Allocution prononcée par l’honorable D. Gonthier, Ancien juge à la Cour Suprême du Canada

L’ACTION DU JUGE EN MATIÈRE D’ENVIRONNEMENT :

QUELQUES RÉFLEXIONS SUR LES PRINCIPES ET LEUR MISE EN OEUVRE

Ayant participé à la préparation de la version de langue anglaise du Manuel judiciaire de droit de l’environnement, conçue dans la perspective qu’il soit largement utile sans égard au cadre juridique d’application, droit civil ou common law, notamment au niveau des principes de fond et de l’efficacité recherchée dans la mise en œuvre, je me propose de vous livrer quelques réflexions d’un ordre très général susceptible d’inspirer et d’appuyer l’action du juge. Elles relèvent de deux aspects :

1. le traitement des causes ;

2. quelques principes directeurs ou valeurs.

I. TRAITEMENT DES CAUSES EN ENVIRONNEMENT

La façon dont les causes en environnement sont traitées peut avoir une incidence cruciale sur l’atténuation immédiate des dommages et sur la prévention de dommages futurs. Ces causes nécessitent une préparation et une planification soignées. Elles peuvent prendre diverses formes et couvrir une large gamme de mesures, allant de la mise en œuvre de règles et de règlements précis à des causes où l’on doit soupeser la mise en valeur de ressources par rapport à leur conservation et au développement durable. Les causes touchant l’usage du territoire, la construction, les pêches et la pollution de l’air sont souvent à l’évidence de nature environnementale, mais il arrive que cet aspect surgisse dans les affaires en droit des biens, en droit contractuel, en propriété intellectuelle, en matière de protection des ressources génétiques, de droits des autochtones et de différends commerciaux. L’aspect environnemental peut également être présent dans les faillites lorsque les parties en cause tentent d’éviter de remédier à la pollution dont elles sont les auteurs. Il peut s’agir d’actions déclaratoires de droit ou de recours collectifs, parfois assortis d’injonctions ou astreintes, ou en responsabilité civile. Il peut également s’agir de causes ayant trait au partage des pouvoirs entre les divers paliers de gouvernement et au contrôle judiciaire de décisions ou de mesures administratives.

L’environnement est envahissant, ses effets sont multiples et parfois non prévus. Il en est de même des préjudices actuels et potentiels, ainsi que leurs victimes. Le public doit donc être informé des litiges à son sujet et pouvoir y prendre part tant pour se sensibiliser à ses réalités et dangers que pour presser les autorités gouvernementales de légiférer et de faire respecter les lois, règlements, ordonnances et jugements. La nature englobante et la complexité de l’environnement peut demander l’adoption de lois sur l’environnement rédigées en termes généraux pour contrer adéquatement un effet pervers, laissant aux tribunaux la tâche importante d’en délimiter la portée. À cet égard, les juges exercent une fonction essentielle de médiation dans la recherche de réponses optimales aux intérêts qui s’opposent et dans la conciliation des valeurs.

La fonction de médiation est particulièrement importante dans les circonstances où des difficultés d’ordre pratique incite le législateur à s’exprimer en termes généraux ou imprécis. Le juge est alors appelé à interpréter le texte législatif et à en préciser le sens et, ainsi à en actualiser la portée et le risque d’infraction auquel s’expose le contrevenant. Le juge doit être prêt, au besoin, à puiser ailleurs, aux sources et à l’expérience d’autres juridictions et pays pour l’aider à analyser et comprendre les complexités et les incertitudes que soulèvent les causes en environnement.

Le juge doit être conscient de sa fonction de médiateur pour s’assurer que les questions environnementales importantes soient traitées de façon efficace et juste. Tout en évitant de donner prise à quelque impression de parti pris, le juge ne doit pas hésiter à intervenir et faire en sorte qu’il en soit ainsi.

Participation du public

La participation du public est essentielle. Les questions environnementales et de développement durable sont essentiellement d’intérêt public. Le plus souvent, elles ne touchent pas que les parties en cause mais au contraire, ont des incidences sur l’ensemble de la société. Les mesures facilitant la participation du public permettront davantage de transparence et d’ouverture dans un cadre où un large éventail de points de vue et d’arguments pourront être entendus et examinés. Les audiences publiques, auxquelles les tiers sont invités à participer, tels les groupes environnementaux et les collectivités, peuvent être d’un grand secours pour les tribunaux appelés à juger ces questions, susciter une approche davantage globale et équilibrée et inciter le public à prendre une plus grande part aux débats sur les questions en cause et à soutenir la mise en œuvre de décisions prises. Une reconnaissance généreuse de la qualité pour ester en justice est un aspect crucial de l’accès aux tribunaux. Il faut aussi veiller à faciliter aux parties intéressées l’accès aux audiences et à la preuve. Bien que le secret commercial et la sécurité industrielle ou nationale aient droit au respect, ils ne doivent pas être acceptés d’emblée. Au contraire, ils doivent être soupesés afin de s’assurer qu’ils ne soient pas invoqués de façon abusive.

La publication d’avis et une large diffusion des décisions et des motifs au soutien de ces dernières favoriseront la participation du public. Les médias sont des collaborateurs naturels à cet égard et le fait de leur donner accès aux audiences et aux documents devraient promouvoir un meilleur dialogue entre les tribunaux, les médias et le public.

Recours aux injonctions et à l’astreinte pour prévenir les dommages

Un autre aspect crucial de la fonction de médiation du juge s’exerce à l’occasion des recours en injonction ou astreinte interlocutoires ou provisoires. Ces mesures constituent des moyens permettant d’assurer une gestion des situations environnementales afin d’éviter que des effets irréversibles ne surviennent avant que la cause ne soit entendue et menée à terme. La juste évaluation de l’urgence d’une cause est essentielle eu égard aux préjudices irréparables possibles. Au Canada et ailleurs, les tribunaux se sont attachés davantage, comme critère déterminant à l’égard de ces requêtes, au caractère concret et imminent des dommages, alors que la prévention mérite attention. L’injonction interlocutoire ou l’astreinte peut être la seule façon de s’assurer que des atteintes à l’environnement ne deviennent irréparables avant que les tribunaux n’aient pu entendre la cause au fond. Si le retard risque de rendre le recours caduc, il faut en être conscient. Même s’il y a une urgence, la participation doit être autorisée lorsque cela est possible en donnant des avis même si les délais sont courts.

Experts

Le choix des experts est un autre facteur important dont le juge doit tenir compte dans la gestion des causes. Il doit s’interroger sur la compétence des experts et en tenir compte dans l’appréciation de la preuve. Si le juge n’est pas satisfait de l’information qui lui est présentée, il doit chercher les moyens de la parfaire.
Le type d’expert retenu est lié à la nature des questions à trancher. Le juge doit être conscient des limites de sa connaissance, de l’aide dont il peut avoir besoin et de ce qu’il peut espérer utilement obtenir des experts.

 

III. PRINCIPES DIRECTEURS

La complexité et l’incertitude quant aux causes en jeu dans l’environnement peuvent rendre nécessaire de considérer le risque comme le facteur déterminant des mesures à prendre et des responsabilités. Le besoin de soupeser les avantages immédiats de mise en valeur par rapport à l’intérêt de conserver les ressources pour l’avenir exige d’être très sensible à des facteurs multiples et complexes et d’agir avec prudence à la fois pour décider des droits en cause et des recours les plus adéquats.

Le juge siège au cœur d’intérêts conflictuels qu’il est appelé à évaluer, à traiter, à arbitrer. Il a ainsi une occasion unique d’amener le public, le gouvernement et les médias à mieux comprendre ces questions et à les considérer dans une perspective plus pondérée.

Pour que les parties et le public acceptent les décisions des tribunaux, qu’ils conviennent de modifier leur façon d’agir et reconnaissent le bien fondé de la prévention et de la prudence ou précaution, il est essentiel qu’ils soient conscients des atteintes à l’environnement et en comprennent les causes et les risques. L’éducation est essentielle et le juge occupe une fonction privilégiée à cet égard.

La prévention s’impose lorsqu’il y a risque sérieux d’atteintes irréversibles. Dans les circonstances où ce risque visait des dommages matériels ou des droits sur des biens personnels, les tribunaux canadiens se sont montrés davantage favorables aux requêtes en injonction interlocutoire ou provisoires. Cependant, en matière d’environnement, l’obligation pour le demandeur de démontrer que des dommages irréparables pourraient survenir devient difficile lorsqu’aucune atteinte ni dommage ne se sont manifestés au moment de la demande. L’environnement, certes, de par sa nature, peut rendre difficile, avant que ne se produisent les atteintes, de déterminer qu’elle en sera la gravité. Une approche plus souple à l’octroi d’injonction, inspirée par la prudence ou précaution, tend à étendre l’obligation du défendeur, ou pollueur, de s’abstenir de toute activité qui pourrait faire naître un risque de dommages.

Le principe de précaution est de plus en plus reconnu en droit de l’environnement à l’échelle internationale et nationale. La Cour suprême du Canada l’a reconnu expressément. La précaution est liée à la prévention et s’attache à réduire les risques plutôt que de s’en tenir aux causes bien établies, et à leurs conséquences. En matière d’environnement, le juge tente de concilier des intérêts et des droits divergents alors que les questions en cause sont rarement clairement tranchées. Une approche de précaution reconnaît que les risques de dommages à l’environnement ne disparaissent pas avec le manque de certitude scientifique quant aux causes des atteintes à l’environnement. L’évaluation des risques est au cœur du rôle de médiation et d’atténuation des impacts du juge lorsque la mise en valeur se bute à la protection de l’environnement.

 

Bonne gouvernance

La bonne gouvernance est déterminant de la résolution des problèmes liés à l’environnement. Or, dans nos sociétés et aujourd’hui, cela s’entend de la bonne gouvernance de la diversité. Le juge est l’un des principaux artisans de cette bonne gouvernance. Il ne doit perdre de vue en aucun temps les trois valeurs de base de la bonne gouvernance qui valent pour toute société et qui sont le fondement et les piliers de la démocratie. Il doit se laisser guider par elles et s’en inspirer. Il s’agit de la liberté, de l’égalité et de la fraternité ou du souci d’autrui. Elles doivent inspirer et guider nos réponses aux défis de l’environnement.

 

Liberté

Liberté appelle responsabilité. Elle est à la fois mesure de responsabilité comme celle-ci en est la mesure. Il s’agit d’une valeur fondamentale du développement, tant économique que social. Elle repose sur l’établissement d’objectifs qui répondent aux aspirations. En ce qui a trait aux moyens et aux recours, la liberté favorise les mesures incitatives plutôt que les contraintes. Bien qu’elle admette certaines contraintes à l’occasion, elle tend plutôt à les atténuer et à en évaluer la pertinence par rapport aux objectifs visés et à l’importance de ces derniers.

Le respect de la vie privée est inhérent au maintien de la liberté. Ce principe reconnaît une aire d’intimité liée à l’intégrité de la personne et se manifeste par les mesures de protection contre les perquisitions et les saisies abusives et par la liberté de parole. D’une certaine façon, au Canada, les questions portant sur l’environnement s’apparentent aux questions délicates que soulève la liberté de parole puisqu’elles demandent de soupeser droits et libertés. Cependant, l’analogie est imparfaite. Lorsqu’il est question de liberté de parole, les droits en jeu sont passablement évidents : le droit de s’exprimer vis-à-vis le droit d’autrui de ne pas être l’objet de propos haineux, discriminatoires ou méprisants ou être menacé dans sa sécurité. En matière d’environnement, les causes et les effets sont souvent complexes, intimement liés et incertains, et les risques difficiles à évaluer. Les coûts externes des atteintes à l’environnement risquent de ne pas être pris en compte dans le processus quoiqu’ils aient une incidence sur les gens qui vont au-delà du simple droit à l’air pur ou à ne pas subir de pollution par le bruit. Les incidences à plus long terme sur la société, la santé et l’économie ne sont pas évaluées à leur juste valeur.

Bien que les mesures incitatives soient préférables aux contraintes, on ne peut renoncer à ces dernières. Elles doivent être mesurées à l’aune de la nécessité de les imposer et des besoins.

L’imposition de contraintes par les tribunaux afin de mettre un frein à des activités nuisibles repose sur l’évaluation des aspects négatifs par rapport aux avantages. Comme le précisait la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Dagenais, il s’agit d’évaluer les mesures disponibles entre elles ainsi que la probabilité qu’elles atteignent l’objectif visé par rapport aux contraintes qui en résulteront. Il y a également lieu d’évaluer les contraintes en fonction des autres aspects en cause, notamment les aspects économiques et sociaux. Les bienfaits l’emportent-ils sur les désavantages et qu’en est-il des autres besoins.
L’appréciation des contraintes, des bienfaits et désavantages doit être contextuelle et non dans l’abstrait. Il est essentiel évidemment que le juge n’outrepasse pas sa fonction et qu’il tienne compte du rôle d’autres responsables de la gouvernance de la société. En outre, il est important dans toute décision de tenir compte de l’incidence de sa mise en oeuvre.

 

Égalité

L’égalité reconnaît à tout être humain le droit à la dignité et au respect. Elle cherche à éviter la disproportion entre les fardeaux et les avantages, tant actuels que futurs, imposés ou accordés aux personnes et aux collectivités. Cette valeur nous presse d’éviter les incidences disproportionnées et d’aspirer à la justice en matière d’environnement. Elle s’exprime dans le principe de la responsabilité commune mais différenciée et celui de la proportionnalité. Le principe du pollueur-payeur peut en être considéré une manifestation. Quoique ce principe du pollueur-payeur impose un partage de la responsabilité et ainsi est une incitation à la prudence, il peut devenir un frein aux initiatives et au développement nécessaires à la poursuite d’une plus grande égalité. L’égalité permet de maintenir un équilibre entre les besoins actuels et les incidences futures en plus de reconnaître que nous avons tous un rôle commun, quoique différent, à jouer en matière de protection de l’environnement en fonction de nos capacités financières, sociales et physiques.

 

Fraternité

La fraternité est la valeur qui permet à l’égalité et à la liberté de s’épanouir ensemble et arriver à une bonne gouvernance à la recherche d’une meilleure qualité de vie. Cette valeur assure la conciliation et la modulation de la liberté et de l’égalité dans un esprit de coopération et d’engagement envers des objectifs communs qui vont au-delà des devoirs prescrits par la loi et les règlements et qui se définissent en fonction du bien recherché, y compris celui des plus vulnérables, l’élimination de la pauvreté et le maintien de la dignité humaine pour tous à tous égards personnellement et dans leur vie économique, sociale et culturelle. Elle peut demander de tenir compte, à l’encontre de l’efficacité des mesures envisagées, du respect des collectivités visées et de leur diversité. La fraternité est la valeur qui anime la responsabilité sociale des personnes et des institutions publiques et privées, de tous les paliers de gouvernement, des entreprises et des organismes non gouvernementaux.

Les valeurs de la fraternité s’appliquent aux juges, aux avocats et aux tribunaux dans la façon dont les uns et les autres abordent, préparent et entendent les causes en ces matières. Le juge a vocation d’éducateur du public et d’arbitre de conflits d’intérêts et sociaux parfois aigus. On espère de lui des décisions qui ouvrent la voie à un règlement pacifique des conflits. L’impartialité, la sensibilité et l’humanité de la démarche du juge et de sa réponse assoiront son autorité et la compréhension et l’acceptation du public.

 

Mot de la fin

La prise de conscience de ces valeurs et la sensibilisation à celles-ci afin qu’elles soient à la fois guide et soutien du juge dans son travail et dans ses décisions sont un élément essentiel de la formation des juges.