 20ème siècle, avant que les nouvelles dispositions en matière de la protection de la faune, de la flore et des milieux naturels, de la montagne et du littoral, ne prennent le relais et n’alimentent à leur tour la jurisprudence. Avec celles-ci, c’est le contentieux associatif qui se développe, d’autant plus facilement que le juge administratif se montre assez bienveillant pour accueillir les recours émanant d’associations de protection de l’environnement.

Dans le même temps, le renforcement de la prise en compte de l’environnement dans le processus décisionnel, par le biais des études d’impact et des enquêtes publiques a développé de nouveaux contentieux. Cependant, ce sont finalement moins les questions d’environnement sur le fond qui l’emportent, que les questions de procédure, même si la prise en compte de l’environnement sur le fond peut les conditionner, comme dans le cadre des études d’impact insuffisantes, qui viennent ruiner une enquête publique pour défaut d’information du public et, partant, vice de procédure. Il ne fait pas non plus oublier le droit communautaire, dont le juge administratif se fait largement l’interprète, dépassée sa période de nationalisme exacerbé : l’invocabilité de substitution permet ainsi au juge administratif de compenser le défaut de transposition en droit interne d’une directive dont les dispositions sont « inconditionnelles et suffisamment précises », selon une formule maintes fois consacrée.

 

Nous n’évoquerons cependant pas le juge administratif, dont il a pu être dit qu’il ordonnançait l’utile (mettre de l’ordre et donner des ordres) et le juste (à la fois arbitre et fondateur de principes)  [5] . Pourtant, à y regarder de plus près, nous ne traiterons que de lui, si tant est que l’on veuille bien, derrière la technique et la décision juridictionnelles, découvrir l’homme, méthodique, contraint par la règle de droit mais pourtant si habile à la plier à la solution qu’il va rendre, procédant parfois par induction plutôt que par déduction, la solution fondant le motif ou, en tout cas, l’expliquant largement. Nous abandonnerons à regret les inventions de la jurisprudence, au sens premier de « découvertes », que sont les principes généraux du droit, si propices à combler les lacunes de la réglementation, comme le principe de précaution, si controversé. Ce ne sont en effet pas là les « techniques contentieuses » auquel le cadre de ce propos nous contraint, mais des moyens, au sens processuel du terme.

Nous avons longuement hésité avant de définir la construction de cette synthèse des techniques contentieuses du juge administratif au service de la protection de l’environnement. Finalement, contrariant le cours des choses, nous ne nous suivront pas le fil du contentieux, préférant retenir le juge comme base de réflexion, le révélant tel qu’il apparaît dans le contentieux administratif, à la fois maître du jeu (I) et maître du temps (II) pour mieux assurer son office. 

 

 

I. - Le juge, maître du jeu

Le juge est tacticien, passé maître dans l’art d’organiser un contentieux qu’il dirige seul. Le requérant épuise quasiment sa compétence lorsqu’il le saisit d’une requête et lui abandonne la direction de l’instruction et de l’instance, ne pouvant avoir de relation directe qu’avec lui, relais obligé de tout contact avec son adversaire, demandeur comme défendeur, intervenant comme opposant. Pourtant, même si le droit de recours a été posé en principe [6] , l’exercice de ce droit est contenu par des règles strictes de recevabilité, qui va permettre au juge de choisir ceux des joueurs potentiels qu’il admettra à la table du contentieux (A). Cette maîtrise du jeu va également se manifester avec sa propension à écrire, à définir la règle gouvernant son office (B), voire à s’emparer de la direction du jeu au point de dicter sa conduite à l’autorité administrative, parfois avec la bénédiction du législateur (C).

 

 

A. – Le choix des joueurs

Les recours en droit de l’environnement, lorsqu’ils ne sont pas le fait de pétitionnaires mécontents de ne pas avoir obtenu l’autorisation sollicitée ou par des tiers fâchés de devoirs subir les servitudes imposées par la protection d’un espace naturel ou d’une espèce animale ou végétale, le sont le plus souvent par les voisins d’un projet d’aménagement ou d’activité industrielle, ou, plus largement, d’une association de protection de l’environnement. Leur action est d’autant plus facilitée qu’il n’est pas nécessaire, s’agissant d’un recours en annulation d’un acte administratif, de présenter la requête par l’intermédiaire d’un avocat, comme il n’est pas non plus nécessaire d’en disposer d’un pour les litiges en matière de contraventions de grande voirie ou de demande d’exécution d’une décision juridictionnelle  [7] .

Le renforcement de ce droit de recours est surtout lié au juge, compte tenu de la bienveillance qu’il marque à l’égard de la recevabilité des actions engagées, beaucoup plus bienveillant de ce point de vue que le juge judiciaire. Ainsi, pour s’en tenir au seul recours associatif en matière de protection de l’environnement : contrairement au juge judiciaire  [8] , le juge administratif admet la recevabilité d’une requête formée par une association juvénile, même non déclarée, quand bien même aurait-elle été créée juste avant l’adoption de la décision litigieuse, sans lui imposer un délai minimal d’existence  [9] . Il va même jusqu’à admettre cette recevabilité alors que l’association s’est constituée après l’intervention de la décision, pendant le délai de recours, et a formaté ses statuts en fonction de la décision contestée (ou, si elle existait avant, a modifié ses statuts en conséquence), de façon à ce qu’elle puisse se prévaloir d’un intérêt à agir, apprécié, comme on le sait, en fonction desdits statuts [10] . Le juge administratif admet également, dans le cadre de la procédure d’urgence qu’est le référé-suspension [11] , que le président de l’association qui introduit le recours puisse le faire alors même que l’assemblée générale des membres de l’association ne lui a pas donné mandat pour attaquer telle ou telle décision, sous réserve de régularisation ultérieure. L’urgence ne lui permettrait en effet pas de réunir valablement cette assemblée générale dans le délai de recours, relativement bref, qui est de deux mois à compter de l’opposabilité de la décision litigieuse  [12]

Sa compréhension à l’égard des requérants ne va tout de même pas jusqu’à accepter n’importe qui : si les statuts d’une association sont la mesure de la recevabilité de son action, par application du principe de spécialité, c’est de façon assez stricte que le Conseil d’Etat analyse l’adéquation entre ces statuts et l’objet du recours. Ainsi, si la Société de protection de la nature du Languedoc-Roussillon (Comité de l’Aude) a « d’une façon générale de promouvoir toute action et de s’associer à toute initiative tendant à assurer la conservation du sous-sol, du sol, des eaux, de l’atmosphère, de la flore, de la faune et en général, de tout milieu naturel présentant un intérêt spécial et qu’il importe de préserver contre tout effet de dégradation naturelle et de soustraire à toute intervention artificielle susceptible d’en altérer l’aspect, la composition et l’évolution », cet objet social « ne lui confère pas un intérêt de nature à lui donner qualité pour demander l’annulation d’un permis de construire pour l’édification d’une maison d’habitation en bordure d’une zone urbanisée »  [13] . Le siège social importe donc peu dans cette perspective, alors que le ressort territorial est déterminant, dans la mesure où il doit correspondre à celui qui est concerné par le champ d’application spatial de l’acte : comme le relevait le commissaire du gouvernement Dandelot, « lorsque l’association s’est donnée un objet régional, couvrant quatre départements, l’intérêt pour agir ne peut être admis avec la même tolérance, sauf à conférer à une telle association le privilège d’une « quasi action populaire » [14] . De la même façon, le Conseil d’Etat estime qu’une fédération regroupant des associations de défense de l’environnement ne justifie pas d’un intérêt propre lui donnant qualité à agir, dès lors qu’une association locale membre a intérêt à attaquer l’acte édicté localement [15] . Si certaines juridictions ont pu laisser penser un temps que les organes fédérateurs ne pouvaient ainsi pas se substituer aux organes fédérés, à la compétence territoriale plus adaptée [16] , la jurisprudence semble désormais mieux assise et retient l’hypothèse où celle-ci justifierait elle-même d’un intérêt personnel à agir en parallèle [17] . Il faut également tenir compte du régime des associations agréées de protection de l’environnement, pour lequel l’article L. 142-1 du code de l’environnement dispose expressément que celles-ci peuvent agir contre une décision administrative entraînant des effets dommageables pour l’environnement « sur tout ou partie du territoire pour lequel elles bénéficient de l’agrément ». Il n’y a plus très loin, cependant, de l’admission des joueurs à la définition de la règle du jeu. 

 

 

B. - La définition de la règle du jeu

Lorsqu’il statue, le juge est tenu par la règle de droit, sans doute, comme l’est l’acte administratif placé sous son contrôle. Dans certains cas cependant, l’inadaptation de la règle à ce contrôle, voire l’absence de toute règle ad hoc, le conduisent à définir lui-même la règle propre à lui permettre de remplir son office. Deux de ses inventions vont trouver une fortune singulière en droit de l’environnement : l’erreur manifeste d’appréciation et la théorie du bilan coûts-avantages.

 

L’erreur manifeste d’appréciation permet au juge administratif de renforcer son contrôle sur la mise en œuvre par l’autorité administrative de son pouvoir discrétionnaire. A l’opportunité de la mesure répond le contrôle juridictionnel de son adaptation aux motifs qui la sous-tendent, permettant ainsi de censurer l’erreur commise quant au contenu ou aux motifs de la décision litigieuse. Ce contrôle a connu une certaine fortune avec les autorisations d’urbanisme, s’agissant notamment de la prise en compte du caractère des lieux avoisinants : commet ainsi une erreur manifeste d’appréciation l’autorité administrative qui autorise l’extension d’un hôtel dans un site inscrit et à proximité d’un site classé, entraînant la disparition d’un parc et l’arasement d’une butte naturelle, en dépit de l’avis défavorable, notamment, de la commission départementale des sites  [18] . C’est surtout avec l’environnement qu’il connaît son développement le plus original, dans la mesure où il permet de transformer le fait en droit, de juridiciser des éléments purement factuels pour leur faire produire des effets juridiques, via un relais normatif donné. Nous en voudrons pour seul exemple les zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF), initiées en 1982 par une simple circulaire en vue de répondre au besoin de connaissance des biocénoses d’espèces rares, menacées, protégées ou indicatrices, en amont de la mise en oeuvre des mécanismes de protection. Ce qui n’était primitivement qu’un inventaire connaît une juridicisation croissante, s’agissant notamment de sa prise en compte par les documents d’urbanisme. Ainsi, l’absence de prise en compte de la présence d’un inventaire ZNIEFF est susceptible de constituer une erreur manifeste d’appréciation, sanctionnée par l’annulation du plan d’occupation des sols. En ce sens, le tribunal administratif d’Orléans a annulé un arrêté classant un étang et une propriété en zone NA d’urbanisation future permettant ainsi d’accueillir une base de loisirs et des équipements collectifs et hôteliers sur le fondement d’une erreur manifeste d’appréciation  : il ressort du rapport de présentation du plan d’occupation des sols que l’étang du Galop est parmi les plus intéressants pour la flore et l’accueil des différentes espèces d’oiseaux et surtout, « la carte figurant à ce rapport place l’étang du Galop dans les zones de haut intérêt écologique, faunistique et floristique » [19] . Dans un sens plus positif, le Conseil d’Etat a admis, à propos du schéma d’aménagement de la Corse, que dans la mesure où « les auteurs de [ce schéma] ont institué des mesures de protection des espaces naturels en s’inspirant des ZNIEFF délimitées par les services du ministère de l’environnement, mais sans s’estimer liés par ces délimitations dont ils se sont par ailleurs écartés dans certains cas », ils pouvaient sans erreur de droit, décider de telles mesures de protection [20]

 

Cependant, l’existence d’une ZNIEFF est beaucoup moins considérée lorsqu’elle quitte le champ du contrôle minimum pour rejoindre celui du bilan, puisqu’elle n’est considérée que comme un élément parmi d’autres à prendre en considération [21] . Forgée en 1971 par le Conseil d’Etat, la théorie du bilan est en effet née de la nécessité pour le juge administratif d’apprécier l’utilité publique d’une opération d’aménagement en vue de l’expropriation de terrains devant lui servir d’assiette sans s’immiscer dans le contrôle de l’opportunité de l’opération. Ainsi, « une opération ne peut être légalement déclarée d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d’ordre social qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente » [22] . L’environnement a vite trouvé sa place au sein des intérêts à mettre en balance  [23] , sans pour autant avoir le poids que l’on pourrait souhaiter : rares sont en effet les déclarations d’utilité publique qui sont annulées pour cause d’atteinte excessive à l’environnement, le poids du projet, son intérêt, étant tels qu’ils font pencher la balance en sa faveur, nonobstant les atteintes à l’environnement qu’il comporte. L’environnement, lorsqu’il l’emporte, est en outre souvent associé à d’autres inconvénients, comme le coût financier excessif du projet [24] . Ce sont finalement des questions de procédure, pourtant moins pertinentes, qui sont finalement avancées par les requérants, pour contrer ce que la reconnaissance de l’utilité publique de l’opération pourrait avoir d’artificiel  [25] . Ce choix des requérants quant aux moyens développés à l’appui de leur recours s’explique sans doute par la dissymétrie que l’on peut observer entre l’appréciation de l’utilité publique de projets d’intérêt national ou régional rarement remise en cause, et celle qui concerne les autres, plus fragiles de ce point de vue, l’intérêt général à satisfaire ne faisant souvent pas le poids face aux inconvénients relevés. La facilité de mise en œuvre du vice de procédure rend son emploi plus fréquent également, à tel point que certains auteurs n’ont pas hésité à défendre l’idée de limiter les cas d’ouverture des recours à certains vices de forme ou de procédure seulement [26] . Au bout du compte cependant, le principe même de l’ouvrage demeure, l’illégalité externe ayant en quelque sorte joué un rôle de fusible, interdisant d’examiner le bien fondé du choix de cet ouvrage au regard de ses inconvénients. La procédure revue et corrigée, l’ouvrage demeurera dans son principe et, partant, dans sa matérialité.

 

Le juge n’exerce donc pas, de ce point de vue, la tutelle que l’on aurait pu souhaiter sur la décision administrative. C’est par d’autres biais qu’il va véritablement s’emparer de la direction du jeu, quitte à se substituer à l’autorité administrative. 

 

 

C. - La direction du jeu

La prise en main de la direction du jeu est apparue comme une quasi-obligation, en raison des réticences de l’autorité administrative à exécuter la décision prétorienne, voire comme un avatar de l’histoire du contentieux administratif. Il serait en effet naïf de croire que parce que la décision juridictionnelle est revêtue de l’autorité de la chose jugée, l’autorité administrative l’exécutera nécessairement par crainte révérencieuse. Il faut, bien au contraire noter, parfois, certaines tentatives d’évitement. Pour limiter ces « tentations » le législateur a, avec la loi n° 95-125 du 8 février 1995, forgé deux nouveaux outils : l’injonction et l’astreinte, la première pouvant être secondée par la deuxième. A ces outils formels, le Conseil d’Etat a ajouté la pédagogie obligée, indiquant à l’autorité administrative les modalités à suivre pour respecter pleinement sa décision et s’est même emparé de la décision à juger pour lui substituer la sienne propre. 

 

L’injonction, qu’elle soit accompagnée ou non d’une astreinte, est une procédure qui a fait naître beaucoup d’espoirs pour imposer à l’autorité administrative le respect des décisions prétoriennes. Ainsi, lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. Il en va de même lorsque sa décision implique nécessairement qu’une nouvelle décision soit prise après une nouvelle instruction : saisie de conclusions en ce sens, la juridiction prescrit que cette nouvelle décision intervienne dans un délai déterminé [27] . Ce dispositif a été étendu à l’hypothèse de l’inexécution d’un jugement ou d’un arrêt, la partie intéressée pouvant demander à la juridiction qui a rendu la décision d’en assurer l’exécution (ou à la juridiction d’appel, le cas échéant) [28] . C’est ainsi qu’un maire a pu se voir enjoindre, la suite de l’annulation de son refus de le faire, d’édicter les mesures appropriées pour faire cesser des nuisances sonores de voisinage [29] , ou le ministre de l’Agriculture de réexaminer son refus de retirer l’insecticide Gaucho du marché, dans un délai de 3 mois à compter de la notification de l’arrêt  [30]

L’injonction sous astreinte n’est cependant pas toujours l’instrument efficace que l’on aurait pu espérer, notamment pas contre celui qui, a priori, devrait donner l’exemple, à savoir le Gouvernement. Ainsi, en juillet 2000, le Conseil d’Etat a censuré son refus de publier la liste des communes soumises à la loi littoral en raison de leur riveraineté de certains deltas et estuaires, le délai de 14 ans pour le faire n’ayant pas été considéré comme raisonnable. Il l’a alors enjoint sous astreinte de 150 euros par jour de retard, d’adopter ce décret dans les 6 mois à compter de la notification de son arrêt  [31] . Six mois après, il a liquidé une astreinte de 10.000 euros au profit du requérant, sans que cette liste ait été adoptée. Le décret en question est finalement intervenu en 2004, sans contrainte [32] .

 

En marge des textes, le Conseil d’Etat a forgé un nouveau dispositif pour encadrer l’autorité administrative dans l’exécution des décisions juridictionnelles : relevant que l’annulation partielle d’un arrêté « ne saurait avoir pour effet de maintenir dans l’ordre juridique français une discrimination contraire aux exigences du droit communautaire », il a considéré qu’il y avait lieu, « dans ces conditions, d’en préciser la portée par des motifs qui en constituent le soutien nécessaire ». Sa décision détaille alors avec précision et de façon pédagogique, les conséquences nécessaires de l’annulation, dont l’obligation de prendre, « dans un délai raisonnable », les mesures prévues par le décret, différant les effets de son annulation [33] . Cette technique de l’annulation aux effets différés a pour conséquence d’octroyer à l’administration un délai de répit par rapport à la stricte application de l’annulation du refus d’abroger. Elle conduit le juge de l’excès de pouvoir à peser sur l’action administrative sans toutefois aller jusqu’à lui conférer un véritable pouvoir de réformation de la décision attaquée. Si le juge décline avec précision l’éventail des options envisageables, l’administration reste en effet souveraine quant au choix qu’elle opère.

 

C’est dans le cadre du contentieux de pleine juridiction propre aux installations classées et, depuis 1992, à l’eau, que le juge prend véritablement la main et se substitue à l’autorité administrative. Ainsi que l’a rappelé le commissaire du Gouvernement de La Verpillère « Saisi d’un recours contre un arrêté d’autorisation, le juge peut bien entendu l’annuler. Mais il peut aussi en constater la caducité, ou aggraver les prescriptions techniques d’exploitation à la demande d’un tiers ou de l’administration, par dérogation à la jurisprudence « Préfet de l’Eure ». En sens inverse, il a la faculté d’atténuer la sévérité de ces prescriptions à la demande de l’exploitant. Enfin, lorsque la décision attaquée est un refus d’autorisation, il arrive que le juge, non content de l’annuler, autorise lui-même la création de l’établissement lorsque celui-ci lui paraît pouvoir fonctionner sans risque pour l’environnement. En pareil cas, soit il précise dans son jugement les prescriptions auxquelles l’exploitant devra se conformer, soit il renvoie le pétitionnaire devant l’administration pour qu’elles soient déterminées » [34] . L’origine de cette compétence du juge administratif se perd dans l’histoire du contentieux, héritage de l’époque où le ministre-juge se comportait naturellement en administrateur qu’il était, sans que la loi du 24 mai 1872 attribuant le pouvoir de justice déléguée au Conseil d’Etat et le parachèvement de son autonomie par l’arrêt Cadot du 13 décembre 1889 n’aient remis en cause cette compétence transférée au profit de ce dernier. Le Conseil d’Etat n’attend d’ailleurs pas pour mettre en œuvre cette compétence, puisque dès 1873 il autorise le fonctionnement d’une fabrique d’engrais [35] . Cette compétence va faire l’objet d’une validation implicite par le législateur, dans la mesure où il ne l’a pas explicitement remise en cause. Les débats de la loi du 19 juillet 1976 sur les installations classées ne laissent d’ailleurs aucun doute quant à ses intentions sur ce point. Le rapporteur de la Commission des lois de l’Assemblée Nationale s’était interrogé sur l’opportunité de conserver un contentieux aussi particulier : « On voit donc qu’il s’agit d’un contentieux de pleine juridiction et non d’un simple recours en annulation : aussi le juge administratif exerce-t-il dans cette matière un contrôle particulièrement étendu, et le Rapporteur s’était même demandé s’il n’allait pas trop loin », avant de conclure « qu’il ne fallait pas briser cette jurisprudence du Conseil d’Etat au demeurant traditionnelle en ce domaine qui a permis un contrôle efficace des pouvoirs, eux aussi très étendus, de l’administration et donc finalement un respect rigoureux des droits des industriels aussi bien que des tiers » [36] . Elle sera ensuite consacrée de façon générique par l’article 14 de la loi de 1976, qui mentionne que certaines décisions prises au titre de la réglementation des installations classées « sont soumises à un contentieux de pleine juridiction » (C. env., art. L. 514-6). Les parlementaires, lors des débats de la loi n° 92-646 du 13 juillet 1992 avaient hésité à préciser que « Les décisions individuelles prises en application de la présente loi sont soumises à un contentieux de pleine juridiction dans lequel le juge peut substituer sa propre décision à celle de l’autorité administrative ». L’amendement ne sera pas retenu, mais l’esprit est resté.

 

Pour autant, si le juge administratif peut faire acte d’administration en délivrant l’autorisation sollicitée ou en réformant l’arrêté préfectoral, il lui appartient de respecter la procédure ad hoc et de refuser, le cas échéant, l’autorisation [37] . Mais quelles que soient ses compétences cependant, le juge administratif ne peut pas de se substituer au préfet pour assurer l’exécution de ces prescriptions, notamment en prenant des sanctions administratives : il ne lui appartient en effet pas d’assurer le contrôle du fonctionnement de l’installation, mais celui de la légalité des décisions préfectorales afférent à ce fonctionnement  [38] .  Certains auteurs se sont émus de l’immixtion du juge administratif dans les pouvoirs de l’administration, « Le juge administratif s’est accordé de lui-même, et malgré les termes stricts utilisés par le législateur, des pouvoirs qui débordent singulièrement le cadre normal de ses attributions et l’apparentent à un véritable administrateur (…). L’interdiction du pouvoir de substitution paraît dans ces conditions une extension logique et souhaitable de l’interdiction pour le juge de faire acte d’administrateur, et, loin de la remettre en cause, il faudrait en tirer toutes les implications logiques dans les contentieux spéciaux où le juge administratif s’accorde à tort des pouvoirs exorbitants » [39]

Il ne faut toutefois pas s’y tromper : bien qu’administrateur, le juge reste juge : il ne fait acte d’administrateur qu’en apparence, ne fait acte administrateur que sur le fond mais pas en la forme. C’est bien une décision juridictionnelle qu’il rend et non une décision administrative. Par ailleurs, en dépit de l’importance de ce pouvoir, il est rare que le juge administratif le mette en œuvre : la plupart du temps, à l’invitation du requérant, il met en demeure le préfet d’instruire de nouveau le dossier et de délivrer l’autorisation ou le récépissé de déclaration, ou de modifier les conditions de fonctionnement (11 fois sur 301 décisions de première instance, 2 fois sur 51 dossiers en appel), notamment en raison d’un rôle « de plus en plus délicat à assurer du fait même de l’évolution des règles techniques à prendre en compte »  [40] .

 

Ces compétences particulières restent cependant limités à des contentieux spécifiques et ne saurait avoir une influence déterminante sur le contentieux environnemental. C’est en revanche de façon plus courante que le juge administratif maîtrise le temps.

 

 

II. – Le juge, maître du temps

Le temps est fondamental dans le contentieux environnemental, dans la mesure où la saisine du juge administratif n’a pas pour effet de suspendre l’exécution de l’acte. Le risque est grand alors que l’acte soit entièrement exécuté avant que le juge ne se prononce sur sa légalité et le fasse disparaître, par annulation, de l’ordre juridique interne. Ce que le droit aura gagné pourra alors être inversement proportionnel à ce que l’environnement aura perdu, l’effacement juridique de l’acte ne pouvant souvent pas s’accompagner de l’effacement de ses effets sur le terrain. Il est donc nécessaire que le juge puisse maîtriser le temps de l’acte de façon à en suspendre l’exécution jusqu’à ce qu’il se prononce formellement sur sa légalité (A). Le juge n’est cependant conduit ici qu’à une mesure statique : suspendre le temps, sans préjuger du résultat de son office. Dans d’autres cas cependant cas, l’urgence impose qu’il devance le temps de cet office, de façon à pouvoir adopter des mesures qui, sans affecter l’acte sur le fonds, permettent de protéger l’environnement (B). Cette prise sur le temps qu’a le juge avec l’instrumentalisation de l’urgence se traduit également par la négation du temps : il ne s’agit plus de l’arrêter ou de l’accélérer, mais de faire comme s’il ne s’était pas écoulé, n’avait aucun effet (C).

 

A. - La suspension du temps

Le privilège du préalable dont bénéficient, en droit français, les décisions administratives français fait qu’elles sont réputées légales et exécutoires de plein droit, moyennant quelques formalités de publicité. Cette présomption de légalité et ce caractère exécutoire font que lorsqu’un recours juridictionnel est exercé contre elles, cela n’a pas pour effet d’en suspendre l’exécution. Il en résulte que, très souvent, la décision est entièrement exécutée lorsque le juge se prononce sur sa légalité et, le cas échéant, l’invalide. On connaît ainsi quelques ponts (comme celui de l’Ile de Ré)  [41] , quelques complexes hôteliers (affaire dite « du Lac de Fabrèges ») [42] , quelques golfs, installations classées, voies routières et autres ouvrages ou aménagements à l’impact environnemental certain, dont l’autorisation a été annulée, et qui n’en existent pas moins physiquement, la décision juridictionnelle intervenant trop tardivement. La matérialité supplante alors la légalité, car il est rare qu’une démolition intervienne, emportée par une régularisation de droit [43] , une pérennisation de fait, à l’instar du pont de l’Ile de Ré [44] , ou par le principe d’intangibilité qui protège les ouvrages publics, même mal plantés  [45]

 

Pour limiter ces effets, le législateur a successivement instauré le sursis à exécution, puis, avec la loi du 30 juin 2000 relative aux procédures d’urgence, le référé suspension. Désormais, « quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision ou de certains de ses effets lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision » [46]« Même de rejet » précise le texte : cette solution est intéressante, dans la mesure où, sous le régime du sursis à exécution, les décisions de rejet ne pouvaient pas faire l’objet d’un tel sursis : il est désormais possible de suspendre le refus, comme celui opposé par le préfet de modifier les conditions de fonctionnement d’une installation classée.  

A cette procédure de droit commun, le législateur en a ajouté deux autres, propres à l’environnement : la première concerne la suspension en raison de conclusions défavorables du commissaire enquêteur : le juge doit ainsi faire droit à la demande de suspension d’une décision prise après des conclusions défavorables du commissaire enquêteur, ou de la commission d’enquête font droit à cette demande en cas de doute sérieux sur la légalité de l’acte  [47] . Non seulement l’urgence n’est plus requise mais, en outre, le juge doit ordonner la suspension de l’acte, alors que dans le régime de droit commun, il ne s’agit pour lui que d’une simple possibilité. Le bénéfice de cette procédure a été étendu aux conclusions sous réserve du commissaire enquêteur : interprétation la législation, le Conseil d’Etat estime en effet que si ces réserves n’ont pas été levées, l’avis du commissaire enquêteur vaut avis défavorable, ce qui favorise ainsi le prononcé de la suspension. Le seconde est relative à la suspension pour défaut d’étude d’impact : si une requête en annulation est fondée est fondée sur l’absence d’étude d’impact alors qu’elle était requise, le juge fait droit à la demande de suspension, dès que cette absence est constatée  [48] . Une fois encore, le juge administratif va développer le champ d’application de cette procédure en assimilant à une absence d’étude d’impact l’insuffisance manifeste de cette étude, celle dont le contenu répond si peu aux exigences légales et réglementaires qu’elle doit être regardée comme n’ayant pas été fournie par le pétitionnaire à l’appui de sa demande. Ce qui renforce d’autant les possibilités d’obtenir la suspension de l’acte.

 

Si l’on s’en tient cependant au référé-suspension de droit commun, deux critères cumulatifs doivent être vérifiés par le juge saisi préalablement d’une requête sur le fond : le doute sérieux et l’urgence. Le juge doit d’abord « douter » de la légalité de l’acte, en l’état de l’instruction. Il s’agit seulement d’un doute et non d’une certitude quant à l’illégalité manifeste de la décision attaquée, laquelle ne saurait être regardée comme une violation flagrante de la loi. Il n’a pas donc à mener une instruction complète comme s’il devait statuer sur le fond. Et le doute lui est d’autant plus permis qu’il statue seul sur la demande de référé, sans autre repère que sa propre appréciation. Ce critère est beaucoup plus souple que celui qui prévalait sous le régime du sursis à statuer antérieur, qui exigeait un moyen sérieux « de nature, en l’état de l’instruction, à entraîner l’illégalité de l’acte ». Il était alors demandé au juge une quasi certitude. 

L’urgence ensuite : l’urgence appelle l’imminence. En matière d’environnement, celle-ci est généralement admise au regard des caractéristiques d’un projet et de ses impacts sur l’environnement, ou des effets de la mise en œuvre de la décision, souvent non réversibles, comme une autorisation de défrichement ou la fixation des dates d’ouverture de la chasse. Selon une formule presque rituelle, l’urgence est vérifiée lorsque l’exécution de l’acte « porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre » [49] . L’environnement est confirmé dans son statut d’intérêt public. L’objet de l’acte fonde donc en lui-même l’urgence, appelle nécessairement certains effets eu égard à cet objet. Même si le Conseil d’Etat n’en dit rien, c’est de façon contextuelle qu’il raisonne nécessairement. Il laisse en effet deviner que la satisfaction de la condition d’urgence repose sur un double constat : d’une part, l’autorisation est exécutoire dès sa notification à son bénéficiaire, ce qui lui permet d’entreprendre sans délai les travaux (urgence liée aux caractères de l’acte), vérifiant ainsi l’immédiateté ; d’autre part, l’autorisation concerne la réalisation de travaux effectivement attentatoires à l’environnement (urgence liée à la matérialisation de l’autorisation donnée par l’acte), satisfaisant ainsi la condition de gravité. La Haute juridiction postule donc qu’il ne sera pas possible de revenir en arrière et, par conséquent, de remettre l’environnement dans son état initial si l’autorisation venait ultérieurement à être annulée. Cette solution doit être rapprochée de celles qui ont été adoptées « eu égard à l’objet des arrêtés », à propos d’arrêté préfectoraux fixant des dates de chasse  [50] . Le Conseil d’Etat présume donc ces effets et l’urgence qu’ils appellent à les éviter et tire les conséquences logiques de l’autorisation en fondant ses effets dans son objet, admettant ainsi une certaine consubstantialité entre les deux, la même qui lui a déjà permis d’estimer que « si le requérant n’a pas devant celui-ci explicitement développé les motifs de l’urgence qui s’attachait à la suspension du permis de construire litigieux, celle-ci résultait de l’objet de la décision attaquée, qui autorisait l’exécution immédiate des travaux » [51]

 

Il faut cependant noter une certaine instrumentalisation de l’intérêt général, parfois au détriment de l’environnement : transposant sa théorie du bilan issue du contrôle de la déclaration d’utilité publique, le Conseil d’Etat apprécie ainsi la réalité de l’urgence en effectuant une pesée globale des intérêts en présence : il compare les conséquences dommageables liées à la décision et les conséquences de la délivrance de l’acte sur l’intérêt public  [52] . Ce qui lui conduit, le cas échéant, à refuser la suspension du refus du préfet à autoriser la construction d’une éolienne, « l’octroi du permis sollicité et l’installation de l’éolienne, avant l’intervention du jugement à rendre sur la légalité de la décision du préfet, porterait atteinte à l’intérêt public qui s’attache à la protection contre une atteinte non justifiée de la zone naturelle dans laquelle [il] souhaite l’installer », en dépit « des conséquences dommageables, du fait du retard qu’elle implique pour la réalisation de son projet et la perception par lui des revenus qu’il escompte en retirer ainsi que des risques que ce retard peut entraîner sur la prise en compte de son projet par Electricité de France »  [53] . Mais également à refuser la suspension de l’autorisation d’exploiter un centre de stockage de déchets : « à défaut de toute autre solution permettant, à court terme de stocker dans le département la quantité de déchets visée par l’arrêté, les autorités compétentes se trouveraient, en cas de suspension, dans l’obligation de faire transporter les déchets dans un département voisin afin de les y éliminer » [54]

 

Le dernier développement concernant cette procédure est la force exécutoire de l’ordonnance de suspension. On a en effet pu connaître tel ministre de l’environnement qui, son arrêté réglementant l’ouverture de la chasse ayant été suspendu, reprendre immédiatement le même arrêté. Puis, celui-ci également suspendu, prendre la voie d’un 3ème arrêté. Le Conseil d’Etat a censuré cette pratique en considérant que même si l’ordonnance de référé n’a pas autorité de la chose jugée, puisqu’il s’agit d’une décision avant-dire droit, elle n’en a pas moins force obligatoire en vertu de l’autorité qui s’attache à toute décision de justice [55] . Ce qui interdit à l’administration, lorsqu’une mesure a été suspendue, de reprendre la même mesure. 

 

Le référé suspension n’est cependant pas la seule technique qui s’offre au juge pour répondre à l’urgence d’une situation, l’urgence ayant été, si l’on peut dire, instrumentalisée, afin de lui permettre d’ordonner des mesures positives à même de protéger l’environnement.

 

 

B. - L’instrumentalisation de l’urgence

En dépit de son intérêt pour l’environnement, le référé suspension reste une mesure que l’on pourrait qualifier de « statique » : le juge suspend provisoirement les effets de l’acte, mais ne prend aucune mesure positive. Or, certaines situations justifient que le juge ordonne des mesures qui ne peuvent pas attendre qu’il statue sur le fond. Le Code de justice administrative met à sa disposition plusieurs instruments qui lui permettent de fonder sa décision sur l’urgence de la situation et d’ordonner toute mesure utile.

 

Le premier d’entre eux s’éloigne peu du caractère statique précédemment envisagé, dans la mesure où il s’agit pour le juge d’ordonner une mesure « neutre » : le constat. Bien que souvent délaissé par les intéressés, sans doute concurrencé par le constat d’huissier, il présente cependant l’intérêt de permettre de cristalliser ce que le temps peut conduire très rapidement à l’effacement. Ainsi, aux termes du premier alinéa de l’article R. 531-1 du code de justice administrative : « S’il n’est rien demandé de plus que la constatation de faits, le juge des référés peut, sur simple requête qui peut être présentée sans ministère d’avocat et même en l’absence d’une décision administrative préalable, désigner un expert pour constater sans délai les faits qui seraient susceptibles de donner lieu à un litige devant une juridiction ». Sans qu’il soit besoin de s’attarder sur les éléments procéduraux qui gouvernent le référé constat, l’intérêt de ce dernier est de permettre de constituer la preuve d’éléments qui pourraient s’avérer déterminant dans le cadre d’une instance. Même s’il ne s’agit que d’une « pure constatation, sans aucune recherche complémentaire soit de causalité soit de remèdes » [56] , le constat permet de confier à l’expert désigné « une liste impressionnante de missions aussi bien des constatations techniques, telles que l’étendue géographique et structurelle, ainsi que la nature visible d’une pollution sur le domaine public ferroviaire, l’état de pollution visible des emprises et des ouvrages, leur état de stabilité apparent, que des constatations administratives comme l’existence des différents arrêtés autorisant l’exploitation d’installations classées soupçonnées d’être à l’origine d’une pollution, la date de leur cessation d’activité, l’identité des différents exploitants successifs… » [57] . L’urgence est curieusement absente du dispositif réglementaire  [58] , puisqu’il n’est plus nécessaire comme avant l’intervention de la loi du 30 juin 2000, qu’une menace imminente de les voir disparaître soit rapportée. L’urgence demeure cependant, même si elle ne constitue plus une condition de la saisine du juge, dès lors que les faits en cause doivent être constatés « sans délai ». Les conditions procédurales dissimulent en effet assez mal son existence : il n’y a pas d’obligation d’introduire une action au principal, le juge statue seul, sans conclusions du commissaire du gouvernement, n’est pas obligé de tenir audience et peut ordonner le constat dans débat contradictoire préalable.

 

Le second instrument, actuellement plus riche de potentialités que d’effectivité est le référé liberté : ainsi, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, justifiée par l’urgence, « peut ordonner toutes mesures utiles à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale » [59] .  Le juge doit se prononcer dans les 48 heures de sa saisine, de façon bien plus rapide que les 15 jours à 3 semaines que requiert généralement la suspension de droit commun, alors même qu’il peut prendre, notamment, la même mesure de suspension. Les conditions à réunir en sont plus drastiques cependant : l’urgence, pour ne retenir que cette condition formelle, est appréciée bien plus sévèrement par le juge  [60] , qui tient compte des atermoiements du requérant qui aurait tardé à le saisir ou qui ne peut pas apporter d’éléments propres à établir le caractère préjudiciable de la mesure contestée. Elle doit être « extrême »  [61] . De son coté, l’environnement est de prime abord absent des conditions de fond, qui imposent une atteinte grave à une liberté fondamentale. Il n’a d’ailleurs jamais été admis comme tel et n’a été protégé que de façon incidente, via l’atteinte grave au droit de propriété  [62] . On mesure alors tout l’intérêt de décisions comme les arrêts « Oneryildiz »  [63] ou « Gomez »  [64] qui permettent, via la protection de libertés fondamentales comme la propriété ou la vie familiale, de prendre en compte l’environnement. On se plaît ainsi à imaginer que le droit de vivre dans un environnement qui ne nuise pas à sa santé, qui a rejoint le préambule de la Constitution de 1958 par le biais d’une Charte adossée à la Constitution [65] sera l’occasion le consacrer comme une telle liberté  [66] . Comme le relève justement Guillaume Drago, « on peut… envisager la prise en considération directe des règles inscrites dans la charte par le juge administratif, au titre de la procédure de référé inscrite à l’article L. 521-2 du code de justice administrative. Cette « appropriation » directe de règles constitutionnelles par le juge administratif est révélatrice d’un effet direct recherché de la Constitution lorsque est en cause ce que le juge administratif des référés estime être une liberté fondamentale » [67] . Il n’en demeure pas moins que l’atteinte portée doit être grave, gravité dans laquelle l’urgence peut intervenir comme critère d’appréciation, à l’instar d’une mesure d’abattage d’un troupeau soupçonné d’être atteint d’ESB [68] .

 

C’est une urgence moins prononcée mais toute aussi effective qui marque le référé conservatoire de l’article L. 521-3 du code de justice administrative. Celui-ci prévoit en effet que « en cas d’urgence et sur requête recevable même en l’absence de décision administrative préalable, le juge des référés peut ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l’exécution d’aucune décision administrative ». Ce dispositif se veut complémentaire des autres, par défaut, comme le suggère l’expression « toutes autres mesures utiles ».  Il présente un grand intérêt pratique, dans la mesure où il n’impose ni le dépôt d’un recours au fond ni, surtout, l’existence d’une décision administrative préalable. Cependant, en cas de contestation sérieuse, le juge des référés ne peut pas prononcer la mesure, dès lors qu’il serait obliger de prendre partie sur le fond, à l’instar d’un refus opposé à une demande de suppression d’obstacles mis sur le domaine public maritime pour accéder à un plan d’eau devenu salé, en raison de la contestation sérieuse quant à l’assiette de ce domaine public. Il appartient cependant au juge administratif de connaître des litiges qui peuvent naître du refus du maire de faire usage des pouvoirs qui lui sont conférés en sa qualité d’autorité administrative par les dispositions de l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme : il peut ainsi ordonner au maire de faire dresser procès-verbal de l’infraction de poursuite de travaux de construction en dépit d’une décision de la juridiction administrative suspendant l’exécution du permis de construire qui les avait autorisées, mais également de prendre un arrêté interruptif de travaux et d’en transmettre copie au procureur de la République  [69] . L’urgence reste cependant la condition sine que non du prononcé de la mesure : celle-ci a été admise à propos de travaux soumis à permis de construire effectué sur le domaine public, le juge ordonnant la suspension des travaux « jusqu’à ce que soit tranchée la question de l’appartenance de la parcelle litigieuse au domaine public maritime »  : il y a ici urgence, « eu égard à la difficulté que présente la démolition ultérieure des constructions terminées, même si elles ont été établies sur le domaine public »  [70] . De même, il y a urgence à ordonner la suspension de travaux d’extraction dans le lit d’un cours d’eau et la remise en état des lieux, « eu égard aux risques graves et immédiats pour le domaine public que pouvait présenter, compte tenu du caractère irrégulier du débit de la Durance, la poursuite des travaux d’extraction opérés par [la] société » [71] . Le juge porte ici sur l’urgence requise le même regard que sur celle qui fonde le référé suspension : la nature des travaux en cause justifie, en tant que telle, l’urgence. L’immédiateté de l’atteinte à l’environnement ou la difficile réversibilité des travaux en cause et de leurs effets fondent son admission, sans cependant qu’il y ait modulation par le recours à l’intérêt général, comme c’est le cas pour le référé suspension. Cela tient principalement au fait que le juge ne peut pas faire obstacle à l’exécution d’une décision administrative, ainsi que le prohibe l’article L. 521-3 du code de justice administrative.

 

Cette dénégation d’un tel pouvoir ne se retrouve cependant pas lorsqu’il s’agit pour le juge de priver le temps d’effets, de le nier, afin de faire produire des effets contrariés à une décision ou de priver d’effets dans le temps ses propres décisions.

 

C. – La négation du temps

Le juge administratif est maître du temps, temps de l’instruction, qu’il maîtrise seul, mais aussi temps des actes. On sait que la sécurité juridique impose qu’un droit de recours ne soit pas ouvert ad vitam aeternam contre un acte administratif, interdisant ainsi de le remettre en cause postérieurement à l’expiration des délais de recours. Deux techniques traditionnelles largement développées par la jurisprudence permettaient jusqu’à présent de passer outre, l’exception d’illégalité et la théorie des opérations complexes, jusqu’à ce que vienne s’adjoindre une troisième : la limitation dans le temps des effets d’une décision prétorienne. 

 

L’exception d’illégalité, ou contestation oblique, est une première manifestation de la négation des effets du temps. Alors que le requérant ne peut plus attaquer directement une décision administrative qui porterait atteinte à l’environnement, dès lors que le délai d’exercice de la voie d’action est écoulé, il va pouvoir l’attaquer de façon indirecte. Si l’on s’en tient à l’hypothèse d’un acte de nature réglementaire, il est en effet toujours possible d’invoquer son illégalité à l’appui d’un recours contre un acte pris pour son application et ce, de façon perpétuelle : ceci s’explique par le fait qu’il ne s’agit pas de faire disparaître l’acte de l’ordre juridique interne, mais « simplement » de remettre en cause sa validité, faute d’avoir attaqué sa légalité dans les délais.  Ainsi, si un décret déclasse tel ou tel type d’installation de la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement soumise à autorisation, pour en faire une installation soumise à simple déclaration, il sera toujours possible d’attaquer le récépissé de la déclaration en alléguant l’illégalité de ce déclassement, quelle que soit l’époque à laquelle il est intervenu. Une limite a toutefois été apportée à ce rétro-contrôle par le droit de l’urbanisme, afin de garantir une certaine pérennité aux documents administratifs : ainsi, l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme fait obstacle, à quelques exceptions près, à ce qu’un requérant puisse invoquer par voie d’exception l’illégalité pour vice de forme ou de procédure d’un schéma directeur, d’un schéma de cohérence territoriale, d’un plan d’occupation des sols, d’un plan local d’urbanisme, d’une carte communale ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu, après l’expiration d’un délai de six mois à compter de la prise d’effet du document en cause. 

 

Cette situation ne doit pas être confondue avec un autre mécanisme qui nie également le temps, la théorie des opérations complexes. Pure création jurisprudentielle, elle peut s’interpréter comme le fait que la résistance d’un chaîne se mesurant à celle de son plus faible maillon. Le principe est que la légalité d’un acte non réglementaire peut être remise en cause lors d’un contentieux à l’encontre d’une décision constituant, avec l’acte non réglementaire contesté une même opération. Il y a opération complexe quand la décision finale ne peut être prise qu’après intervention d’une ou plusieurs décisions successives, spécialement prévues pour permettre la réalisation de l’opération dont la décision finale sera l’aboutissement. Ce n’est qu’à l’issue que l’on sera fondé à constater l’existence d’une seule et même opération administrative, par la réunion des éléments d’une même opération complexe. Une décision de cette chaîne ne se justifie que par la décision qui la précède ou la suit. Ainsi en est-il de l’expropriation : il est possible de remettre en cause la légalité de l’arrêté de cessibilité (qui identifie les parcelles et les propriétaires à exproprier) en se fondant non pas sur une quelconque illégalité qui l’affecterait lui, mais en recherchant une illégalité de la déclaration d’utilité publique le précédant. Alors même qu’il serait parfaitement légal, il pourra être annulé en raison de la seule illégalité de la déclaration d’utilité publique, même si tout recours contre celle-ci serait forclos. 

 

Le temps n’a donc pas de prise sur le juge administratif qui peut ainsi annihiler ses effets salvateurs pour l’acte. Il a si peu de prise d’ailleurs que le juge s’est reconnu la possibilité de priver l’annulation d’un acte administratif de ses effets dans le temps. Une telle annulation implique en principe que cet acte est réputé n’être jamais intervenu, et disparaît pour le passé comme pour l’avenir. Cependant, ainsi que l’a longuement explicité, et de façon très pédagogique le Conseil d’Etat : « s’il apparaît que cet effet rétroactif de l’annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu’il était en vigueur que de l’intérêt général pouvant s’attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif - après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l’ensemble des moyens, d’ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l’acte en cause - de prendre en considération, d’une part, les conséquences de la rétroactivité de l’annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d’autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l’annulation. Il lui revient d’apprécier, en rapprochant ces éléments, s’ils peuvent justifier qu’il soit dérogé à titre exceptionnel au principe de l’effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l’affirmative, de prévoir dans sa décision d’annulation que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur le fondement de l’acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l’annulation ne prendra effet qu’à une date ultérieure qu’il détermine »  [72] . Cette modulation dans le temps de l’annulation permet d’éviter le « vide » juridique qu’elle créé : « le juge acquiert un certaine maîtrise temporelle de la norme, alors qu’auparavant celle-ci était le monopole de l’administration sous la seule réserve de l’intervention du législateur » [73] .  Elle ne lasse pas d’inquiéter cependant, s’agissant de la protection de l’environnement, dans la mesure où elle introduit l’intérêt général comme un standard qui « peut jouer comme un amortisseur de la chose jugée au profit de l’administration », à l’image de la pérennisation de l’ouvrage public illégalement implanté, ce qui revient « à établir, au profit de l’administration, une sorte d’immunité partielle d’exécution » [74] . Certes, le juge censure bien l’illégalité qui affecte l’acte, mais il prive dans le même temps cette censure de ses effets restitutifs, sauf à démontrer que la protection de l’environnement, dans un contexte donné, présente un intérêt supérieur aux autres intérêts.

 

Conclusion

La toute puissance du juge administratif, encadré par sa propre jurisprudence, doit être crainte et souhaitée tout à la fois, tant il demeure d’incertitudes sur la position qu’il adoptera en fonction des intérêts en présence. La protection du droit de l’environnement lui doit beaucoup, sans doute, mais nombreuses sont les décisions dont on aurait légitimement pu souhaiter une issue différente, en raison des atteintes dont elles sont la conséquence obligée, pour avoir en définitive été admises. 

Ses bons offices demeurent cependant conditionnés par sa saisine. A l’heure où certains pays envisagent de réduire la possibilité pour les associations de protection de l’environnement de saisir les juridictions administratives au nom d’intérêt économiques supérieurs, on ne peut que se réjouir de la bienveillance que les juridictions administratives françaises marquent à leur égard. Il reste cependant que le juge voit sa mission limitée par les termes de sa saisine, l’issue de l’instance restant alors largement dépendante de la qualité de l’argumentaire qui lui est présenté. 


[1] TA Rennes, 2 mai 2001, Sté Suez - Lyonnaise des eaux : AJDA 2001, p. 593.

[2] CAA Lyon, 13 mars 1990, SICTOM Nord-Allier : Gaz. Pal. 1991, 1, pan. dr. adm., p. 85 ; CE, 25 nov. 1987, Synd. intercommunal pour le traitement des ordures ménagères de l’agglomération caennaise c/ Zawadski et Mihulk : Rec. CE, p. 381  ; Dr. adm. 1988, n° 75.

[3] CE, 27 juillet 1984, Ministère de la mer c/ Galli : AJDA 1985, II, p 417, note Rezenthel et Pitron.

[4] Le lit, et non l’eau en tant que telle, puisque res communis, elle ne relève pas du domaine public (C. domaine public fluvial, art. 28). Sur la sanction du déversement de polluants dans un cours d’eau domanial, v. CE, 10 mars 1976, Robert : Rec. CE, p. 151. V. M. Le Roux, Le juge administratif, l’environnement et la contravention de grande voirie : Rev. jur. envir. 2004, n° sp., p. 157 s.

[5] J. Morand-Deviller, Le juge administratif et l’environnement : Rev. jur. envir. 2004, n° sp., p. 193 s.

[6] CE, Ass., 17 fév. 1950, Ministre de l’agriculture c/ Dame Lamotte, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, Dalloz 2003 , 14ème éd., n° 71. 

[7] Selon l’article R. 431-2 du code de justice administrative, « Les requêtes et les mémoires doivent, à peine d’irrecevabilité, être présentées soit par un avocat, soit par un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, soit par un avoué en exercice dans le ressort du tribunal administratif intéressé, lorsque les conclusions de la demande tendent au paiement d’une somme d’argent, à la décharge ou à la réduction de sommes dont le paiement est réclamé au requérant ou à la solution d’un litige né d’un contrat ». Un décret 2003-543 du 24 juin 2003 relatif à la procédure applicable devant les Cours administratives d’appel a cependant rendu obligatoire le ministère d’avocat devant ces cours sauf, notamment, pour les litiges en matière de contravention de grande voirie et pour les demandes d’exécution d’un arrêt ou d’un jugement (CJA, art. R. 811-7).

[8] Cass. 1ère civ., 10 juill. 1964 : Bull. civ. I, n° 410 – Cass. 2e civ., 20 mars 1989 : Bull. civ. II, n° 76.

[9] CE, Ass., 28 mars 1997, Assoc. contre le projet d’autoroute transchablaisienne : Rec. CE, p. 120 ; AJDA 1997, p. 545, obs. Chrestia ; RFDA 4/1997, p. 740, concl. Denis-Linton, note Rouvillois

[10] CE, 31 octobre 1969, Syndicat de défense des canaux de la Durance et Sieur Blanc : AJDA 1970, p. 252, note Landon

[11] V. infra.

[12] CE, 13 juin 2003, Association de défense de la Vallée du Loing et des sites environnants, req. n° 252542 : « la circonstance que le président de l’Association… aurait présenté le pourvoi au nom de cette dernière sans justifier avoir été autorisé à agir en justice par une délibération de l’assemblée générale n’est pas, en raison de la nature même de l’action en référé qui ne peut être intentée qu’en cas d’urgence et ne permet, en vertu de l’article L. 511-1 du code de justice administrative, que de prendre des mesures présentant un caractère provisoire, de nature à rendre ce pourvoi irrecevable »

[13] CE, 25 mai 1990, Bauret : Rec. CE, p. 913.

[14] Concl. sous CE, 26 juillet 1985, URDEN : AJDA 1985, p. 741.

[15] CE, 15 janvier 1989, Féd. française des sociétés de protection de la nature : Rec. CE, p. 404 - CE, 21 juillet 1989, Féd. des associations du Sud-est pour l’environnement et Synd. de défense du Cap d’Antibes : Rec. CE, tables, p. 835.

[16] TA Amiens, 31 décembre 1998, Assoc. France Nature Environnement : AJDA 1999, p. 376, obs. Rivaux.

[17] CAA Nancy, 22 décembre 1999, Assoc. France Nature Environnement : AJDA 2000, p. 364, obs. Busson – CE, 8 fév. 1999, Féd. des associations de protection de l’environnement et de la nature des Côtes d’Armor : Rec. CE, p. 20.

[18] CE, 21 juillet 1989, Féd. des associations du Sud-Est pour l’environnement (FASE) et al. : Rec. CE, tables, p. 1001.

[19] TA Orléans, 23 mars 1988, Rommel et al., FRAPEC et Sologne nature environnement : Rev. jur. envir. 2/1989, p 209. – TA. Nantes, 13 juill. 1994, Assoc. Estuaire écologie et a. c/ Cne Donges : AJDA 1994, p. 644, note Romi et Le Corre, ainsi que TA Nice, 1er février 1996, Synd. d’exploitants agricoles de Fontau-Sorge et al. : Etudes foncières déc. 1996, p. 40.

[20] CE, 14 janvier 1994, Collectivité territoriale de Corse et al., req. n° 135936 et 136193.

[21] « Compte tenu des mesures adoptées pour remédier à la dangerosité du tracé et pour compenser ou réduire les impacts sur la ZNIEFF traversée, sur les espaces protégés au titre de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986, sur les zones agricoles ainsi que sur le patrimoine architectural et touristique, les inconvénients inhérents à la réalisation du projet ne peuvent être regardés comme excessifs eu égard à l’intérêt qu’il présente » (CE, 29 décembre 1999, M. et Mme Mautalent : Rev. jur. envir. 2/2000, p 285, obs. Ph. Billet).

[22] CE, Ass., 28 mai 1971, Min. Equip. c/ Fédération de défense des personnes concernées par le projet actuellement dénommé« Ville Nouvelle Est » : Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, préc., n° 93.

[23] CE, 26 mars 1980, Premier ministre c/ Vve Beau de Loménie : Rec. CE, p. 171.

[24] CE, 29 oct. 2003, Ass. SOS-Rivières et environnement et autres : AJDA 2004, p. 1193, obs. Hostiou.

[25] CE, sect., 20 mars 1992, Cne Mialet : AJDA 1992, p. 454, obs. Hostiou - CE, 14 avr. 1999, Cne Petite Marche et al : Petites affiches, 31 mai 2001 n° 108, p. 20, note Staub.

[26] G. Dupuis, Les motifs des actes administratifs : Etudes et documents du Conseil d’Etat 1974-1975, n° 27, p. 13.

[27] C. just. adm., art. L. 911-1 et L. 911-2.

[28] C. just. adm., art. L. 911-4.

[29] TA Strasbourg, 29 avril 2004, Epoux Durringer : AJDA 2004, p. 1666, concl. Collier.

[30] CE, 9 octobre 2002, Union nationale de l’apiculture française : AJDA 2002, p. 1180, concl. Séners.

[31] CE, Sect., 28 juillet 2000, Ass. France Nature Environnement : BJDU 5/2000, p 306, concl. Lamy ; Petites affiches 17 nov. 2000, n° 230, p. 14, note Laquièze.

[32] D n° 2004-311 du 29 mars 2004 fixant la liste des communes riveraines des estuaires et des deltas considérées comme littorales en application de l’article L. 321-2 du code de l’environnement et la liste des estuaires les plus importants au sens du IV de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme : JO 

[33] CE, Ass., 29 juin 2001 Vassilikiotis : AJDA 2001 p. 1051, chr. Guyomar et Collin. V. F. Blanco, Le Conseil d’Etat juge pédagogue. A propos des arrêts Sté à objet sportif « Toulouse Football Club » (CE Sect. 25 juin 2001), Vassilikiotis (CE Ass. 29 juin 2001) et Titran (CE 27 juillet 2001) : RRJ 2003, p. 1513.

[34] CE, sect., 15 déc. 1989, Min. environnement c/ Sté SPECHINOR : Cah. jur. électricité et gaz 1990, p. 136.

[35] CE, 7 février 1873, Bourgeois : Rec. CE, p. 124.

[36] Doc. AN n° 2143, session 1975-1976.

[37] CE, 7 mai 1969, Sieur Spasaro : Rec. CE, p. 244.

[38] TA Strasbourg, 12 février 1991, SARL Zimmerman : Rec. CE, tables, p. 1063.

[39] J. Chevallier, L’interdiction pour le juge administratif de faire acte d’administrateur : AJDA 1972, p. 67.

[40] M. Courtin, Le contentieux des installations classées, un contentieux à repenser ? : Rev. jur. envir. 1995, n° sp., p. 83. 

[41] J. Morand-Deviller, Le Pont de l’île de Ré et le juge : Petites affiches 23 sept. 1988.

[42] CE, 9 octobre 1989, SEPANSO : Rev. jur. envir. 1990, p. 253, note Terneyre. 

[43] C. urb., art. L. 145-5, issu de la loi n° 94-112 du 9 février 1994 puis arrêté du 28 juin 2001 portant autorisation d’implantation d’une opération d’urbanisation sur les rives du plan d’eau artificiel de Fabrèges dans la commune de Laruns : JO, 7 juillet 2001 p. 10854.

[44] J. Morand-Deviller, Chose jugée et fait accompli, le juge, le préfet, le maire et le droit de l’environnement : Petites Affiches 20 juin 1990, n° 74, p. 12 s.

[45] Et ce, en dépit des limites apportées par le Conseil d’Etat, qu’il convient de relativiser, dès lors que « lorsque le juge administratif est saisi d’une demande d’exécution d’une décision juridictionnelle dont il résulte qu’un ouvrage public a été implanté d’une façon irrégulière, il lui appartient, pour déterminer, en fonction de la situation de droit et de fait existant à la date à laquelle il statue, si l’exécution de cette décision implique qu’il ordonne la démolition de cet ouvrage, de rechercher, d’abord, si, eu égard notamment aux motifs de la décision, une régularisation appropriée est possible ; que, dans la négative, il lui revient ensuite de prendre en considération, d’une part, les inconvénients que la présence de l’ouvrage entraîne pour les divers intérêts publics ou privés en présence et notamment, le cas échéant, pour le propriétaire du terrain d’assiette de l’ouvrage, d’autre part, les conséquences de la démolition pour l’intérêt général, et d’apprécier, en rapprochant ces éléments, si la démolition n’entraîne pas une atteinte excessive à l’intérêt général » (CE, sect., 29 janv. 2003, Syndicat départemental de l’électricité et du gaz des Alpes-Maritimes et Cne de Clans : AJDA 2003, p. 784, obs. Sablière).

[46] C. just. adm. art. L. 521-1.

[47] C. envir., art. L. 123-12.

[48] C. envir., art. L. 122-2.

[49] J. RAYMOND, L’urgence, condition essentielle du référé suspension : JCP A 2003, Savoir, n° 1935.

[50] CE, ord., 10 février 2003, Ligue pour la préservation de la faune sauvage et la défense des non-chasseurs, req. n° 253937 et 253939.

[51] CE, 25 octobre 2002, Cne Thoronet : AJDA 2003 p. 351.

[52] B. Caviglioli, Le recours au bilan dans l’appréciation de l’urgence : AJDA 2003, p. 642 s.

[53] CE, 25 novembre 2002, Min. Equipement c/ M. Astoul, req. n° 248423.

[54] CE, 28 février 2001, Préfet des Alpes-Maritimes, req. n° 229562 s.

[55] CE, Sect., 5 nov. 2003, Convention vie et nature pour une écologie radicale et Association pour la protection des animaux sauvages : AJDA 2003, p. 2253, chr. Donnat et Casas.

[56] D. Chabanol, Code de justice administrative commenté, Le Moniteur 2004, 2ème éd. p. 457. Pour application, v. CAA Marseille, 11 juin 2002, SNCF c/ Sociétés Métaleurop et Atofina, req. n° 02MA00099.

[57] B. Daugeron, L’intérêt de la procédure du référé-constat : l’exemple du droit de l’environnement : AJDA 2004, p. 17.

[58] Dans le même ordre d’idée, le référé instruction de l’article R. 532-1 du code de justice administrative permet au juge administratif « de prescrire toute mesure utile d’expertise ou d’instruction » et ce, même en l’absence de décision administrative. C’est ainsi qu’il peut valablement ordonner une expertise portant sur la nature, l’origine et l’étendue d’une pollution pétrolière, ainsi que sur ses conséquences (CAA Nantes, 2 mai 2001, Sté RINA, req. n° 00NT017000), ou faire évaluer l’impact sonore du passage des rames d’un TGV sur des immeubles riverains (CAA Nancy, 30 avril 1992, SARL Grill Hôtel et SARL Restaurant Grill Hôtel : Rec. CE, tables, p. 1215). L’urgence n’est cependant pas requise, alors même que cette mesure relève du référé.

[59] C. just. adm., art. L. 521-2.

[60] V. P. Cassia et A. Béal, L’interprétation finaliste de l’urgence : AJDA 2003, p 1171, obs. sous CE, ord., 28 février 2003, Cne de Perthuis, ibid.

[61] G. Bachelier, Le référé-liberté : RFDA 2002, p. 262.

[62] V. J. Trémeau, Le référé-liberté, instrument de protection du droit de propriété : AJDA 2003, p. 653.

[63] CEDH 18 juin 2002, Oneryildiz c/ Turquie. v. J.-F. Flauss, Actualité de la Convention européenne des droits de l’homme : AJDA 2002, p. 1277.

[64] CEDH, 16 novembre 2004, Gomez c/ Espagne : AJDA 2004, p. 2245. 

[65] Loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l’environnement : JO 2 mars 2005, p. 3697.

[66] V. G. Glénard, Les critères d’identification d’une liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2 du code de justice administrative : AJDA 2003, p. 2008.

[67] in Principes directeurs d’une charte constitutionnelle de l’environnement : AJDA 2004, p. 133.

[68] CE, ord., 1er juin 2001, Ploquin, req. n° 234321.

[69] CE, 6 février 2004, Masier, req. n° 256719.

[70] CE, 16 janvier 1985, Codorniu : Rec. tables, p. 728.

[71] CE, 25 janvier 1980, Sté des terrassements mécaniques et Mariani : Rec. CE, p. 49 , concl. Rougevin-Baville.

[72] CE, 11 mai 2004, Association AC ! et autres : AJDA 2004, p. 1183, chr. Landais et Lenica ; Petites affiches 17 nov. 2004, n° 230, p. 14, obs. Montfort. Sol. confirmée par CE, sect., 25 fév. 2005, France Télécom : JCP A 2005, n° 1162, obs. Saulnier-Cassia. V. aussi RFDA mai-juin 2004 et RFDA juillet-août 2004, dossier spécial, ainsi que « Les revirements de jurisprudence », Rapport remis au Premier Président de la Cour de cassation, Litec 2005. 

[73] O. Dubos et F. Melleray, La modulation dans le temps des effets d’un acte administratif : Dr. adm. 2004, Etudes n° 15, p. 14. 

[74] J.-B. Auby, A propos des réserves d’intérêt général : Dr. adm. 2003, Repères n° 6