Allocution de Monsieur Guy Canivet, Premier Président de la Cour de cassation

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Propos d’ouverture

 

Monsieur le Représentant du Président du Conseil constitutionnel,
Monsieur le Vice-Président du Conseil d’Etat,
Monsieur le Représentant du Garde des Sceaux-Ministre de la justice ,
Mesdames et Messieurs les magistrats et professeurs
Mesdames Messieurs

 

“Notre maison brûle et nous regardons ailleurs. La nature, mutilée, surexploitée, ne parvient plus à se reconstituer, et nous refusons de l’admettre (...). La terre et l’humanité sont en péril et nous en sommes tous responsables (...). Nous ne pourrons pas dire que nous ne savions pas ! Prenons garde que le XXIe siècle ne devienne pas, pour les générations futures celui d’un crime de l’humanité contre la vie”

Ainsi, dans un registre dramatique, s’exprimait le Président de la République française lors de la séance d’ouverture du sommet mondial sur le développement durable tenu à Johannesburg au mois d’août 2002, en développant les principes qui inspirent la loi constitutionnelle du 1er mars 2005 relative à la Charte de l’environnement, Charte adoptée, à son initiative déterminée, par le Congrès le 28 février dernier, Charte qui, depuis sa promulgation, constitue notre droit positif.

L’intégration du droit de l’environnement dans le bloc de constitutionnalité et ses conséquences dans l’ordre juridique national étant le sujet des travaux que j’ai l’honneur d’ouvrir, mes premiers mots seront donc de reconnaissance à l’égard de M. le Président de la République, pour avoir accepté de placer notre colloque sous son haut patronage et d’y délivrer un message d’ouverture que j’aurai le privilège de lire dans quelques instants.

L’inscription de la protection de l’environnement dans la Constitution correspond à une forte aspiration de l’opinion publique : lors d’un sondage récemment réalisé, 89 % des personnes interrogées s’y déclaraient favorables (1). La protection de l’environnement est donc bien une revendication populaire, un courant profond, une conscience collective, qui s’exprime au-delà des sensibilités politiques et partisanes.

Depuis longtemps, les élites politiques ressentaient l’aspiration de la nation en matière d’environnement. De multiples propositions ont été faites en ce sens, soit par une modification du Préambule de la Constitution, ainsi que l’avaient suggéré M. Jean Lecanuet en 1976, M. Laurent. Fabius en 1989, Mme Ségolène Royal en 1995 ou Mme Roselyne Bachelot en 2000, soit par l’inscription des principes du droit à l’environnement dans une déclaration des droits nouveaux, comme le préconisaient des textes déposés en 1977 par Edgar Faure ou en 1997 par M. Noël Mamère (2).

L’échec de ces tentatives n’a pu être suppléé par la jurisprudence. A l’écart des constructions juridiques édifiées par la Cour européenne des droits de l’homme ou par les cours constitutionnelles allemande et italienne à partir du droit à la vie, les juridictions françaises n’ont pas eu l’occasion de fonder les prémices d’un droit à un environnement sain.

Tout naturellement, il revenait au constituant de compléter l’ordre juridique national pour répondre aux attentes citoyennes et mettre le droit français en harmonie avec un courant européen et mondial de reconnaissance du droit de l’environnement au plus haut niveau de l’appareil juridique.

Proclamé au niveau international, notamment dans la déclaration de Stockholm de 1972 et réaffirmé à l’occasion de la conférence de Rio en 1992, ainsi que lors du sommet de Johannesburg en 2002, le droit à un environnement sain figure en effet dans les constitutions de près de 80 pays dans le monde (3).

Si le traité de Rome, modifié par l’Acte unique européen et par le traité de Maastricht, ne proclame pas un tel droit, il fait de la recherche d’un niveau élevé de protection de l’environnement un objectif du droit communautaire, dont il énumère les principes de mise en oeuvre : précaution et action préventive, correction par priorité à la source des atteintes à l’environnement, principe pollueur-payeur et intégration du développement durable dans les politiques de la Communauté.

Toutefois, ces principes, et notamment celui de précaution, ont déjà fait l’objet d’applications jurisprudentielles, aussi bien par la Cour de justice des communautés européennes (4) en matière de sécurité alimentaire ou de protection de la couche d’ozone, que par le Conseil d’Etat dans le contentieux des autorisations de culture de végétaux transgéniques (5).

Les même principes, ainsi que celui de participation, ont expressément été repris par le législateur national. Exprimés d’abord par la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, réécrits et précisés par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement, ils figurent maintenant en tête du Code de l’environnement.

Ainsi, comme l’a souligné la Commission Coppens, “la page n’était pas blanche” lorsqu’a été lancé le processus de réflexion sur le contenu de la future Charte.

Ces contraintes ont conduit, plutôt qu’à l’affirmation générale et lapidaire d’un droit à un environnement sain, à l’adoption d’une nouvelle déclaration, adossée à la Constitution, qui proclame, en dix articles des droits et devoirs, dont la portée juridique est très variable.

Parmi les multiples commentateurs qui ont salué l’adoption de la Charte et en ont mesuré l’incidence, d’aucuns ont remarqué que ce grand texte ne consacre pas tous les acquis du droit positif, en particulier qu’il ne reprend pas le principe pollueur-payeur, et lui substitue un devoir de chacun de contribuer à la réparation des dommages qu’il cause à l’environnement, formule qui ouvre la voie à une prise en charge par la solidarité nationale. D’autres ont regretté que la Charte restreigne la portée du principe de précaution en le rendant opposable aux seules autorités publiques (6).

Un risque de contradiction, avec la jurisprudence européenne a également été évoqué. A cet égard, Messieurs Jegouzo et Loloum ont estimé que le Conseil constitutionnel ne pourrait, sans dommage pour sa propre autorité, ainsi que pour l’unité et l’intelligibilité du droit, s’écarter sensiblement des interprétations qui sont données de principes identiques ou similaires par des juridictions supra-nationales, et spécialement par la Cour de justice des communautés européennes (7). Notre haute juridiction constitutionnelle, à qui il reviendra de donner toute la portée à ces textes nouveaux, et qui a déjà confrontée à la même problématique dans d’autres domaines, aura à répondre à ces exhortations.

Dans les ordres juridictionnels judiciaire et administratif, on se demandera quelle est la portée pratique de la Charte qui reprend des principes déjà consacrés par des normes de valeur supra-législative, communautaires ou conventionnelles évidemment d’effet direct que, toutes catégories confondues, les juridictions sont déjà tenues d’appliquer avec un effet de primauté sur la loi et le règlement internes.

Dans le contexte juridictionnel français intégré aux ordres de l’Union et de la Convention européenne des droit de l’homme, les implications de la Charte sont essentielles à trois égards.

Tout d’abord, la Charte offre au droit de l’environnement la visibilité et la dignité qui lui faisaient défaut. Droit foisonnant, stratifié, rébarbatif, auquel la codification n’a donné qu’une unité purement matérielle, il se trouve tiré par la constitutionnalisation du ghetto de spécialistes auquel sa technicité le cantonnait. Ses principes, désormais, font partie du patrimoine commun de tous les juristes.

Ensuite, la Charte prend place, sur un pied d’égalité, aux côtés de la Déclaration des droits de l’homme de 1789 et du Préambule de la Constitution de 1946 dans notre loi fondamentale. La protection de l’environnement occupe maintenant dans la hiérarchie des normes une place aussi éminente que le droit de propriété ou la liberté d’entreprendre. Or la pondération entre intérêts concurrents se trouve - implicitement ou explicitement - au coeur de tout travail de création juridique, qu’il soit législatif ou jurisprudentiel.

Enfin, ce texte, dont l’inspiration revendiquée est celle d’une “écologie humaniste” et qui envisage la protection de l’environnement dans une perspective essentiellement antropocentriste, consacre néanmoins une nouveauté dans notre droit, celle du “dommage écologique pur”, l’atteinte à l’environnement considérée comme réparable indépendamment de toute répercussion sur la personne ou les biens des individus.

De ce triple point de vue, la Charte ne pourra manquer de retentir sur les prémices du raisonnement judiciaire dans de très nombreuses hypothèses.

Cette dynamique interprétative n’a d’ailleurs pas échappé à la Représentation nationale. Dans le rapport d’information sur la charte de l’environnement et le droit européen qu’elle a déposé au mois de janvier 2004, la délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne a souligné que “pour que la conciliation entre les divers droits soit réalisée dans les meilleures conditions, il conviendra probablement d’assurer une meilleure formation des magistrats dans un domaine aussi technique que celui de l’environnement”.

L’auteur du rapport ajoute qu’“à cet égard, on doit se féliciter que le projet de loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité traduise une volonté de spécialiser les juridictions en matière de pollution et de santé publique”.

Formation et spécialisation des magistrats, tels sont en effet les deux axes de la réflexion entreprise, à l’échelon international, par les juges eux-mêmes depuis la réunion des chefs de cours suprêmes tenue en août 2002 à Johannesburg sous l’égide du Programme des Nations unies pour l’environnement, parallèlement au sommet des chefs d’Etats.

La Cour de cassation s’est résolument investie dans ce projet et lui a donné deux prolongements, l’un dans l’Union européenne, l’autre dans l’espace francophone.

D’une part, elle a provoqué la création d’un Forum des juges de l’Union européenne pour l’environnement, structure de débats et d’approfondissement théorique, dont la première tâche a consisté à dresser un tableau des ressources et modalités de formation du personnel judiciaire en Europe ainsi que de la répartition des compétences juridictionnelles au sein des Etats dans le domaine de l’environnement.

D’autre part, la Cour de cassation a accueilli au mois de février, sous l’égide du PNUE et de l’Agence internationale de la Francophonie, le premier colloque des chefs de Cours suprêmes d’Afrique francophone sur le thème du développement durable, et elle a contribué à l’élaboration d’un manuel de droit de l’environnement en langue française à l’intention des magistrats de ces pays. Dans le même sens son action se continuera au sein de l’Association des hautes juridictions judiciaires ayant en partage l’usage du français.

Les débats menés dans ces enceintes ont mis l’accent sur le rôle crucial que l’autorité judiciaire - en raison de son indépendance - peut et doit jouer pour garantir l’effectivité du droit de l’environnement, en présence d’intérêts économiques considérables.

Ces réflexions ont également souligné la place qu’il convenait de ménager aux associations dans le processus juridictionnel d’application du droit de l’environnement. A cet égard, le rapport de la délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne ne dissimule pas qu’en droit comparé, le respect de la nature paraît mieux garanti par la vigueur du mouvement associatif que par la prolixité des déclarations constitutionnelles (8).

Le rapporteur relève que les Etats d’Europe septentrionale “où la protection de l’environnement constitue l’une des valeurs sociales les plus affirmées, n’ont semble-t-il pas ressenti la nécessité d’aller au-delà de la simple proclamation du droit à l’environnement”.

On peut relever à cet égard qu’aux Pays-Bas les adhérents aux différentes associations de protection de la nature représentent environ 12,6 % de la population, tandis qu’en France, elles ne mobilisent que 3 %, des citoyens selon les estimations les plus optimistes (9).

L’élévation du droit de l’environnement à la dignité constitutionnelle provoquera-t-elle la mobilisation d’une société civile trop souvent apathique face aux périls environnementaux, aussi longtemps du moins qu’elle n’en éprouve pas directement les effets ? Toute l’économie de la Charte le postule : la proclamation conjointe de droits et de devoirs des citoyens va en ce sens ; mais aussi, la consécration du préjudice environnemental, qui rend plus nécessaire encore l’action associative, seul support vraisemblable de cette catégorie juridique. Quant au principe de précaution, il ne dégénérera pas en facteur de paralysie, en catalyseur des peurs irraisonnées, à la condition que se développe une culture du risque assumé, dans la clarté et le débat démocratique.

La plasticité des normes constitutionnelles rend aléatoire toute tentative de prospective. Les principes affirmés par la Charte deviendront ce que le Conseil constitutionnel, le législateur et les juges judiciaires et administratifs en feront, en fonction des mutations technologiques et des vicissitudes économiques, ainsi que des impulsions imprimées au mouvement général des idées par la vulgarisation scientifique et la récurrence des catastrophes.

A la protection de l’environnement, peut-être plus que dans tout autre domaine, s’applique avec bonheur la maxime de Ihering : “Le droit n’est pas une théorie pure, c’est une force vive” (10).

 

NOTES :

(1) Cité par le rapport n° 1372 déposé le 21 janvier 2004 par M. Bernard Deflesselles au nom de la Délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne sur la Charte de l’environnement et le droit européen (note 26) : http://www.assemblee-nationale.fr.

(2) Philippe Billet, Regard critique sur le projet de loi constitutionnelle relatif à la charte de l’environnement : Rev jur. envir. 2003, n° spécial p. 35 notes 5 et 6.

(3) Rapport de P. Gelard au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation, du suffrage universel et de l’administration générale : Sénat, compte rendu intégral des débats, séance du 2" juin 2004 : http://www.senat.fr/seances.

(4) CJCE 5 mai 1998, décision C-157/96 et 180/96 point 99 (encéphalite spongiforme bovine)

(5) CE Ass. 25 septembre 1998, Association Greenpeace France : Rec. 342 ; note J. de Malafosse JCP éd. G 1998 JP 20216 ; C. Hermon Rev. jur. envir.1999, p. 561 ; M. Rémond-Gouilloud Gaz. Pal. 22/23 janvier 1999.

(6) R. Romi, Les principes du droit de l’environnement dans la “charte constitutionnelle” : “jouer le jeu” ou mettre les principes “hors jeu” : Rev. jur. envir 2003, n° spécial, p. 46.

(7) Y. Jegouzo et F. Loloum, La portée juridique de la charte de l’environnement  : Dr. adm. 2004, p. 5

(8) Rapport précité de la délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne, p. 35

(9) M. Prieur, La Convention d’Aarhus, instrument universel de la démocratie environnementale : Rev. jur. envir. 1999, n° spécial, p. 22.

(10) Rudolph von Ihering, Le combat pour le droit : éd. A Durand 1875.