Les incertitudes du risque famille

Par :

Julien Damon

Responsable de la Recherche et de la prospective à la Caisse nationale des Allocations familiales
Professeur associé à Sciences-Po

 

Le Professeur Borgetto a souhaité pour ce séminaire une courte intervention, une sorte d’ouverture ou de contrepoint. Quelques mots donc d’un sujet qui n’est probablement pas central pour le séminaire mais qui illustre certains des thèmes abordés, notamment le brouillage des principes, des règles et des contenus.

Il s’agit de la famille et de la politique familiale, au prisme des problématiques de risque et d’incertitude. Observons d’abord que les allocations familiales, à la différence des retraites et de l’assurance maladie, ne se trouvent pas aujourd’hui au cœur des réflexions, des ajustements, des aménagements de nos dispositifs assuranciels ou assistantiels. Cependant familles et politiques familiales voient converger bien des propositions, des innovations et des controverses ; et la répartition, pour la protection de la famille et de ses membres, entre dispositifs d’assistance et d’assurance est bien incertaine.

Sans véritablement ni longuement revenir sur les origines, les fondements et les perspectives des allocations et des politiques familiales, on abordera quatre points d’évolution qui sont aussi des points d’étonnement, d’ambiguïté.

1/ La famille a été considérée et institutionnalisée comme un risque il y a une soixantaine d’années quand le système des allocations familiales a été établi en tant que branche particulière de la Sécurité sociale. Voici quelque chose de bien étrange. Car si la vieillesse, la maladie ou les accidents du travail pouvaient être assurément considérés comme des risques aux conséquences socialisables on voit mal comment la famille, en soi, pouvait être érigée en risque. La compensation des charges d’enfants, et plus largement le développement d’une intervention publique en direction des familles pouvaient se légitimer en tant que risque pour deux grands ordres de raison. Tout d’abord les préoccupations démographiques étaient extrêmement présentes et il y aurait risque à ne pas voir les générations se renouveler (risque qui se représente aujourd’hui). Ensuite, en tant que lieu de production de capital humain, les familles méritent d’être investies, au risque d’être trop contrôlées, par des politiques publiques permettant à l’enfant son plein épanouissement. Ce deuxième point se renouvelle aujourd’hui considérablement dans la mesure où ce ne serait plus tous les enfants qui seraient visés, mais principalement les enfants pauvres. A cet égard des débats fondateurs entre assistance et assurance, redistribution horizontale et redistribution verticale, renaissent ou plutôt reprennent de l’envergure. Jusqu’où cibler les plus pauvres ? Comment ne pas perdre le soutien des non-pauvres en cas de ciblage trop étroit ? Ces questions de sélectivité, on va les dire éternelles, sont assez clairement reposées aujourd’hui.

2/ Deuxième idée, si la famille n’est pas en soi un risque, même si les individus qui la composent peuvent être en situation risquée voire dangereuse en famille, il n’en demeure pas moins que les évolutions de la cellule familiale et du droit de la famille (libéralisation et contractualisation du mariage et du divorce, progression de la monoparentalité et des recompositions familiales) présentent la forme de nouveaux risques. Alors que les principaux éléments risqués de la vie familiale – éléments qui appelaient une intervention et une protection collectives, tels la mortalité infantile – se sont disons dissipés, d’autres types de problèmes, aujourd’hui massifs, se présentent. Il s’agit bien entendu de l’évolution des unions et des désunions. Les séparations – de plus en plus nombreuses, et de plus en plus probables - ont incontestablement un impact négatif sur l’enfant, ne serait-ce que du point de vue financier. Les interventions traditionnelles en direction des familles visant Monsieur Gagnepain et Madame Aufoyer, sans grande instabilité, sont de fait mises en questions par ces évolutions. Il pourrait alors être judicieux d’innover. Ne serait-il pas nécessaire, dans l’intérêt de l’enfant, de se préoccuper de la stabilité des unions (au risque d’être liberticide ou trop intrusif). Les administrations Clinton, puis Bush ont considérablement investi, dans un autre contexte politique et moral, sur la valorisation de la stabilisation des couples. Dit d’une autre manière, concrètement, sur le plan des parents, ou même seulement celui des conjoints sans enfants, ne pourrait-il pas être envisageable de créer des assurances divorce… Assurances divorce qui iraient au-delà de l’Allocation de soutien familial ou des débuts de la médiation familiale en France.

3/ Troisième idée, moins originale, peut-être plus sérieuse, et un tant soit peu plus technique, il convient aujourd’hui de savoir ce dont on parle quand on évoque la politique familiale. Si l’on s’en tient aux prestations familiales versées par les Caf et aux prestations maternité nous avons là un ensemble de dépenses qui représente un peu moins de 3 points de Pib. Si on y ajoute les dépenses fiscales (le quotient familial principalement), les avantages familiaux vieillesse, les dépenses d’aide et d’action sociales du type barème familialisé du Rmi ou aide sociale à l’enfance, on aboutit à un total de 5 points de Pib. Cet ensemble – on l’aura compris – est assez disparate et composite, il mérite une véritable clarification de ses objectifs et de son contenu.

4/ Quatrième et dernier point, celui du financement et, partant, de l’architecture du système. Naturellement on traite ici toujours de prélèvements obligatoires, mais leur forme importe. Si on ne s’intéresse qu’aux prestations familiales au sens strict, celles-ci sont encore financées aux deux tiers par cotisation. En revanche si on prend en considération le périmètre large qui peut être évoqué, alors la politique familiale est financée par l’impôt à plus de 60 %. Une question cruciale – qui n’est pas nouvelle mais qui a certainement une actualité prononcée – est de savoir quel vecteur de financement privilégier : l’impôt ou la cotisation sociale. Les allocations familiales ont été historiquement créées dans un souci d’équité (comme on dirait aujourd’hui) à l’égard de leurs salariés ayant des enfants. Progressivement la politique familiale a été généralisée (elle concerne tout le monde – par le vecteur des allocations familiales - depuis 1978 et non plus les seuls salariés), nationalisée, étatisée et fiscalisée. C’est en ce sens que va le mouvement. Il peut donc être considéré comme assez logique de prendre acte de ces évolutions et d’attacher, globalement, la politique familiale au sens large, à l’impôt. Notons que cette observation, à verser au débat, est faite par de nombreux experts du dossier. Que tireraient les entreprises d’une telle nouvelle répartition ? Certes quelques points de cotisation en moins mais aussi des marges de manœuvre pour elles-mêmes développer des services ou des équipements pour leurs employés : crèches ou autres modes d’accueil, bonifications de congés ou horaires plus adaptés pour leurs employés ayant des enfants, etc.

En un mot, le « risque » famille s’est considérablement transformé. C’est la famille qui s’est totalement transformée (un seul chiffre : 5 % de naissances hors mariage il y a 40 ans, près de la moitié aujourd’hui). C’est aussi toute l’architecture institutionnelle du système de prise en charge des familles et des enfants qui s’est densifié et étendu. Il est probablement temps de mettre un peu de clarté et de simplicité dans un système qui, au regard de nos voisins européens, semble faire ses preuves au moins en matière démographique et de lutte contre la pauvreté, et qui ne mérite certainement pas d’être une simple variable d’ajustement économique par rapport à d’autres risques croulant sous les déficits, présents et à venir.

L’illisibilité actuelle du système, composante fondamentale de l’incertitude quant à son avenir, freine des réformes, des choix et des décisions qui pourraient pourtant s’opérer en faveur d’un Etat providence investissant dans l’enfance et dans la jeunesse, en agissant clairement et sans mêler de manière par trop incompréhensible prestations de Sécurité sociale, équipements d’action sociale, minima sociaux, prestations logement, dépenses fiscales, prestations différées, etc. Vaste programme de refonte donc. Prospective ambitieuse.