Intervention de M. Guy De Vel, Directeur Général des Affaires Juridiques du Conseil de l’Europe

Monsieur le Premier Président,
Monsieur le Procureur Général près la Cour de Cassation,
Mesdames et Messieurs les Présidents de cours suprêmes,
Monsieur l’Administrateur Général de l’Agence intergouvernementale de la Francophonie,
Monsieur le Directeur du Programme des Nations Unies pour l’environnement,
Mesdames et Messieurs,

 

Permettez-moi tout d’abord de vous dire combien je suis heureux que le Conseil de l’Europe, soit associé, à travers moi, à cette très importante Réunion des Chefs de Cours suprêmes francophones d’Afrique et de vous remercier de vos aimables paroles d’accueil auxquelles j’ai été très sensible, tant en tant que Directeur Général des Affaires juridiques du Conseil de l’Europe, qu’en tant que francophone.

Je suis très honoré d’être présent parmi vous pour représenter le Conseil de l’Europe et vous faire part des travaux importants accomplis par notre Organisation dans le domaine essentiel qui nous intéresse aujourd’hui, je veux parler de la contribution du droit au développement durable.

Les droits de l’Homme, la démocratie et la primauté du droit sont les valeurs que défend le Conseil de l’Europe à travers le continent européen depuis plus de 50 ans.

Toutefois, cela fait également très longtemps que notre Organisation s’intéresse aux questions d’environnement et son intérêt s’est confirmé dès 1979 par l’adoption de la célèbre Convention de Berne relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel.

Trois autres conventions relatives à la protection de l’environnement ont depuis été négociées et adoptées par les Etats membres du Conseil de l’Europe. J’y reviendrai dans un instant.

 

La première d’entre elles est donc la Convention de Berne relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe. Ouverte à la signature des Etats en 1979, elle s’inscrit dans la droite ligne de la Déclaration de Stockholm de 1972 qui a posé les premiers jalons à partir desquels le droit international de l’environnement s’est construit.

Le succès de la Convention de Berne a été considérable et immédiat (plus de 20 Etats l’ont signée entre 1979 et 1981) et sa renommée est universelle. Nous l’avons particulièrement ressenti lors des célébrations organisées par le Conseil de l’Europe à l’automne dernier pour marquer son vingt-cinquième anniversaire.

Je me dois de vous indiquer que ce traité n’est pas limité à ses seuls Etats membres. Il s’agit d’une convention ouverte. Ainsi, quarante-quatre Etats et la Communauté européenne sont Parties à la Convention de Berne, y compris quatre Etats non membres. Il est particulièrement intéressant, dans le cadre de notre réunion d’aujourd’hui, de souligner que ces Etats non membres sont tous situés sur le continent africain : il s’agit du Burkina Faso, du Maroc, du Sénégal et de la Tunisie. L’Algérie et l’Egypte ont également manifesté leur intérêt à son égard.

La participation de pays non membres du Conseil de l’Europe, et en particulier des Etats non européens, à la Convention de Berne avait été ressentie comme une évidence par ses rédacteurs, soucieux d’assurer la plus grande efficacité possible aux dispositions de celle-ci. Les espèces migratrices étant protégées par ce traité, il importait en effet que celui-ci s’applique à l’ensemble des aires d’hivernages et des voies de migration, c’est-à-dire à l’Afrique du Nord et à l’est de l’Europe.

La Convention a pour objet d’assurer la conservation de la flore et de la faune sauvages et de leur habitat naturel. Elle accorde une attention particulière aux espèces menacées d’extinction et vulnérables. En ratifiant la Convention de Berne, les Etats s’engagent à prendre toutes mesures utiles pour la conservation de la flore et de la faune sauvages, en particulier lors de l’élaboration de la politique nationale d’aménagement et de développement.

Un Comité permanent, constitué par les représentants des Parties, veille à ce que les dispositions de la Convention suivent l’évolution des besoins de la vie sauvage. A cette fin, celui-ci est notamment compétent pour faire des recommandations aux Parties et amender les annexes à la Convention, où sont énumérées les espèces protégées.

La Convention de Berne a eu un grand impact dans les Etats Parties et a contribué de manière significative, et non sans difficultés, à la protection des espèces en Europe. Elle a également influencé nettement la réglementation communautaire. C’est ainsi que la Communauté européenne a adopté en 1992 une directive relative à la protection des habitats, de la faune et de la flore sauvage, qui a été justement qualifiée d’ « instrument global d’application de la Convention de Berne ».

Comme je l’ai dit plus haut, trois autres conventions relatives à la protection de l’environnement ont depuis été négociées et adoptées par les Etats membres du Conseil de l’Europe.

La Convention européenne du paysage est le traité relatif à l’environnement le plus récent. Il est entré en vigueur en mars 2004 et vise spécifiquement les paysages européens. Seuls ces Etats peuvent donc y adhérer.

Cette Convention a pour objectif la reconnaissance juridique, par les Etats, du paysage en tant que composante essentielle du cadre de vie des populations et expression de la diversité de leur patrimoine commun culturel et naturel (article 5). Les Etats Parties s’engagent ainsi à définir et à mettre en oeuvre des politiques visant la protection, la gestion et l’aménagement des paysages.

Ma collègue, Madame Dejeant-Pons, Chef de la division de l’aménagement du territoire et du paysage du Conseil de l’Europe, vous la présentera plus en détail, cet après-midi, dans le cadre de son intervention sur le droit de l’environnement et les droits de l’Homme.

 

Permettez-moi de m’attarder un instant sur deux autres traités relatifs à l’environnement élaborés au sein du Conseil de l’Europe.

  • Tout d’abord, la Convention de Lugano sur la responsabilité civile des dommages résultant d’activités dangereuses pour l’environnement adoptée en juin 1993,
  • Ensuite, la Convention sur la protection de l’environnement par le droit pénal ouverte à la signature en novembre 1998.

Ces deux instruments constituent une contribution majeure au développement du droit de l’environnement et ont reçu un nombre non négligeable de signatures et de ratifications, toutefois encore insuffisant pour leur permettre d’entrer en vigueur.

Elles méritent cependant quelques développements.

 

La Convention de Lugano sur la responsabilité civile des dommages résultant d’activités dangereuses pour l’environnement est fondée sur le principe « polleur-payeur », c’est-à-dire sur un système de responsabilité objective. Elle constitue à cet égard un instrument juridique ambitieux et va plus loin que la plupart des systèmes juridiques nationaux. Elle prévoit, en particulier, l’obligation pour les groupes industriels de participer à un régime de sécurité financière (article 12), par exemple en souscrivant un contrat d’assurance pour couvrir les risques occasionnés par leurs activités dangereuses pour l’environnement.

La Convention de Lugano constitue par ailleurs une mise en application au niveau régional de la Déclaration de Rio de 1992 sur l’environnement et le développement, dont le principe 13 prévoit que les Etats doivent élaborer une législation concernant la responsabilité pour les dommages causés par la pollution et autres dommages à l’environnement ainsi que pour l’indemnisation des victimes.

Au sein de l’Union européenne, la Commission avait proposé, en 2000, l’adhésion de la Communauté européenne en tant que telle à la Convention de Lugano, ce qui aurait permis, selon elle, de ne pas élaborer une réglementation communautaire traitant de la même question. La Commission a en effet relevé, dans son « Livre blanc sur la responsabilité environnementale », que, et je cite :

« cette convention présente l’avantage d’offrir une couverture complète (portant sur tous les types de dommages résultant d’activités dangereuses), ainsi qu’un champ d’application large et ouvert ; elle fournit ainsi un système cohérent et applique un traitement uniforme aux exploitants qui exercent des activités dangereuses quelles qu’elles soient ».

L’adhésion de la Communauté européenne aurait, en outre, l’avantage d’inciter les vingt-cinq Etats membres de l’Union à suivre son exemple.

A ce jour, nous sommes forcés de constater que les Etats n’ont pas ratifié la Convention de Lugano malgré l’opinion favorable de la Commission et malgré les appels répétés en ce sens de l’Assemblée parlementaire et du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe.

Même les catastrophes écologiques de l’Erika, de la Mer de Marmara et de la pollution au cyanure du Danube n’auront pas suffi à convaincre les Etats membres du Conseil de l’Europe de l’importance de la Convention de Lugano et de l’urgence à accepter des règles qu’elle contient.

Comment expliquer cette désaffection des Etats ?

J’ai déjà souligné que la Convention de Lugano était un instrument juridique ambitieux qui dépasse le plus petit dénominateur commun permettant généralement de réunir un nombre satisfaisant de ratifications.

La Commission européenne avait également relevé que certains « Etats membres, ainsi que la majorité des industriels, estiment que le champ d’application de la Convention de Lugano est trop large ».

Que faut-il en conclure ? L’instrument est-il trop ambitieux et son champ d’application trop large ?

Sans doute l’adoption récente d’une directive communautaire sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux (avril 2004) tend-elle à conforter cette impression.

En effet, la directive communautaire, tout en reprenant les principes « pollueur-payeur » et de développement durable (préambule, 2e considérant ; article 1) se situe nettement en deçà de la réglementation proposée par la Convention de Lugano et ce, à plusieurs égards :

  • tout d’abord, l’exploitant n’est tenu pour responsable au titre de la directive que s’il a commis une faute ou une négligence (préambule, 9e considérant), alors que les exonérations de responsabilité prévues dans la Convention de Lugano sont limitées à des circonstances exceptionnelles et énumérées avec précision, tel un acte de guerre ou la faute d’un tiers (article 8).
  • ensuite, le champ d’application de la directive est limité à un certain nombre de dommages environnementaux. Ceux causés par des déchets ou des substances dangereuses (y compris les organismes génétiquement modifiés) par exemple sont exclus, alors qu’ils sont expressément couverts par la Convention de Lugano.
  • enfin, dernier exemple, la directive ne reprend pas l’obligation contenue dans la Convention de Lugano de participer à un régime de sécurité financière.

J’insiste donc sur le fait que l’adoption de la directive communautaire n’enlève rien à la valeur et à l’importance de la Convention de Lugano et sa ratification par les Etats constituerait un grand progrès pour la protection de l’environnement ainsi que pour le développement du droit international de l’environnement.

De plus, la directive précise bien que son adoption ne « devrait pas empêcher les Etats membres de maintenir ou d’adopter des dispositions plus strictes concernant la prévention et la réparation des dommages environnementaux » (préambule, 29e considérant).

Une fois entrée en vigueur, les Etats non membres du Conseil de l’Europe pourront demander à être invités à y adhérer. En attendant, et à défaut de pouvoir y adhérer, les Etats non membres, notamment les Etats du continent africain, pourraient parfaitement s’inspirer des règles contenues dans la Convention de Lugano lorsqu’ils légifèrent dans le domaine de la protection de l’environnement.

Elle constitue à mon sens un guide d’une très grande utilité.

 

Le quatrième et dernier traité que je voudrais évoquer est la Convention sur la protection de l’environnement par le droit pénal de novembre 1998. Douze Etats l’ont signée et un seul l’a ratifiée à ce jour. Elle n’est donc pas entrée en vigueur faute d’un nombre suffisant de ratifications.

Comme pour la Convention de Lugano, les Etats non membres du Conseil de l’Europe pourront, à leur demande, être invités à y adhérer une fois qu’elle sera entrée en vigueur. Dans l’intervalle, ces Etats peuvent également s’inspirer de cette Convention lorsqu’ils légifèrent en matière d’environnement.

La Convention sur la protection de l’environnement par le droit pénal a pour objectif de décourager les comportements susceptibles de causer de graves dommages à l’environnement en érigeant en infractions pénales un certain nombre d’actes commis intentionnellement ou par négligence lorsqu’ils causent ou sont susceptibles de causer des dommages durables à la qualité de l’atmosphère, du sol et des eaux, aux animaux ou aux végétaux, ou d’entraîner la mort ou de graves lésions à des personnes. Les sanctions prévues par les Etats Parties à la Convention doivent permettre l’emprisonnement et des sanctions pécuniaires et peuvent inclure la remise en l’état de l’environnement (article 6). De plus, les fondations ou associations de protection de l’environnement pourront participer aux procédures pénales concernant les infractions à la Convention.

En raison des travaux en cours au sein de l’Union européenne, les Etats signataires de la Convention du Conseil de l’Europe ont suspendu leur décision de ratifier cette dernière à l’issue de ces travaux.

J’espère vivement que les travaux en cours au sein de l’Union européenne pourront très rapidement progresser afin que la Convention du Conseil de l’Europe puisse rapidement entrer en vigueur.

Vous le constatez, le Conseil de l’Europe, très connu pour son rôle en matière de droits de l’homme et de prééminence du droit, est loin d’être resté inactif dans le domaine de l’environnement.

Il suscite même un intérêt croissant de la part d’autres organisations internationales, dont c’est davantage la vocation de traiter de questions d’environnement, en raison, précisément, de son expertise unique dans le domaine de l’Etat de droit. Ainsi le Conseil de l’Europe a-t-il été invité à participer aux travaux du Groupe des Parties à la Convention d’Aarhus de la Commission Economique pour l’Europe des Nations Unies, sur "l’accès à l’information, la participation publique au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement". Dans son article 9, la Convention détaille des mesures en matière d’accès à la justice, visant à garantir un recours judiciaire effectif et largement ouvert aux justiciables souhaitant faire valoir leur droit à l’information en matière d’environnement. Afin de promouvoir l’application effective de cet article, les experts des Nations Unies proposent de s’appuyer sur les travaux et l’expertise du Conseil de l’Europe dans le domaine du fonctionnement de la justice.

Mesdames et Messieurs,

Vous le voyez, nos réalisations en matière d’environnement sont non négligeables et le Troisième Sommet du Conseil de l’Europe, qui se tiendra au mois de mai à Varsovie, pourrait ouvrir la voie à un renforcement des activités de l’Organisation pour la promotion du développement durable.