Intervention de M. André HUET, Professeur émérite de l’Université Robert Schuman de Strasbourg

Droit pénal international de l’environnement

 

Cet exposé porte sur les aspects juridiques internationaux de la répression pénale des atteintes à l’environnement, plus précisément (faute de temps) les aspects réglés par des conventions internationales. Encore peu nombreuses, celles-ci ont un double objet : les unes protègent la mer, milieu international par excellence, contre la pollution (1re Partie) ; les autres réglementent les mouvements transfrontières de certains biens dangereux pour l’environnement ou essentiels à la sauvegarde de l’environnement (2è Partie).

1ère Partie : La pollution de la mer

Deux actes sont visés par les conventions : d’une part, les « rejets » en mer, à savoir le déversement en mer de produits qui font l’objet d’un transport maritime entre deux ports (chapitre I) ; d’autre part, les « immersions », à savoir le déversement en mer de produits qui ont été chargés à bord d’un navire ou d’un aéronef pour être déversés en mer (chapitre II).

Chapitre I. – Les rejets en mer

Ils sont visés par la Convention de Londres du 2 novembre 1973 « pour la prévention de la pollution par les navires », dite Convention MARPOL, entrée en vigueur le 2 octobre 1983, qui lie aujourd’hui 130 Etats. Cette convention concerne plusieurs produits ou substances dont le rejet pollue le milieu maritime : les hydrocarbures (Annexe I), les substances liquides nocives transportées en vrac, c’est-à-dire dans les citernes d’un navire (Annexe II), les substances nuisibles transportées par mer en colis, c’est-à-dire dans des conteneurs, des citernes mobiles ou des wagons-citernes (Annexe III), les eaux usées des navires (Annexe IV) et les ordures des navires (Annexe V). Il ne sera question ici (toujours faute de temps) que des rejets d’hydrocarbures, qui sont les plus fréquents et les plus spectaculaires. Ils sont de deux sortes : tantôt, les rejets sont volontaires, délibérés (rejets par dégazage ou déballastage, effectués en mer, pendant que le navire « fait route », plutôt que dans des ports où l’immobilisation du navire serait très onéreuse) ; tantôt les rejets sont involontaires ou accidentels (à la suite d’une fuite, ayant une cause quelconque, des hydrocarbures sont rejetés en mer et provoquent les tristement célèbres « marées noires », dont les eaux et les côtes françaises ont été si souvent atteintes). La Convention Marpol fixe les éléments constitutifs des infractions de rejet (A) et, dans une certaine mesure, les modalités de la répression de ces infractions (B).

A) Les éléments constitutifs des infractions de rejet

1° Eléments constitutifs communs à tous les rejets

Les produits qu’il est interdit à un navire de rejeter en mer sont les hydrocarbures (pétrole sous toutes ses formes : brut, raffiné, résidus), qu’ils soient transportés comme cargaison ou comme carburant servant à propulser le navire, et les « mélanges d’hydrocarbures » (hydrocarbures mélangés aux eaux de nettoyage des citernes, par exemple).

Quant aux navires, peu importe leur taille ou volume (tonneaux de jauge brute), leur finalité (navire-citerne, « pétrolier », ou navire non-citerne) ou leur immatriculation dans un Etat contractant ou un Etat non-contractant. Toutefois, la Convention Marpol est inapplicable aux navires de guerre et aux navires exploités par un Etat à des fins gouvernementales et non commerciales.

Enfin, les eaux protégées par la Convention sont la mer (haute mer et eaux territoriales d’un Etat), mais non les fleuves et rivières (les rejets d’hydrocarbures échappent alors à la Convention et sont régis par le droit pénal international de chaque Etat).

2° Eléments constitutifs propres aux rejets volontaires ou délibérés

La Convention distingue les rejets en « zones spéciales » et les autres.
Les zones spéciales sont des mers particulièrement vulnérables (mers fermées ou presque : Méditerranée, Mer Rouge, Mer Noire, Mer Baltique, Antarctique au sud du 60è parallèle, zone des golfes), dans lesquelles tout rejet est en principe interdit : quels que soient le lieu du rejet (même en haute mer), la quantité déversée, la taille du navire. Toutefois, la Convention autorise (sauf en Antarctique) les petits rejets (rejets dont la teneur en hydrocarbures ne dépasse pas 15 parts par million) effectués par des navires non-citernes de moins de 400 tonneaux de jauge brute (petits chalutiers, bateaux de pêche côtière,…).
Hors de ces zones spéciales (par exemple, Mer du Nord, Atlantique, Pacifique), l’interdiction des rejets est plus ou moins stricte selon la taille et la finalité du navire : ainsi, un rejet effectué par un navire non-citerne est totalement libre si ce navire a moins de 400 tonneaux de jauge brute (quelle que soit la quantité déversée et le lieu du rejet !), alors qu’il est en principe interdit si ce navire a 400 tonneaux de jauge brute ou plus (sauf si le navire « fait route » et si la teneur du rejet en hydrocarbures est inférieure à 15 parts par million) ; un rejet effectué par un navire-citerne est en principe toujours illicite (quel que soit le nombre de ses tonneaux de jauge brute), à moins que toutes les conditions suivantes soient réunies : le navire fait route, le rejet est effectué à plus de 50 milles marins de la terre la plus proche, le taux de rejet en hydrocarbures est inférieur à 30 litres par mille marin.
Il faut ajouter que, quel que soit le lieu du rejet, la Convention Marpol prévoit que l’état de nécessité peut justifier l’infraction de rejet, notamment lorsque celui-ci est « effectué par un navire pour assurer sa sécurité ou celle d’un autre navire ou pour sauver des vies humaines en mer » (exemple : un navire se vide d’une partie de sa cargaison pour s’alléger et se porter plus rapidement au secours de personnes en détresse).

3° Eléments constitutifs propres aux rejets involontaires ou accidentels

Pour les nombreux auteurs et les juges du fond français, qui estiment que la Convention Marpol vise autant les rejets accidentels que les rejets délibérés (parce que, notamment, l’article 2 définit le rejet comme étant « tout déversement, quelle qu’en soit la cause, et qui comprend tout écoulement, évacuation, fuite »), les éléments de l’infraction de rejet involontaire sont identiques à ceux de l’infraction de rejet volontaire. La seule différence a trait à une cause d’exonération, qui n’est pas, ici, l’état de nécessité, mais un « repentir actif » : le rejet cesse d’être illicite quand « il provient d’une avarie, si toutes les précautions raisonnables ont été prises après l’avarie ou la découverte du rejet pour empêcher ou réduire ce rejet ».
Il importe toutefois de signaler que le point de vue qui précède n’est pas celui du législateur français, qui a considéré que la Convention Marpol ne concerne que les rejets volontaires et qu’il était donc nécessaire que les rejets involontaires ou accidentels soient visés et prohibés par la législation nationale (ce que fait actuellement l’article L. 218-22 du Code de l’environnement ; contrairement à la Convention Marpol, ce texte exige notamment la preuve d’une imprudence, négligence ou inobservation des lois et règlements, mais il n’incrimine le rejet involontaire que s’il a entraîné la pollution des eaux territoriales ou intérieures françaises !).

B) La répression des infractions de rejet

1° La compétence des lois et tribunaux répressifs

La Convention Marpol prévoit la compétence des lois et des tribunaux de deux Etats (contractants) différents : d’une part, en disposant que « toute violation des dispositions de la convention est sanctionnée par la loi de l’Etat dont dépend le navire, quel que soit le lieu de l’infraction », la Convention Marpol vise la loi et les tribunaux de l’Etat du pavillon du navire ; d’autre part, en énonçant que « toute violation des dispositions de la convention commise dans la juridiction d’un Etat contractant est sanctionnée par la législation de cet Etat », la Convention Marpol attribue compétence aux lois et tribunaux de l’Etat « côtier » : par exemple, les lois et tribunaux français sont compétents pour juger toute infraction de rejet commise, même par un navire étranger, dans les eaux territoriales françaises et dans la zone économique française des 200 milles marins.

2° Les sanctions pénales

La Convention Marpol, qui ne fixe pas elles-mêmes les peines encourues, se borne à demander aux Etats contractants d’établir des « peines qui, par leur rigueur, soient de nature à décourager les contrevenants éventuels… ». Pour sa part, la France a largement répondu à ce vœu en prévoyant des peines très sévères à l’encontre du capitaine du navire et, à certaines conditions, du propriétaire ou de l’exploitant du navire. Aujourd’hui, le Code de l’environnement (art. L. 218-10 et suivants, modifiés par une loi du 9 mars 2004) distingue très naturellement selon que le rejet est volontaire ou involontaire (une loi du 2 janvier 1979 n’avait fait aucune distinction !) : dans le premier cas, les peines peuvent atteindre 10 ans d’emprisonnement et 1 000 000 d’euros d’amende (en réalité des paliers dégressifs sont fixés selon que le navire est ou non un navire-citerne et selon le nombre de tonneaux de jauge brute ; bizarrement, la quantité d’hydrocarbures déversés est absolument indifférente) ; dans le second cas, les peines sont beaucoup moindres, mais peuvent quand même atteindre 2 ans d’emprisonnement et 200 000 euros d’amende si le rejet est effectué par un navire-citerne. Ce qui intéresse davantage l’internationaliste est que, pour respecter la Convention de Montego-Bay sur le droit de la mer (10 déc. 1982), le droit français exclut toute peine d’emprisonnement et ne prévoit qu’une peine d’amende dans l’hypothèse où un rejet d’hydrocarbures a été effectué par un navire étranger dans la zone économique française.

 

Chapitre II. – Les immersions

La mer est ici traitée comme une « poubelle » puisque des produits ou substances sont chargés à bord d’un navire ou d’un aéronef en vue de leur déversement en mer. Nombreuses sont les conventions qui luttent contre ces immersions : une convention universelle, la Convention de Londres, Mexico, Moscou et Washington, du 29 décembre 1972, « sur la prévention de la pollution des mers résultant de l’immersion des déchets », qui lie 80 Etats ; plusieurs conventions régionales : Convention de Paris du 22 septembre 1992 pour la protection du milieu marin de l’Atlantique du Nord-Est (remplaçant une Convention d’Oslo du 15 févr. 1972) ; Convention de Barcelone du 16 février 1976 concernant la Méditerranée ; Convention de Nairobi du 21 juin 1985 relative à la région de l’Afrique Orientale ; Convention de Nouméa du 25 novembre 1986 concernant la région du Pacifique-Sud. Ces conventions étant semblables, nous évoquerons surtout la convention universelle, en envisageant successivement les éléments constitutifs des infractions d’immersion (A) et leur répression (B).

A) Les éléments constitutifs des infractions d’immersion

Les conventions interdisent une immersion de certaines substances ou subordonnent une immersion à une autorisation préalable.
Le 1er élément constitutif de l’infraction est donc une « immersion », à savoir « tout déversement délibéré de substances ou matériaux dans la mer », même si l’objet déversé flotte sans couler. A l’immersion est assimilé le « sabordage en mer de navires, aéronefs, plates-formes ou autres ouvrages placés en mer » (on sait que de vieilles plates-formes ont été « coulées » plutôt que d’être ramenées et détruites à terre). Il faut remarquer la nécessité que le déversement en mer ait été « délibéré », donc intentionnel (contrairement à la Convention Marpol). Quant à la mer, aucune distinction n’est faite entre haute mer et mer territoriale d’un Etat, ni entre zones spéciales et zones non-spéciales.
Le 2è élément constitutif est relatif à l’origine de l’immersion. Il faut que celle-ci ait été effectuée « au moyen ou à partir d’un navire, d’un aéronef, d’une plate-forme ou d’un autre ouvrage placé en mer ». Ni la nationalité, ni le tonnage n’importent ; mais les conventions ne s’appliquent pas aux immersions effectuées au moyen de « navires et aéronefs jouissant de l’immunité d’Etat ». Par ailleurs, la Convention de Paris du 22 septembre 1992 s’applique également à la « pollution provenant des sources telluriques », c’est-à-dire à des immersions effectuées à partir de la terre (rives d’un fleuve ou de la mer).
Enfin, le 3è élément constitutif concerne les substances ou matériaux déversés. A cet égard, les conventions sont très étendues puisqu’elles visent « les déchets et autres matières … de tout type, de toute forme et de toute nature ». Toutefois, il n’y pas de régime commun, car les substances ou matériaux sont classés en trois catégories (par la Convention universelle) selon leur nocivité : - ceux qui sont énumérés à l’Annexe I, et dont l’immersion est totalement interdite : y figurent, par exemple, le mercure, les plastiques persistants, les déchets « fortement radioactifs » (la Convention de Paris de 1992 interdit désormais l’immersion de toutes les substances radioactives) ; - ceux qui sont énumérés à l’Annexe II, et dont l’immersion est subordonnée à un « permis spécifique » délivré cas par cas par l’autorité nationale compétente : y figurent, par exemple, l’arsenic, les cyanures, les pesticides, les conteneurs, les déchets volumineux ; pour cette 2è catégorie, l’infraction ne consiste pas seulement à procéder à des immersions non autorisées, mais aussi à effectuer des immersions sans respecter les conditions prescrites par le permis spécifique (conditions concernant le lieu et le moment de l’immersion, la quantité et le conditionnement des substances déversées, …) ; - enfin, ceux qui ne figurent pas dans les Annexes I et II, et dont l’immersion est subordonnée à un « permis général » délivré une fois pour toutes et fixant également les conditions de l’immersion (parmi eux se trouvent, dans la Convention universelle, les déchets « faiblement radioactifs »).

B) La répression des infractions d’immersion

1° La compétence des lois et tribunaux répressifs

Seule la Convention de Paris du 22 septembre 1992 règle cette question, en attribuant des compétences à 3 Etats contractants : l’Etat du pavillon du navire ou d’immatriculation de l’aéronef ; l’Etat dans lequel les substances ou matériaux ont été chargés en vue de leur immersion ; l’Etat dans la mer territoriale duquel l’immersion a été effectuée (contrairement à la Convention Marpol, n’est pa s prévue en matière d’immersion la compétence des lois et des tribunaux de l’Etat dans la zone économique duquel l’immersion a eu lieu).

2° Les sanctions pénales

Les conventions étant absolument muettes à cet égard, il appartient à chaque Etat de fixer les peines encourues. En droit français, les peines susceptibles d’être prononcées (contre le capitaine du navire ou le commandant de bord de l’aéronef, et parfois contre le propriétaire ou l’exploitant) sont un emprisonnement de deux ans au plus et une amende maxima de 20 000 euros (art. L. 218-48 et s. du Code de l’environnement ; ces articles continuent à évoquer les infractions aux dispositions de la Convention d’Oslo du 15 février 1972, alors que celle-ci est aujourd’hui remplacée par la Convention de Paris du 22 septembre 1992 !).

 

 

2ème Partie : La réglementation des mouvements transfrontières de certains biens

Chapitre I. – Les espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction

Particulièrement essentielles à la sauvegarde de l’environnement, ces espèces font l’objet de la Convention de Washington du 3 mars 1973 « sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction », dite « Convention CITES », entrée en vigueur le 17 septembre 1978 et liant, à la fin 2004, 167 Etats contractants (parmi lesquels tous les Etats d’Afrique). L’objectif de la convention est, sinon d’interdire, du moins de réglementer strictement les exportations et importations de ces espèces, parce que leur commerce international – particulièrement lucratif – risque de les menacer et que l’Etat d’origine « est le meilleur protecteur de sa faune ou de sa flore sauvage ».
La faune et la flore protégées, extrêmement nombreuses, sont classées en 3 catégories correspondant aux 3 Annexes de la Convention (précisons d’emblée que sont protégés les animaux ou plantes vivants ou morts ainsi que tout produit obtenu à partir d’un animal ou d’une plante : par exemple, objet en ivoire, sac en crocodile) : - les espèces inscrites à l’Annexe I, à savoir les « espèces menacées d’extinction qui sont ou pourraient être affectées par le commerce » (exemples : la baleine noire, la loutre de mer, le gibbon, l’agave, le sabot de Vénus) ; - les espèces mentionnées à l’Annexe II, dites « vulnérables », notamment toutes les espèces qui, bien que n’étant pas menacées actuellement d’extinction, « pourraient le devenir si leur commerce n’était pas strictement réglementé » (exemples : l’éléphant de mer, le lamantin d’Afrique, le cyclamen, le camélia à fleurs jaunes) ; - les espèces de l’Annexe III : il s’agit de toutes les autres espèces « qu’un Etat contractant déclare soumises, dans les limites de sa compétence, à une réglementation ayant pour but d’empêcher ou de restreindre leur exploitation » (le Ghana, le Népal, la Tunisie en ont mentionné beaucoup, la France aucune).
Quant à l’infraction, elle consiste à accomplir un transfert international sans autorisation préalable d’une autorité publique, autorisation matérialisée par un permis ou un certificat. Mais les modalités de l’autorisation varient en fonction du type de commerce envisagé et de la catégorie de l’espèce concernée (étant précisé que pour les espèces de la 1re catégorie « l’autorisation ne peut être donnée que dans des circonstances exceptionnelles » : art. II-1) :
- l’exportation : elle est toujours subordonnée à la délivrance d’un permis d’exportation (valable 6 mois) ; l’Etat d’exportation ne peut le délivrer que s’il a la preuve, d’une part, que le spécimen n’a pas été obtenu en violation de ses lois sur la préservation de la faune et de la flore et, d’autre part, que le spécimen vivant sera transporté de façon à éviter les risques de blessures, de maladies ou de traitements rigoureux ; en outre, pour les espèces mentionnées aux Annexes I et II, l’Etat d’exportation doit avoir obtenu un avis favorable d’une de ses autorités scientifiques attestant que l’exportation ne nuit pas à la survie de l’espèce concernée (en France, le Muséum d’Histoire naturelle) ; enfin, une condition supplémentaire est exigée pour les espèces de l’Annexe I : un permis d’importation doit avoir été délivré par l’Etat d’importation.
- l’importation : elle nécessite toujours la présentation d’un permis d’exportation. Cette condition est suffisante pour les espèces des Annexes II et III. Mais une condition supplémentaire est exigée pour l’importation d’une espèce de l’Annexe I, à savoir la délivrance d’un permis d’importation, qui elle-même est subordonnée à 2 conditions : l’Etat d’importation doit avoir la preuve que le spécimen ne sera pas utilisé « à des fins principalement commerciales » ; il doit avoir obtenu l’avis d’une de ses autorités scientifiques attestant que l’importation ne nuit pas à la survie de l’espèce concernée (en France, le Muséum d’Histoire naturelle).
La Convention CITES permet à tout Etat contractant de poser des conditions plus strictes aux mouvements transfrontières (art. XIV-1) : la France l’a fait (art. L. 212-1 du Code rural, qui soumet systématiquement à une autorisation préalable « l’importation l’exportation, la réexportation » d’espèces dont la liste est fixée par arrêté), de même que la Communauté européenne (Règlement CE n° 2473/98 du 16 nov. 1998 suspendant l’introduction dans la Communauté européenne de certaines espèces de faune et de flore sauvages : JOCE, L. 308, 18 nov. 1998).
Les infractions aux règles précédentes sont sanctionnées de peines fixées par chaque Etat contractant ; en France, emprisonnement de 6 mois au plus, amende maxima de 9 000 euros, confiscation facultative de l’objet de l’infraction et des instruments ou véhicules qui ont servi à la commettre (C. de l’environnement, art. L. 412-1 et 415-3).

Chapitre II. – Les déchets

Les quantités de déchets sont de plus en plus importantes et leurs détenteurs cherchent à s’en débarrasser : soit en les recyclant, soit en les incinérant, soit en les abandonnant sur des décharges locales, soit en les transférant dans un autre Etat. Certains de ces transferts internationaux ont donné lieu à des scandales (1983 : des fûts de dioxine de Seveso ont été discrètement exportés vers la France ; 1985 : des déchets hospitaliers allemands ont été découverts en France ; 1988 : des « cargos-poubelles » ont débarqué dans des pays en développement – Nigéria, Guinée – des déchets toxiques en provenance d’Italie). D’autres transferts internationaux de déchets donnent lieu à un véritable commerce, l’entreprise d’un Etat acceptant, moyennant finance, de traiter et d’éliminer les déchets provenant d’une entreprise d’un autre Etat (à titre d’exemple, la France importe plus de 200 000 tonnes de déchets, mais en exporte beaucoup, notamment vers des mines de sel situées dans le Land de Hesse). C’est pour contrôler et limiter les exportations et importations de déchets qu’a été conclue à Bâle, le 22 mars 1989, une convention « sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination » ( entrée en vigueur le 5 mai 1992, elle liait 103 Etats en janvier 2005).
La Convention vise deux séries de déchets : 1° les déchets « dangereux » qui sont, d’une part, les déchets « appartenant à l’une des catégories figurant à l’annexe I » (45 catégories sont citées ; par exemple, les déchets hospitaliers et de médicaments, les déchets d’huile minérale, d’encre, de peinture, …) et, d’autre part, « les déchets qui sont définis comme dangereux par la législation interne de la Partie d’exportation, d’importation ou de transit » (chaque Etat doit en informer le Secrétariat de la Convention) ; 2° les « autres déchets » qui « appartiennent à l’une des catégories figurant à l’Annexe II » (notamment les déchets ménagers et résidus provenant de leur incinération).
S’agissant des modalités du contrôle des mouvements transnationaux de déchets, la Convention, qui n’interdit pas elle-même ces mouvements, confère des droits et impose des obligations aux Etats contractants :
- en 1er lieu, chaque Etat a le droit d’interdire, totalement ou partiellement, l’importation de déchets sur son territoire ; c’est que le vœu de la Convention est que les déchets doivent, « dans toute la mesure où cela est compatible avec une gestion écologiquement rationnelle et efficace, être éliminés dans l’Etat où ils ont été produits » (c’est pourquoi le préambule invite chaque Partie à prendre les dispositions nécessaires « pour assurer la mise en place d’installations adéquates d’élimination… »). Dans deux cas un Etat contractant est même obligé d’interdire toute importation de déchets : « lorsqu ‘il a des raisons de croire que les déchets ne seront pas gérés selon des méthodes écologiquement rationnelles » et lorsque les déchets proviennent d’un Etat non contractant.
- En 2è lieu, tout Etat a le droit d’interdire le transit sur son territoire de déchets provenant d’un Etat contractant et destinés à un autre Etat contractant.
- En 3è lieu, diverses obligations sont imposées à un Etat d’exportation : parfois, il doit interdire l’exportation des déchets (vers un Etat contractant qui interdit l’importation, cela va de soi ; mais aussi vers un Etat non Partie) ; dans les autres cas, l’Etat d’exportation doit informer par écrit l’Etat d’importation de tout mouvement transfrontière envisagé et il doit interdire l’exportation tant que l’Etat d’importation ne donne pas par écrit son accord spécifique pour l’importation.
- Enfin, chaque Etat contractant (d’importation ou d’exportation) « interdit à toute personne relevant de sa compétence nationale » d’effectuer un mouvement transfrontière sans notification préalable aux Etats concernés ou malgré l’interdiction opposée par l’un de ses Etats, considère que le trafic illicite de déchets constitue une infraction pénale » et « adopte les lois nationales voulues pour interdire et réprimer sévèrement le trafic illicite » (avant même l’entrée en vigueur de la Convention de Bâle, le droit français a adopté des dispositions sévères sur l’importation, l’exportation et le transit des déchets ; les peines sont un emprisonnement de 2 ans au plus, une amende maxima de 100 000 euros et diverses peines complémentaires).