La responsabilité de l’Etat pour faute du fait du fonctionnement défectueux du service public de la justice judiciaire et administrative (par MM. Olivier Renard-Payen, conseiller doyen de la Cour de cassation et Yves Robineau, président adjoint de la section du contentieux du Conseil d’Etat)

INTRODUCTION

La spécificité de la fonction juridictionnelle a toujours imposé un régime particulier de mise en oeuvre de la responsabilité de ceux qui l’exercent, comme de l’État lui-même dont elle constitue un pouvoir régalien.

Les magistrats de l’ordre judiciaire ne pouvaient échapper à un principe général de responsabilité civile. Mais le risque était grand d’une multiplication de leur mise en cause par des plaideurs insatisfaits. Perturbant la sérénité des juges, une telle menace eut porté atteinte à leur indépendance statutaire.

C’est pourquoi un régime de responsabilité très restrictif fut institué par l’article 505 du Code de procédure civile.

Il comportait deux aspects :

- D’une part, la possibilité pour les justiciables de mettre en jeu la responsabilité personnelle des juges dans des conditions particulièrement drastiques. C’était la procédure de la prise à partie, très rarement appliquée, la rigueur de la jurisprudence accentuant encore celle de la loi.

- D’autre part, et corrélativement, l’État était civilement responsable des condamnations en dommages-intérêts susceptibles d’être prononcées contre les magistrats, sauf recours contre le tiers responsable. Cette règle ne consacrait donc qu’un régime de responsabilité du fait d’autrui.

Certains textes législatifs avaient, cependant, introduit des exceptions au principe d’irresponsabilité de l’État en matière de justice judiciaire dans des domaines particuliers (tutelle : art. 473 al. 2 et 3 du Code civil ; pourvoi en révision en matière pénale : art. 622 à 626 du Code de procédure pénale ; détention provisoire : art. 622 et 623 du même Code).

En outre, la Cour de cassation avait admis la responsabilité de l’État en dehors de toute faute au titre du fonctionnement du service de la justice dans le célèbre arrêt Giry (Civ.2ème, 23 nov. 1956 : J.C.P 1956, éd.G, II, 9681, note Esmein).

Sans doute la portée de cette jurisprudence était-elle doublement limitée. D’abord, en ce que la décision de justice elle-même ne pouvait engager la responsabilité de l’État. Ensuite, en ce que cette responsabilité n’était encourue qu’à l’égard d’un collaborateur occasionnel du service de la justice et non du justiciable lui-même, usager de ce service.

Mais, outre qu’elle portait une atteinte sérieuse au dogme de l’irresponsabilité de l’État en la matière, elle témoignait d’une influence de la jurisprudence administrative sur la jurisprudence judiciaire.

En reconnaissant que la responsabilité de l’État pouvait être fondée sur le risque, en ce qui concernait les actes préparatoires à la décision juridictionnelle, (il s’agissait de l’accident subi par un médecin requis par la police pour établir un rapport sur les causes d’un accident et l’état des victimes), la Cour de cassation jugeait que les tribunaux judiciaires avaient, en la matière, "le pouvoir et le devoir" d’appliquer les principes généraux du droit public. Cette jurisprudence fut reprise par les juridictions du fond (v. C.A. Douai, 31 janv. 1962 : J.C.P 1962, éd. G. II, 12560, note Vedel - C.A Bordeaux, 9 mars 1967, D. 1968, 635, note Demichel).

Toutefois, le juge administratif, auquel était ainsi empruntée une technique de mise en oeuvre de la responsabilité de la puissance publique, persistait à refuser d’en faire application pour ce qui le concernait. Dans ce domaine, le principe de l’irresponsabilité de l’État demeurait intangible (C.E 28 mars 1958, Blondet : Rec. Lebon, p. 600 - 28 juin 1963, Bapst : Rec. Lebon, p. 411 - Ass. 12 juillet 1969, L’Etang : Rec. Lebon, p. 389). De surcroît, aucune procédure comparable à la prise à partie n’existait en ce qui concernait le service de la justice administrative.

Pourtant, la jurisprudence du Tribunal des conflits et des juridictions administratives fut, à nouveau, la source d’inspiration de la loi du 5 juillet 1972 consacrant la responsabilité de l’État du fait du fonctionnement défectueux du service de la justice.

Les débats parlementaires révèlent clairement la filiation entre la jurisprudence précitée et la loi du 5 juillet 1972 dont les dispositions ont été reprises par l’article L. 781-1 du Code de l’organisation judiciaire.

Le rapporteur, M. Jean Foyer, a souligné l’infériorité du système existant par rapport aux principes de la responsabilité de la puissance publique. C’est la distinction de la faute de service et de la faute personnelle qui est proposée comme modèle. Seule la seconde engage la responsabilité personnelle du magistrat.

Toutefois, le rapporteur souligne en ces termes la nécessité qui lui paraît s’imposer d’un régime particulier : "à raison des difficultés exceptionnelles que présente l’exercice de la fonction juridictionnelle, la commission vous invite à décider que cette responsabilité sera engagée seulement en cas de faute lourde" (J.O. Deb. A.N, séance du 23 juin 1972, p. 2813 s.).

Le texte adopté reprend effectivement cette exigence d’une faute lourde, à laquelle s’ajoute le déni de justice (art. L. 781-1, al. 1).

Quant à la responsabilité personnelle des juges (qui n’entre pas dans le cadre de cette étude), elle est régie, en ce qui concerne les magistrats du corps judiciaire, par la loi organique n° 58-1270 du 22 décembre 1958 relative au statut de la magistrature modifiée par la loi organique n° 79-43 du 18 janvier 1973 (faute de texte, le régime de la prise à partie subsiste à l’égard des juges non professionnels).

Cette étude n’a pas pour objet de recenser tous les problèmes que suscite la mise en jeu de la responsabilité de l’État du fait du fonctionnement défectueux du service de la justice(1).

Elle se propose de déterminer les points de convergence et de divergence des jurisprudences administrative et judiciaire.

Elle entend également chercher à dégager les tendances, que révèlent les décisions intervenues à ce jour dans les deux ordres de juridiction et s’interroger sur les évolutions souhaitables.

Mais il convient, auparavant, de préciser comment se répartissent, en la matière, les compétences entre les deux ordres de juridiction.

Selon la jurisprudence du Tribunal des conflits issue de la décision du 27 novembre 1952 "Préfet de la Guyane", qui distingue "l’exercice de la fonction juridictionnelle" et "l’organisation même du service public de la justice", l’action en responsabilité de l’État à raison de l’activité juridictionnelle des tribunaux judiciaires est de la compétence de l’ordre de juridiction dont ils relèvent. Les juridictions de l’ordre administratif demeurent compétentes en ce qui les concerne. La notion d’exercice de la fonction juridictionnelle doit s’entendre au-delà des seuls actes, juridictionnels ou non, accomplis par les juges à l’occasion du litige qui leur est soumis. Ainsi, la distinction entre police judiciaire et police administrative trouve à s’appliquer en matière de responsabilité de l’État. Les actes d’exécution des jugements rendus par les juridictions judiciaires ne relèvent pas de la compétence du juge administratif, à l’exception de certaines décisions administratives qui présentent un caractère détachable, par exemple le refus de concours de la force publique (C.E 30 novembre 1923 Couitéas Rec. Lebon p. 789).

I. L’application de la responsabilité de l’État pour faute du service de la justice par le juge judiciaire

Le dispositif institué par la loi du 5 juillet 1972 comporte deux éléments :

- La mise en jeu de la responsabilité de l’État du fait du fonctionnement défectueux du service de la justice pour faute lourde ou déni de justice (art. L. 781-1, al. 1) ;

- La garantie par l’État des victimes des dommages causés par les fautes personnelles des juges, sauf son recours contre ces derniers (art. L. 781-1, al. 3).

Ainsi se trouvent consacrés les principes évoqués lors des débats parlementaires : d’une part, l’exigence d’une faute lourde (à laquelle s’ajoute le déni de justice) témoigne d’une conception restrictive de la responsabilité de l’État en la matière, d’autre part, la distinction de la faute de service et de la faute personnelle confirme que la loi du 5 juillet 1972 s’est inspirée de la jurisprudence administrative.

Quelle a été, à ce jour, l’application de ces principes par le juge judiciaire, tant en ce qui concerne les notions de faute lourde et de déni de justice que celle de faute personnelle ?

A. La faute lourde

L’article L. 781-1, alinéa 1 qualifie la faute de nature à engager la responsabilité de l’État. Il ne la définit pas. Comme en matière de responsabilité administrative, il appartient à la jurisprudence d’en dégager les critères.

A cet égard, une modification importante a été introduite par l’arrêt d’assemblée plénière de la Cour de cassation du 23 février 2001 : Consorts Bolle-Laroche (Civ. 1ère, Bull. n° 5 ; AJ.DA 20 sept. 2001, p. 789, note S. Petit).

1. La faute lourde avant l’arrêt du 23 février 2001

C’est, tout naturellement, la définition donnée par la Cour de cassation sous le régime de la prise à partie qui a été retenue : la faute lourde est "celle qui a été commise sous l’influence d’une erreur tellement grossière qu’un magistrat normalement soucieux de ses devoirs n’y eut pas été entraîné" (Civ. 1ère, 13 octobre 1953, Bull. n° 224).

Cette formule se trouve surtout dans les décisions des juges du fond (v. par exemple, C.A Paris, 21 juin 1989 : Gaz. Pal. 1985, 2, p. 344, concl. Lupi - 21 mars 1991 : Gaz. Pal. 1992, I, somm. p. 230).

La Cour de cassation l’utilise également (Civ. 1ère, 10 juin 1999, Vaney c/ AJT, req. n° 97-11.780).

D’autres définitions sont fournies par certaines cours d’appel.

L’animosité personnelle, l’intention de nuire, la mauvaise foi, sont parfois prises en considération (C.A Paris, 13 mars 1985 : B.C c/ Trésor Public : Juris-Data n° 2087 ; C.A Aix, 25 mai 1988, Sté Fils de Ramel - 29 mai 1990, Delalande c/ A.J.T cités par Pluyette et Chauvin, op.cit. n° 113). Ces décisions ne traduisent cependant pas l’exigence d’une faute intentionnelle. Elles se bornent à retenir cet élément comme l’un des critères possibles de la faute lourde.

En revanche, la référence à un "comportement anormalement déficient" parfois utilisée par les juges du fond (v. par exemple, C.A Paris, 21 juin 1989 précité - 25 octobre 2000, Y c/ A.J.T : Légifrance n° 1999/07817) semble révéler un certain assouplissement de la jurisprudence (v. également, T.G.I Paris, 11 juillet 2001 : D. 2001, Inf. rap. 2806, qui se réfère à une "déficience du service public le rendant inapte à remplir la mission dont il est investi").

Il faut, toutefois, souligner que, fréquemment, tant la Cour de cassation que les juges du fond se bornent à déduire des faits constatés que le fonctionnement du service de la justice a été ou non défectueux au sens de l’article L. 781-1, ou simplement que la faute lourde est ou non constituée, sans se référer à une définition (en ce sens, pour la Cour de cassation : Com. 21 fév. 1995 : Bull. n° 52 - Civ. 1ère, 13 oct. 1998, Bull. n° 234 - 9 mars 1999 Bull. n° 84 ; J.C.P 1999, II, 10 069, rapport Sargos).

La jurisprudence, d’abord très restreinte dans les premières années d’application de la loi, est, à ce jour, relativement abondante, surtout en ce qui concerne les juridictions du fond.

Deux observations doivent être faites à cet égard.

On peut constater, tout d’abord, que le fonctionnement des juridictions pénales est la source principale de ce contentieux.

Sans doute faut-il voir là l’effet de la sensibilité particulière du justiciable aux décisions du juge répressif. Mais la raison peut aussi en être trouvée dans la spécificité de la procédure pénale où interviennent fréquemment, à diverses étapes, des décisions individuelles (juge d’instruction, parquet). Ainsi est-il, à la fois, plus aisé d’identifier la faute et de la dissocier de la décision juridictionnelle finale (même si, comme on le verra, l’autorité de chose jugée ne fait pas obstacle à la reconnaissance d’une faute lourde).

Il faut toutefois, relever que, paradoxalement, c’est à une juridiction civile que l’on demande d’apprécier l’existence d’une faute lourde dans le déroulement d’une procédure pénale.

La seconde remarque porte sur l’étendue de la notion de "service de la justice". Elle englobe non seulement l’activité des magistrats du siège et du parquet, mais également celle des greffiers et, d’une manière générale, de tous les agents participant à des opérations de police judiciaire.

Les exemples d’admission d’une faute lourde par la Cour de cassation sont relativement rares.

Ont notamment été retenus comme tels :

- l’absence de tout acte d’instruction entre deux auditions d’un justiciable justifiée par la seule attente du retour d’une commission rogatoire internationale, alors qu’aucune précision n’est donnée ni sur la date d’envoi de celle-ci ni sur l’impossibilité de poursuivre l’instruction avant son retour (Civ. 1ère, 29 juin1994, Bull. n° 227). 

- la divulgation d’information à l’Agence France-Presse par les services de la répression des fraudes à l’occasion d’une enquête de police judiciaire permettant d’identifier les personnes en cause (Civ. 1ère, 9 mars 1999, Bull. n° 84 ; D. 2000, J. p. 398, note Matsopoulos : J.C.P. 1999, II, 10069, rapport Sargos).

- l’exécution d’une opération de police judiciaire en l’absence de l’élément légal de l’infraction supposée (Civ. 1ère, 15 oct. 1996, Bull. n° 352).

- l’adoption par le ministère de la justice d’une circulaire faisant injonction aux procureurs de la République d’engager des poursuites pénales, en application des articles L. 17 et L. 18 du Code des débits de boissons, déclarés contraires au Traité instituant la Communauté européenne par la Cour de justice des communautés européennes (Com. 21 févr. 1995, Bull. n° 52).

Les juridictions du fond ont, pour leur part, admis l’existence d’une faute lourde dans les cas suivants : disparition, dans des circonstances indéterminées, d’un dossier pénal d’instruction, alors que des copies de pièces n’avaient pas été établies, comme le prescrit l’article 81 du Code de procédure pénale (T.G.I Paris, 5 janv. 2000, D. 2000, IR 45) ; mise en détention provisoire non justifiée en ses éléments (C.A Paris, 14 juin 1998 : Gaz. Pal. 8 oct. 1996 : note X) ; injonction de conclure à deux ans et fixation de la date des plaidoiries à trois ans (T.G.I Paris, 6 juill. 1949 ; RTD Civ 1995, 957, obs. Perrot) ; carence d’un greffe correctionnel pour délivrer à la partie civile la grosse d’un jugement (T.G.I Thonon Les Bains, 3 nov. 1994 : Gaz. Pal. 10 juin 1995) ; omission par le parquet de mettre en oeuvre la délocalisation de la procédure requise par l’ancien article 679 du Code de procédure pénale, s’agissant de poursuites dirigées contre un juge consulaire (C.A Paris, 21 mai 1991 : Gaz. Pal. 1992, I, 230).

Plus fréquents sont les arrêts de la Cour de cassation rejetant la qualification de faute lourde.

Ainsi, s’agissant du comportement d’un juge d’instruction, la mise en détention et le renvoi devant le tribunal correctionnel du président du conseil d’administration d’une société anonyme inculpé d’abus de biens sociaux, est excusable, en dépit de l’erreur commise par le magistrat sur sa compétence territoriale, eu égard à la complexité du dossier à portée internationale (Civ. 2ème, 10 juin 1999, arrêt n° 934 D ; v. également Civ. 1ère, 3 mai 2000 : Bienes c/ A.J.T, arrêt n° 795 D : la carence alléguée à l’encontre d’un juge d’instruction dans l’enquête sur les circonstances d’un accident mortel de la circulation ne peut constituer une faute lourde, eu égard à la difficulté insurmontable, caractérisée par la cour d’appel, d’arriver à une certitude).

Ne constitue pas davantage une faute lourde, en raison des circonstances de l’espèce, la lettre, rédigée en termes discourtois, adressée par un juge départiteur à un avocat (avec copie au bâtonnier de l’Ordre et au client), suite à une demande de renvoi formulée lors de l’audience par le conseil adverse, ayant pour effet de vider le rôle de son contenu (Civ. 1ère, 13 oct. 1998 : D. 2000, J. 576 - comparer : T.G.I. Paris, 2 juill. 1999 : D. 1999, I.R p. 214 : l’ordre de perquisitionner au domicile d’un avocat ne relève pas de la faute lourde, dès lors que cette mesure est nécessaire à la manifestation de la vérité et ne porte pas atteinte aux droits de la défense).

Une faute lourde ne peut être retenue à l’encontre du greffe d’un tribunal de grande instance qui a enrôlé inconsidérément une assignation délivrée devant la juridiction commerciale ni du tribunal qui a statué sur cette citation sans vérifier sa saisine (Civ. 1ère, 20 fév. 1996, Bull. n° 94).

Ce dernier arrêt, relatif à une erreur de procédure initiale perpétuée jusqu’à la décision juridictionnelle finale, conduit à s’interroger sur la mise en jeu de la responsabilité de l’État pour des actes juridictionnels revêtus de l’autorité de la chose jugée.

Le danger d’une remise en cause de l’autorité de la chose jugée a été signalé dès l’élaboration de la loi du 5 juillet 1972 (v. observations de MM. Mazeaud et Foyer, Ass. Nat. Rapp. N° 2447). L’arrêt du Conseil d’État Darmont du 29 décembre 1978 (D. 1979, p. 278, note Vasseur) s’est clairement prononcé contre une telle possibilité en ce qui concerne les décisions des juridictions administratives.

Pourtant, dans la célèbre affaire des époux Saint-Aubin contre l’État, la Cour d’appel de Paris a admis que les "actes juridictionnels proprement dits" n’étaient pas exclus du champ d’application de l’article L. 781-1 (C.A Paris, 21 juin 1989 : Gaz. Pal., 1989, 2, 944, concl. Lupi).

La portée de cette décision doit être nuancée, la cour d’appel ayant relevé qu’il s’agissait, en l’occurrence, de décisions rendues par des juridictions d’instruction, provisoires par nature (ordonnance de non-lieu et arrêt confirmatif de la chambre d’accusation, n’ayant pas autorité de chose jugée à l’égard de l’action portée par les époux Saint-Aubin devant la juridiction civile). La qualification de faute lourde n’a, d’ailleurs, pas été retenue en l’espèce.

Plus caractéristique est l’arrêt rendu par la cour d’appel d’Aix-en- Provence le 15 septembre 1986, entre les mêmes parties.

Si cette décision ne retient pas davantage la faute lourde, elle affirme clairement, cette fois, qu’ "un acte juridictionnel, même définitif peut donner lieu à une mise en oeuvre de la responsabilité de l’État". En rejetant le pourvoi formé contre cet arrêt, la Cour de cassation a, par là-même, validé cette décision dont elle a reproduit les termes précités (Civ. 1ère, 20 mars 1989, Bull. n° 131).

Plus récemment, la cour d’appel de Paris a jugé que la décision d’un juge aux affaires matrimoniales fixant le lieu de résidence habituelle d’une enfant chez la mère, laquelle avait tué sa fille, constituait une faute lourde. La mère avait auparavant été hospitalisée d’office pour meurtre hallucinatoire (C.A Paris, 25 octobre 2000 : D. 2001, J. p. 580, note Lienhard).

La circonstance que l’ordonnance litigieuse soit devenue définitive, faute d’appel du père de l’enfant, n’a pas fait obstacle à la reconnaissance d’une faute lourde. Toutefois, la cour d’appel a pris soin de relever que la signification requise par l’article 670-1 du nouveau Code de procédure civile, en cas de non réclamation de la lettre recommandée notifiant l’ordonnance, n’avait pas été effectuée.

L’ensemble de la jurisprudence précitée semble révéler une certaine propension à interpréter de façon relativement souple la notion de faute lourde du service de la justice. Certaines omissions, négligences ou erreurs encourant, en effet, cette qualification, plus par l’ampleur de leurs conséquences que par leur gravité intrinsèque.

Le "carcan" de l’exigence d’une faute lourde modère toutefois sensiblement une telle tendance

C’est pourquoi l’arrêt d’assemblée plénière du 23 février 2001 ouvre une perspective beaucoup plus large.

2. L’arrêt d’assemblée plénière du 23 février 2001

Les circonstances dans lesquelles cette décision est intervenue sont bien connues. Bernard Laroche, inculpé et placé sous mandat de dépôt à la suite de l’assassinat du petit Grégory Villemin, en 1984, avait été assassiné par le père de l’enfant peu après sa remise en liberté. Ses ayants-droit ont mis en cause la responsabilité de l’État sur le fondement de l’article L. 781-1 du Code de l’organisation judiciaire.

La Cour d’appel de Paris avait, par arrêt du 24 mars 1999, rejeté leur demande en reprenant les diverses définitions jusqu’alors retenues pour qualifier la faute lourde. L’assemblée plénière a admis la responsabilité de l’État dans les termes suivants : "constitue une faute lourde toute déficience caractérisée par un fait ou une série de faits traduisant l’inaptitude du service public de la justice à remplir la mission dont il est investi".

L’apport de cet arrêt est double :

- D’une part, la Cour de cassation substitue au critère "subjectif" classique auquel se réfèrent les définitions cumulativement énumérées par la cour d’appel un critère "objectif" pris du fonctionnement défectueux du service indépendamment de toute appréciation psychologique du comportement du ou des agents concernés.

- D’autre part, elle admet que la faute lourde peut résulter d’une "série de faits" qui, pris isolément, n’auraient pas ce caractère.

Un signe précurseur de ce changement avait été donné par l’arrêt de la Cour d’appel de Paris du 25 octobre 2000 (précité). Analysant avec rigueur les divers manquements imputables tant au parquet qu’au juge des affaires familiales, la cour d’appel avait déjà admis que " si, pris isolément, aucune des négligences ainsi constatées ne s’analyse en une faute lourde, en revanche, le fonctionnement défectueux du service public de la justice qui découle de leur réunion revêt le caractère d’une faute lourde".

L’avancée est manifeste. Faut-il, pour autant, en retenir que la définition donnée par l’arrêt du 23 février 2001est si large qu’elle s’assimile en pratique à la faute simple (cf. concl. Seban, sur C.E Ass. 30 nov. 2001, Kechichian, Rev. Fr. Dr. Adm. 2002, p. 742).

Cette opinion est discutable. Il ressort de l’arrêt précité que la faute simple, si elle est unique (et même si les faits fautifs ne sont pas assez nombreux pour constituer une "série" au sens de cette décision) n’entraîne pas la responsabilité de l’État.

Le message le plus clair délivré par cette décision est la grande souplesse d’interprétation de la notion de faute lourde par la Cour de cassation. Corrélativement, elle témoigne du souci de dissocier davantage la notion de faute de service de celle de faute personnelle

B. Faute de service et faute personnelle

Cette distinction, qui procède de la jurisprudence administrative :

- inspire ouvertement la loi du 5 juillet 1972, comme l’indiquent les travaux préparatoires.

- est expressément formulée par l’article L. 781-1 qui distingue la responsabilité de l’État pour faute lourde et déni de justice (al. 1) de la responsabilité des juges pour faute personnelle (al. 3).

- emporte la même conséquence de principe qu’en matière de responsabilité de l’administration : l’État répond de la faute personnelle de ses agents (il faut entendre, bien que cela ne soit pas précisé "non dépourvue de tout lien avec le service"), comme de la faute de service.

En dépit de sa source d’inspiration, la solution adoptée est, sur plusieurs points, originale au regard du droit administratif.

- La victime ne peut agir directement contre le magistrat ou la fonctionnaire concerné en invoquant une faute personnelle. Seule l’action récursoire de l’État permet la mise en jeu de cette responsabilité personnelle.

- L’ordre de juridiction compétent est toujours le même, qu’il s’agisse de faute de service ou de faute personnelle. Toutefois, aux termes de l’article 11.1, alinéa 3 de l’ordonnance du 22 décembre 1958, l’action récursoire ne peut être exercée que devant une chambre civile de la Cour de cassation.

L’ordonnance du 22 décembre 1958 n’assortit d’aucune précision cette attribution de compétence à la seule Cour suprême. En l’absence d’action récursoire, les interrogations que suscite ce laconisme ne peuvent être levées, notamment quant à la procédure à suivre (celle en usage à la Cour de cassation ou celle applicable aux juridictions du droit commun de la responsabilité ?).

- La faute personnelle, définie par une jurisprudence administrative abondante et précise, ne l’est ni par la loi du 5 juillet 1972 ni par celle du 18 janvier 1979.

Le premier de ces textes, en précisant que la responsabilité de l’État n’est engagée, en la matière, que par une faute lourde ou un déni de justice, ne facilite pas la définition de la faute personnelle : la marge entre celle-ci et la faute de service est difficile à déterminer.

Cette incertitude ne peut être levée par la jurisprudence. D’une part, en raison de l’absence de toute décision rendue à la suite d’une action récursoire. D’autre part, eu égard à la mission dévolue au juge judiciaire saisi d’une action en responsabilité contre l’État. Il ne s’agit pas, pour lui, lorsqu’une faute personnelle est alléguée, de déterminer si cette qualification est justifiée, mais de rechercher si le comportement mis en cause se rattache au service public de la justice (pour des confirmations de décisions retenant ce rattachement, v. notamment Civ. 1ère, 19 juin 1985, Bull. n° 558 et 559 - v. également T.G.I Paris, 1er juillet 1987, précité).

Est-il possible, en revanche, de définir le déni de justice par rapport à la faute lourde, comme par rapport à la faute personnelle ?

C. Le déni de justice

Selon l’article L. 781-1, le déni de justice est, avec la faute lourde, l’un des deux cas d’ouverture d’une action en responsabilité contre l’État pour fonctionnement défectueux du service de la justice.

Il ne s’agit pas d’une véritable innovation. Le déni de justice était déjà reconnu comme l’un des cas d’ouverture de la prise à partie. En outre, ce terme est utilisé dans plusieurs dispositions législatives : article 506 du Code de procédure civile, article 4 du Code civil, article 185 du Code pénal, abrogé et non repris dans le nouveau Code pénal.

Le dénominateur commun à ces trois textes est l’étroitesse de la définition qu’ils donnent du déni de justice. Celui-ci est constitué par un véritable refus de juger, soit expressément manifesté, soit révélé par une négligence caractérisée.

Une telle conception peut-elle encore être admise dans le cadre de la loi du 5 juillet 1972 ?

Cette question en appelle une autre : le déni de justice n’est-il qu’une espèce particulière de faute ou relève-t-il d’une catégorie spécifique ?

A priori, la première acception semble la plus justifiée. Le déni de justice étant, par définition, la négation de sa mission par le juge, ne constitue-t-il pas l’exemple le plus typique de faute lourde ?

Cette interprétation se heurte à l’argument de texte tiré de ce que le législateur de 1972 a nettement distingué les deux cas d’ouverture. Sans doute la pertinence de cette considération est-elle limitée par son aspect formel. Toutefois l’argument reprend force si l’on prête au législateur l’intention de rompre avec la conception traditionnelle du déni de justice, en conférant à celui-ci une acception sensiblement plus large.

Dans cette perspective, la mention du déni de justice n’apparaît pas comme la reprise rituelle d’un terme consacré. Elle révèle un souci de "contourner" l’obstacle de la faute lourde par le recours à un cas d’ouverture "objectivisé" qui permettrait d’atténuer la rigueur de la loi. Le déni de justice s’apprécierait ainsi, non par référence à l’intention ou à la mauvaise volonté caractérisée de l’agent, mais sous le seul aspect d’un manquement du service à sa mission essentielle (en ce sens, voir notamment S. Guinchard, mégaCode de procédure civile, art. L.781-1, al. 2, et Cadiet, J.C.P. 1994, Doctr. 3805).

C’est bien cette interprétation que la jurisprudence semble retenir. Plusieurs juridictions du fond ont défini le déni de justice comme "tout manquement de l’État à son devoir de protection juridictionnelle de l’individu" (T.G.I Paris, 6 juillet 1994, Gaz. Pal. 1994, p. 37, obs. Petit ; J.C.P. 94, I, 3805, n° 2, obs. Cadiet ; Dr. et Patrim. : janv. 1995, p. 9, obs. Waissière - 5 nov. 1997, D. 1998, J, p. 9, note A. M. Frison-Roche, confirmé en appel : Paris 20 janv. 1999, Gaz. Pal. 2 févr.1999) formule reprise de L. Favoreu "du déni de justice en droit public français" (LGDJ 1964).

C’est fréquemment la longueur des délais qui est ainsi sanctionnée (en ce sens, T.G.I Paris, 6 juillet 1994, précité : tardiveté de la fixation d’une date de plaidoirie - 5 nov. 1995 : D. 1997, IV, 149 : délai de plus de trois ans entre un arrêt de chambre d’accusation ayant infirmé l’ordonnance d’irrecevabilité du juge d’instruction, la mise en examen d’une personne et le prononcé de l’ordonnance de non lieu). Cette dernière décision souligne que ce délai anormal ne saurait être justifié "quand bien même la surcharge de travail du juge d’instruction en serait la cause" (C.A Paris, 10 nov. 1999, J.C.P, éd. G. 1999, Actualité, p. 2046 ; D 2000. Inf. rap. p.31 : délai de plus de dix mois mis par la formation de départage d’un conseil de prud’hommes à se saisir de l’affaire).

Le jugement du 5 novembre 1995 précité, se réfère, d’ailleurs, expressément au droit pour tout justiciable de voir statuer sur ses prétentions dans un délai raisonnable et invoque l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme. Ainsi apparaît le lien entre le déni de justice et le "délai raisonnable" au sens de cette convention.

II. l’application de la responsabilité de l’État pour faute du service de la justice par le juge administratif

"En vertu des principes généraux régissant la responsabilité de la puissance publique, une faute lourde commise dans l’exercice de la fonction juridictionnelle par une juridiction administrative est susceptible d’ouvrir droit à indemnité » ; toutefois « l’autorité qui s’attache à la chose jugée s’oppose à la mise en jeu de cette responsabilité, dans le cas où la faute lourde alléguée résulterait du contenu même de la décision juridictionnelle et où cette décision serait devenue définitive".

Ce considérant de principe de l’arrêt "Darmont" rendu par l’assemblée du contentieux du Conseil d’Etat le 29 décembre 1978 rompt avec le régime d’irresponsabilité de la puissance publique consacré jusque là par la jurisprudence précitée (AJDA 1979 n°ll p.45 note M. Lombard ; D. 1979.279 note Vasseur ; RDP 1979.1742 note J.M. Auby). Aucune raison majeure ne justifiait le maintien de cette jurisprudence alors que la loi de 1972 avait instauré un régime de responsabilité de l’État du fait du service public de la justice judiciaire. La faute lourde s’imposait dès lors logiquement dans les deux cas. Mais, au-delà de cette volonté d’harmoniser les régimes de responsabilité applicables à l’un et l’autre ordre de juridiction, le Conseil d’État avait un motif supplémentaire de retenir la faute lourde. Celle-ci est en effet apparue traditionnellement dans la jurisprudence administrative lorsqu’elle a entendu mettre fin à des régimes d’irresponsabilité anciens qui n’avaient plus de raison d’être (en matière de police) ou interpréter restrictivement un principe d’irresponsabilité posé par la loi en jugeant que devait être réservé le cas de la faute lourde (en matière de postes et télécommunications).

A. la faute de service et la faute personnelle

L’arrêt "Darmont" se réfère, en l’absence de texte, aux "principes généraux régissant la responsabilité de la puissance publique", c’est-à-dire à un droit commun de la responsabilité administrative qui résulte d’une construction jurisprudentielle. Il retient la faute lourde "commise dans l’exercice de la fonction juridictionnelle par une juridiction administrative", sans se prononcer sur l’imputabilité de cette éventuelle faute à tel ou tel membre de cette juridiction. Il est en effet de règle que chaque collectivité publique réponde, à l’égard des victimes, de toutes les fautes de service qui lui sont imputables.

Cette faute de service peut être par nature anonyme, insusceptible d’être imputée à une personne déterminée : c’est le cas de celle qui résulterait d’une décision juridictionnelle collégiale, compte tenu du principe du secret du délibéré. La faute de service est aussi celle commise par une personne déterminée mais qui a agi dans le cadre de ses fonctions, de sorte que son comportement n’engage que la personne publique pour le compte de laquelle elle les exerce (ministre ou maire signant une décision illégale, médecin d’un hôpital public commettant une erreur de diagnostic...). Dans l’immense majorité des cas, les fautes ainsi commises relèvent de la catégorie des fautes de service, et il doit en être de même lorsque sont en cause des actes ou agissements commis par des juges administratifs.

En l’absence de toute jurisprudence relative à la distinction entre faute de service et faute personnelle en matière de responsabilité de la justice administrative, on peut penser que le Conseil d’État s’inspirerait ici aussi des principes généraux de la responsabilité de la puissance publique. La jurisprudence a retenu une conception extensive de la faute personnelle "non dépourvue de lien avec le service" qui ouvre à la victime, outre l’action directement dirigée contre la personne de l’agent public, l’action, beaucoup plus favorable à la victime, dirigée contre la personne publique au nom de laquelle étaient exercées les fonctions. L’objectif est de protéger les victimes contre le risque d’insolvabilité de l’agent. Cette protection des victimes n’implique pas l’impunité des agents publics en cause. L’Etat condamné à payer une indemnité peut se retourner contre son agent en exerçant une action récursoire, devant le juge administratif, fondée sur la faute personnelle de cet agent (CE 28 juillet 1951 Delville et Laruelle). Cette action à coloration disciplinaire, rarement engagée envers les agents publics, ne l’a jamais été contre un juge administratif.

Quel que soit l’ordre de juridiction concerné, la victime n’a donc pas à établir, ce qui lui serait souvent difficile compte tenu du nombre d’intervenants dans une procédure juridictionnelle, quelle est la personne (ou quelles sont les personnes) à l’origine de la faute (ou des fautes) invoquée(s). Il lui suffit de prouver qu’une faute - individuelle ou collective- a bien été commise et qu’elle peut être qualifiée de "faute lourde". Ainsi se trouvent protégés tout à la fois les intérêts pécuniaires de la victime et la sérénité des participants à l’œuvre de justice, qui ne sont pas contraints à justifier de leur comportement personnel dans l’exercice de leur fonction juridictionnelle du seul fait qu’un justiciable s’estime fondé à mettre en jeu la responsabilité du service public de la justice.

Cet équilibre ne peut être regardé comme pleinement satisfaisant que dans la mesure où les autorités disciplinaires compétentes à l’égard des membres des juridictions et gardiennes du respect de la déontologie professionnelle demeurent vigilantes quant au respect par ceux-ci de leurs obligations.

B. La faute lourde du service public de la justice administrative

Du fait du très faible nombre de recours, rares sont les décisions juridictionnelles susceptibles d’éclairer la définition de la faute lourde exigée par la décision "Darmont". Jusqu’à la décision du Conseil d’État "Magiera" de 2002, aucune décision définitive n’avait admis l’existence d’une faute.

Ainsi, le fait qu’un tribunal administratif, saisi d’un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, ait annulé ce permis à la demande d’un voisin alors que le juge d’appel a ensuite annulé ce jugement et, saisi par l’effet dévolutif de l’appel, a rejeté le recours de première instance n’a pas caractérisé une faute lourde du service public de la justice administrative dont puisse se prévaloir le bénéficiaire du permis (CE 2 octobre 1981 "Ministre de l’environnement et du cadre de vie c/ Cloâtre" au recueil Lebon p.351 ; CE 7 décembre 1990 "SCI Les Mouettes" Rec Leb p.852 ). Le motif d’annulation censuré par le juge d’appel était tiré d’une erreur d’interprétation, dans un cas, du règlement sanitaire départemental en ce qui concerne la distance entre les porcheries et les habitations, dans l’autre, de la loi du 27 décembre 1973, dite loi Royer, en ce qui concerne la détermination des surfaces à prendre en compte pour le calcul des seuils au-delà desquels l’autorisation administrative est requise.

L’appréciation de la faute est effectuée "dans les circonstances de l’affaire", ce qui signifie que le juge de l’action en responsabilité n’écarte pas par principe l’idée qu’une annulation contentieuse (ou un sursis à exécution, devenu depuis la loi du 30 juin 2000 une suspension en référé) puisse, eu égard notamment au motif retenu par les juges, révéler une faute lourde. Le Conseil d’Etat rappelle aussi que "la gravité des conséquences qu’auraient entraînées ces décisions pour le titulaire des autorisations dont s’agit est, par elle-même, sans influence sur l’appréciation de la gravité de la faute de nature à engager la responsabilité de l’État". S’agissant en effet d’une responsabilité pour faute, le juge apprécie la gravité de la faute par rapport aux obligations du service et non par rapport à l’ampleur du préjudice invoqué. Il en irait différemment dans le cadre de la responsabilité administrative sans faute qui, dans les cas où elle est admise, fonde l’obligation de réparer sur le seul lien de causalité directe entre l’activité de la puissance publique et un préjudice anormal et spécial.

Par la décision du 1er avril 1992 "société CICOMAP et M. Charbit" (recueil Lebon p.146), le Conseil d’État a jugé que l’illégalité de la délégation donnée par l’assemblée générale au bureau de la chambre de commerce de Paris, pour exercer certaines fonctions juridictionnelles de caractère disciplinaire, ne pouvait pas être qualifiée de faute lourde. Il a ainsi retenu une conception réaliste tenant compte de la relative obscurité des textes applicables, qu’il avait dû lui-même interpréter dans sa formation solennelle de la Section du contentieux en 1983.

Une commission départementale des handicapés ayant insuffisamment motivé sa décision, le Conseil d’État a jugé qu’il n’y avait pas faute lourde (14 janvier 1998 "Dagorn" n°169344).

C. La décision du 28 juin 2002 "Garde des sceaux, ministre de la justice c/ Magiera"

La décision rendue le 28 juin 2002 par l’assemblée du Contentieux du Conseil d’État "Garde des Sceaux, ministre de la justice c/ M. Magiera" n°239575, confirmant un arrêt de la Cour administrative d’appel de Paris, marque une nouvelle étape importante quant à la responsabilité pour faute du service public de la justice administrative.

La décision comporte d’abord un considérant de principe relatif au fondement de la responsabilité, selon lequel il résulte des stipulations des articles 6, paragraphes 1 et 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, lorsque le litige entre dans leur champ d’application, ainsi que, dans tous les cas, des principes généraux qui gouvernent le fonctionnement des juridictions administratives, que les justiciables ont droit à ce que leurs requêtes soient jugées dans un délai raisonnable. Si la méconnaissance de cette obligation est sans incidence sur la validité de la décision juridictionnelle prise à l’issue de la procédure, les justiciables doivent néanmoins pouvoir en faire assurer le respect. Ainsi lorsque la méconnaissance du droit à un délai raisonnable de jugement leur a causé un préjudice, ils peuvent obtenir réparation du dommage ainsi causé par le fonctionnement défectueux du service public de la justice.

S’agissant des exigences du délai raisonnable de jugement, le Conseil d’État a entendu saisir la première occasion qui lui était effectivement donnée pour reconnaître sans ambiguïté, tout particulièrement aux yeux de la Cour européenne des droits de l’homme qui attendait cette consécration explicite par le juge administratif français, l’existence d’un recours effectif de droit interne permettant la réparation des préjudices subis dans un tel cas par les parties concernées. Il a toutefois donné à sa décision un double fondement en précisant qu’en dehors même du champ d’application de l’article 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (droits et obligations de caractère civil et accusations en matière pénale) c’est l’ensemble des litiges relevant des juridictions administratives qui sont concernés par le droit au respect d’un délai raisonnable de jugement, en vertu des "principes généraux" qui gouvernent leur fonctionnement.

Le souci de garantir le caractère effectif de ce recours en responsabilité explique la motivation détaillée de la décision de 2002 relative tant au délai raisonnable qu’aux caractères du préjudice indemnisable lorsqu’il n’est pas respecté :

- "le caractère raisonnable du délai de jugement d’une affaire doit s’apprécier de manière à la fois globale - compte tenu, notamment, de l’exercice des voies de recours - et concrète, en prenant en compte sa complexité, les conditions de déroulement de la procédure et, en particulier, le comportement des parties tout au long de celle-ci, mais aussi, dans la mesure où la juridiction saisie a connaissance de tels éléments, l’intérêt qu’il peut y avoir, pour l’une ou l’autre, compte tenu de sa situation particulière, des circonstances propres au litige et, le cas échéant, de sa nature même, à ce qu’il soit tranché rapidement",

- cette action du justiciable "doit permettre la réparation de l’ensemble des dommages tant matériels que moraux, directs et certains, qui ont pu lui être causés et dont la réparation n’est pas assurée par la décision rendue sur le litige principal ; peut ainsi notamment trouver réparation le préjudice causé par la perte d’un avantage ou d’une chance ou encore par la reconnaissance tardive d’un droit ; peuvent aussi donner lieu à réparation les désagréments provoqués par la durée abusivement longue d’une procédure lorsque ceux-ci ont un caractère réel et vont au-delà des préoccupations habituellement causées par un procès, compte tenu notamment de la situation personnelle de l’intéressé".

La décision "Garde des sceaux, ministre de la justice c/ Magiera" innove aussi quant au fondement de la responsabilité. Le fondement retenu n’est certes pas celui d’une responsabilité sans faute pour rupture d’égalité devant les charges publiques : d’une part, parce qu’est relevé un "fonctionnement défectueux" du service public, c’est-à-dire une faute ; d’autre part, parce que le Conseil d’État n’a pas exigé que le préjudice présente le caractère anormal et spécial qu’implique tout régime de responsabilité sans faute de la puissance publique.

Mais eu égard aux termes utilisés, la faute simple suffit dans ce cas, alors que, dans ses conclusions sur l’affaire "Darmont", Michel Rougevin-Baville citait, parmi les exemples envisageables de faute lourde, la lenteur excessive d’une procédure contentieuse. Le Conseil a donc suivi son commissaire du gouvernement, Francis Lamy, qui proposait de s’en tenir à la faute simple pour ce qui est du délai raisonnable. L’avenir dira si cet abandon ponctuel de la faute lourde annonce la distinction esquissée par son commissaire entre "l’administration des procédures juridictionnelles" (l’information des parties, la communication des pièces, le délai raisonnable...) et le "cœur de l’activité juridictionnelle", pour lequel il estimait que "l’argument de la difficulté de la mission joint au souci de ne pas doubler les procédures de droit commun de recours contre les décisions juridictionnelles, justifie mieux le maintien de la faute lourde".

D. Le déni de justice

La question de la responsabilité d’une juridiction administrative à raison d’un déni de justice est susceptible de se poser au même titre que pour la juridiction judiciaire. Elle n’appelle guère de développements spécifiques dès lors que la jurisprudence n’y a pas été directement confrontée. On rappellera que si l’arrêt "Darmont" ne mentionne pas le déni de justice comme cas particulier d’ouverture de la responsabilité de l’État, le Conseil d’État n’a pas entendu introduire une différence de fond - dont on ne saisirait pas le motif - avec la loi de 1972 mais a implicitement jugé qu’il y aurait là une faute lourde.

Le Conseil n’a pas non plus eu recours à cette notion de déni de justice pour qualifier la faute invocable par un justiciable en cas d’inaptitude de la juridiction administrative à trancher un litige dans un délai raisonnable (affaire Magiera).

Les termes "déni de justice" apparaissent dans la jurisprudence administrative dans le cas de contradiction de jugements conduisant à un tel déni, laquelle justifie, selon le cas, soit la procédure de règlement de juges au sein de la juridiction administrative, soit la compétence du tribunal des conflits pour mettre un terme à une telle contradiction entre des décisions de chaque ordre de juridiction (loi du 20 avril 1932).

Il reste que la doctrine a donné à cette notion un contenu parfois très extensif allant bien au-delà des termes de l’article 4 du code civil (Louis Favoreu, "Du déni de justice en droit public français", précité). Ainsi entendue, par référence au concept plus récent de "droit au juge", cette notion est souvent utilisée, notamment par les commissaires du gouvernement, pour appréhender nombre de questions relatives notamment à l’existence d’un recours juridictionnel, à son effectivité ainsi qu’à l’étendue du contrôle du juge. Un revirement jurisprudentiel visant à réduire les cas de décisions administratives insusceptibles de recours pour excès de pouvoir pourra ainsi être souhaité puis justifié au nom du risque de déni de justice (ex : mesures d’ordre intérieur pénitentiaires). Mais on n’imagine pas que le Conseil d’État, après avoir procédé à une extension du champ des décisions susceptibles de recours, sanctionne, pour avoir commis un déni de justice engageant la responsabilité de l’État, une juridiction qui se serait bornée à faire application sur ce point de la jurisprudence antérieure.

E. La limite de la chose jugée

La jurisprudence du Conseil d’État est fixée, depuis l’arrêt "Darmont" de 1978, en ce sens que la responsabilité de l’État ne peut pas être mise en jeu dans le cas où la faute lourde alléguée résulterait du contenu même de la décision juridictionnelle et où cette décision serait devenue définitive.

M. Darmont, client d’une banque en déconfiture, se plaignait de ce que la Commission de contrôle des banques, organisme juridictionnel dans sa fonction disciplinaire, avait prononcé à l’encontre de cette banque une sanction trop légère, un simple rappel à l’ordre. Et il imputait à cette légèreté le préjudice qu’il avait subi du fait de ses pertes financières. Sans avoir à se prononcer sur le caractère direct ou non du lien de causalité entre le préjudice invoqué et l’intervention de la juridiction, le Conseil d’État s’est borné, pour rejeter ces conclusions, à constater "qu’en l’espèce, les décisions de sanction incriminées ... et qui ont été prononcées en 1960 et 1964 sont des décisions juridictionnelles définitives".

L’arrêt ne se borne pas à opposer l’achèvement de l’instance juridictionnelle en cause pour écarter le principe de la mise en jeu de la responsabilité de l’Etat. Ce point est confirmé par la décision "Garde des sceaux, ministre de la justice c/ Magiera". M. Magiera avait obtenu la condamnation définitive de l’État à lui payer une indemnité pour dommages de travaux publics lorsqu’il a demandé réparation à l’État du préjudice, distinct du précédent, lié à la durée jugée excessive de la procédure. L’autorité de chose jugée qui s’attachait à la décision juridictionnelle ne faisait pas obstacle par elle-même à ce que la responsabilité de l’État soit engagée pour faute lourde commise à l’occasion de l’instance juridictionnelle ainsi définitivement close. En effet M. Magiera n’imputait pas à faute la décision statuant sur sa demande d’indemnité mais le délai nécessaire pour l’obtenir.

Ainsi, la portée exacte de la limite que constitue la chose définitivement jugée doit être appréciée en tenant compte du lien de rattachement plus ou moins étroit exigé par le juge entre la faute lourde du service public de la justice qui est invoquée et le contenu même de la chose jugée. Entre le cas "Darmont" où ce lien est direct et le cas "Magiera" où il est inexistant, des situations intermédiaires sont susceptibles de se présenter.

Après l’innovation jurisprudentielle de 1978, deux arrêts du Conseil d’État rejettent la demande d’indemnité en opposant ainsi la chose jugée, sans qu’il soit donc besoin de qualifier la faute invoquée : CE 12 octobre 1983, consorts Levi, Recueil Lebon p.406, dans une espèce analogue à l’affaire Darmont, et CE 12 novembre 1980, M. Pierrot Luc Francis, n° 22787 non publiée, en matière de sanction disciplinaire à l’encontre d’un chirurgien-dentiste.

Le tribunal administratif de Paris, par un jugement du 27 avril 1988, Krafft, (aux tables du recueil Lebon, p.1011) a jugé que la circonstance qu’une décision du Conseil d’État serait intervenue sans que l’avocat des requérants ait été invité à prendre connaissance des mémoires produits en cours d’instance par l’administration n’est pas de nature à mettre en jeu la responsabilité de l’État, dès lors que ladite décision est devenue définitive et que la faute lourde alléguée résulte d’agissements qui ne sont pas détachables des irrégularités viciant la décision en cause.

La méconnaissance du caractère contradictoire de la procédure est une irrégularité que le juge d’appel ou de cassation sanctionne par l’annulation de la décision juridictionnelle, et il n’y a guère d’effort à admettre que l’on se trouve alors en présence d’une faute du service public de la justice. Toutefois, les voies de recours permettent d’en pallier l’essentiel des conséquences : le litige sera jugé à nouveau dans le respect du contradictoire. Du temps et de l’argent auront été certes perdus par les parties (préjudice distinct susceptible le cas échéant d’être réparé par ailleurs) mais le jugement définitif sera intervenu conformément aux exigences procédurales. La jurisprudence "Darmont" ne laisse pas au justiciable une option entre l’exercice normal des voies de recours et une action en responsabilité exclusivement fondée sur la "faute" de la juridiction dont il a renoncé à demander la censure en acceptant que la chose jugée devienne définitive.

Au-delà de la question du contradictoire, sont ici en cause toutes les "fautes" éventuelles d’une juridiction, qu’elles concernent la procédure, la prise en compte des faits en litige ou le fond du droit, susceptibles de fonder un recours contre la décision qu’elle a rendue. Même dans le cas où la qualification de faute lourde peut être alors admise, il reste en effet à apprécier si cette faute est directement à l’origine du préjudice invoqué par le plaideur malheureux, c’est-à-dire si elle l’a privé d’une chance de gagner son procès. La renonciation à exercer un recours utile vient alors s’interposer dans la chaîne de causalité.

Est ainsi évité le paradoxe d’un justiciable qui, choisissant l’action indemnitaire plutôt que le recours en annulation de la décision juridictionnelle qu’il conteste (ce n’est donc pas par un souci louable d’économie), devrait établir qu’il a perdu une chance de voir ses prétentions prospérer et ceci devant un juge différent de celui qui aurait dû, s’il l’avait saisi, connaître du litige initial et qui était évidemment le mieux placé pour le trancher.

C’est d’ailleurs un raisonnement de cette nature que le Conseil d’État avait tenu, dès sa décision du 28 novembre 1958, Blondet, précitée. A la suite d’un litige relatif à la pension du requérant devant une cour régionale des pensions qui avait rejeté sa demande, celui-ci mettait en jeu la responsabilité de l’État en soutenant que trois certificats médicaux avaient disparu au cours de la procédure et que la cour avait ainsi statué au vu d’un dossier incomplet. Le Conseil d’État a rejeté ses conclusions au motif que "la faute imputée en l’espèce au commissaire du gouvernement, en admettant qu’elle soit établie, n’est pas détachable de l’irrégularité qui vicierait l’arrêt rendu par la cour et qu’il était, d’ailleurs, loisible au requérant de relever à l’appui du pourvoi en cassation par lui introduit contre ledit arrêt et rejeté par la commission spéciale de cassation des pensions". Sous réserve de l’expression "d’ailleurs" qui caractérise un motif surabondant, cette réponse pourrait demeurer aujourd’hui pertinente.

Il peut arriver que la faute lourde ne soit pas détachable de la décision elle-même mais qu’eu égard à la juridiction dont elle émane, aucune voie de recours utile ne soit susceptible d’en effacer les conséquences. L’hypothèse n’est sans doute pas fréquente mais l’obstacle est ici caractérisé. C’est le cas des juridictions suprêmes, internationales ou nationales, dont l’autorité serait d’ailleurs bien fragile si elle tenait principalement au caractère incontestable de leurs décisions. Plutôt que d’ouvrir des actions indemnitaires fondées sur la faute lourde que révèlerait le contenu d’une décision de justice devenue définitive, ne serait-il pas préférable de faire en sorte que les voies de recours existantes (sans en créer de nouvelles qui ne font qu’allonger les procédures) permettent de rectifier en temps utile tout ce qui doit l’être pour assurer le respect des droits fondamentaux des parties ?

CONCLUSION

Les influences croisées qui ont été dégagées (celle de la jurisprudence administrative sur la loi du 5 juillet 1972 - celle de la même loi sur la jurisprudence administrative) témoignent de l’identité foncière d’un problème auquel doivent répondre (sauf peut-être quelques nuances nécessaires) des solutions analogues.

En l’état, la convergence entre les deux ordres de juridictions est manifeste sur plusieurs points (même si la jurisprudence judiciaire est, en la matière, beaucoup plus abondante que la jurisprudence administrative).

Dans les deux cas, la faute lourde est, en règle générale, la condition de mise en jeu de la responsabilité de l’État. Mais un souci commun d’atténuer la rigueur d’une telle exigence est discernable.

Lié par un texte législatif, le juge judiciaire a, dans la limite que lui autorisait cette contrainte, assoupli progressivement la notion de faute lourde.

La manifestation la plus évidente de cette tendance est constituée par l’arrêt d’Assemblée plénière de la Cour de cassation du 23 février 2001 (précité). Désormais, la faute lourde peut résulter d’un ensemble de fautes simples.

Mais l’aspect spectaculaire de cet arrêt ne doit pas occulter les nombreuses décisions des juges du fond conférant le caractère de faute lourde à des manquements qui, comme on a pu le voir, pourraient relever de la faute simple.

De surcroît, la jurisprudence judiciaire a adopté une notion extensive du déni de justice qui revient pratiquement à fonder la responsabilité, dans certains cas, sur une faute simple.

Parallèlement, le juge administratif, dont la marge de manoeuvre est beaucoup plus grande, a choisi de s’aligner, en principe, sur la condition de la faute lourde tout en s’en écartant, au profit de la faute simple, en matière de délai raisonnable.

Devant l’un et l’autre ordre de juridiction, la responsabilité de l’État est retenue lorsque le service public a connu un dysfonctionnement caractérisé, apprécié objectivement en fonction de ce qu’un justiciable est en droit d’attendre du service public de la justice, sans appréciation du comportement individuel de son agent. La gravité des conséquences du dysfonctionnement est, en revanche, parfois prise en considération.

Demeure, évidemment, une différence majeure entre les deux jurisprudences : la remise en cause de l’autorité de la chose jugée, admise par le juge judiciaire et refusée par le juge administratif.

Néanmoins, la constatation d’une tendance commune à l’assouplissement des conditions de mise en jeu de la responsabilité de l’État en la matière conduit à s’interroger sur les limites d’une telle orientation. En d’autres termes, peut-on envisager une responsabilité fondée sur la faute simple, voire une responsabilité sans faute ?

L’admission de la faute simple, qui a la faveur d’une partie de la doctrine, irait dans le sens de certaines évolutions de la jurisprudence administrative qui a abandonné l’exigence de la faute lourde pour des activités qui présentent pourtant un degré de difficulté certain (services de secours d’urgence ou faute médicale du service public hospitalier). Mais, outre qu’il faudrait, en ce qui concerne les juridictions judiciaires, modifier la loi du 5 juillet 1972, il resterait à faire comprendre que la grande majorité des cas où une décision juridictionnelle est censurée en appel ou en cassation ne révèle pas pour autant de la part de ses auteurs une faute de nature à engager la responsabilité de l’État. La jurisprudence ne peut effet connaître une "respiration" normale si les juridictions suprêmes sont seules habilitées à prendre l’initiative de son évolution. L’exigence d’une faute lourde permet à cet égard de faire la part des choses ainsi que le montre l’interprétation souple de cette notion qui en a été faite jusqu’à présent par la jurisprudence judiciaire. Cette dernière ne serait-elle pas incitée à se montrer plus sévère si la substitution de la faute simple à la faute lourde lui paraissait de nature à entraver sensiblement l’action des juridictions.

Une autre voie, esquissée par la décision Magiera du Conseil d’État, consisterait à distinguer les fautes du service public de la justice selon qu’elles mettent en cause ou non l’activité juridictionnelle stricto sensu, c’est-à-dire la part d’appréciation qui doit être reconnue à tout juge dans l’exercice des responsabilités qui lui sont propres. Seules ces dernières devraient être qualifiées de fautes lourdes. Mais de telles nuances sont peu compatibles avec les termes de la loi du 5 juillet 1972. Elles seraient difficiles à introduire dans un nouveau texte législatif. Seul le juge administratif, non lié par un texte, pourrait mettre en oeuvre ce critère délicat.

Quant à la responsabilité sans faute, également préconisée par certains auteurs, elle est sans doute concevable en particulier dans des situations où un juge unique est investi en matière judiciaire, de très lourdes responsabilités (juge d’instruction, juge aux affaires familiales, juge des tutelles). C’est d’ailleurs le fondement du régime législatif de réparation de certaines détentions provisoires.

Mais son admission ne présenterait, sans doute, pour le justiciable qu’un avantage apparent, dès lors que, d’une part, la jurisprudence se réfère déjà souvent à une conception objective du dysfonctionnement, détachée de toute appréciation d’un comportement individuel, et que, d’autre part, un régime de responsabilité fondé sur la rupture d’égalité devant les charges publiques ne permet en principe de réparer que la part du préjudice invoqué par la victime qui présente un caractère anormal et spécial.

En revanche, et sauf à ce qu’une responsabilité sans faute coexiste avec une responsabilité pour faute, dans des conditions qui paraissent difficiles à préciser par avance par la loi, l’abandon de l’exigence d’une faute quelconque ne serait pas sans conséquence sur la perception du service public de la justice par ses usagers. Ce serait admettre qu’il n’est plus susceptible d’être regardé comme ayant manqué à sa mission et se trouve déchargé de celle de se prononcer, à la demande des usagers, sur ses propres défaillances. Serait-ce un progrès par rapport à la volonté du législateur de 1972 telle que mise en oeuvre par une jurisprudence constructive ? La mise en relief d’erreurs caractérisées nuisibles au fonctionnement du service doit permettre d’améliorer celui-ci en suscitant une réflexion critique.

En définitive, une réforme législative, inutile pour le juge administratif et très délicate à réaliser pour le juge judiciaire, paraît moins opportune que la poursuite de l’évolution jurisprudentielle amorcée, dans le sens d’une harmonisation aussi large que possible des jurisprudences des deux ordres de juridictions.

1 - Parmi les nombreuses études consacrées à cette question, en dehors des notes sous les différents arrêts qui seront cités, voir notamment : L. Cadiet, Droit judiciaire privé : J.C.P éd. G. 1994, Doctr. 3805 - A.M Frison-Roche : J.C.P 1999, éd. G. p. 1869 - S. Guinchard "La responsabilité des gens de justice : Rev. "Justices" n°5, 1997 - G. Pluyette et P. Chauvin : Juris-classeur de procédure civile, Fasc. 74.