Le recours gracieux préalable en matière de sécurité sociale (par M. Bernard Thavaud, conseiller à la Cour de cassation et M. Serge Petit, conseiller référendaire à à la Cour de cassation)

La procédure prévue par l’article R.142.1 du Code de la sécurité sociale prévoit que les réclamations relevant de la compétence des juridictions du contentieux général formées à l’encontre des décisions prises par les organismes de sécurité sociale et de mutualité sociale agricole, sont soumises à une commission de recours amiable composée et constituée au sein du conseil d’administration de chaque organisme, dont elle n’est, en définitive, que l’émanation. Voulue comme une garantie supplémentaire pour les usagers, cette procédure gracieuse directement inspirée du recours hiérarchique obligatoire est par nature administrative. L’appréciation de la légalité interne et externe des décisions de la commission pourra donc être soumise au juge administratif mais à la seule initiative des autorités de tutelle.

Toutefois les mêmes décisions ayant vocation à être déférée aux juridictions judiciaires la procédure gracieuse va générer corrélativement un contentieux judiciaire qui se manifeste pour l’essentiel par un contrôle juridictionnel fondé sur le respect des règles procédurales.

 


I. LE CARACTÈRE ADMINISTRATIF DE LA PROCÉDURE DE RECOURS AMIABLE

A. En pratique, le conseil d’administration des organismes de sécurité sociale délègue tout ou partie de ses pouvoirs à la commission de recours amiable. Le juge s’assure, s’il y a lieu, de cette délégation (Civ. 2, 14 février 1964, Bull. n° 146). Quelle que soit la forme et le destinataire de la réclamation de l’assuré, la commission de recours amiable statue sans formalisme. La procédure n’ayant aucun caractère juridictionnel, l’auteur de la réclamation ne peut prétendre être entendu ou représenté lors de l’examen de sa réclamation. La commission doit simplement statuer dans le mois qui suit la réception de la réclamation (article R. 142-6). A défaut, le silence gardé par la commission de recours amiable équivaut à un rejet de la réclamation.

Le champ d’application de la procédure de recours amiable comporte certaines limites.

En effet, si la qualité de requérant n’importe pas, encore faut-il préciser que le recours n’est ouvert qu’aux assurés, aux allocataires, aux redevables de cotisations ou encore aux praticiens, à l’occasion de la contestation de la cotation applicable aux actes pratiqués ou prescrits. C’est ainsi que la procédure de recours amiable ne s’étend pas aux actions engagées par les organismes eux-mêmes, qu’il s’agisse d’actions en recouvrement de cotisations ou d’actions en répétition de sommes indûment servies.

Il s’en déduit que les organismes sociaux, agissant devant le Tribunal des affaires de sécurité sociale, afin d’obtenir une condamnation de l’assuré au paiement de la somme réclamée, ne peuvent fonder leur demande, sur la forclusion prévue à l’article R. 142-18 du Code de la sécurité sociale et tirée de l’expiration du délai de deux mois suivant une décision implicite de rejet de la réclamation du redevable (Soc. 23 novembre 2000 - 4689 P, pourvoi n° D 99-12.543). Ces organismes, qui ne peuvent, naturellement, recourir à la procédure gracieuse préalable à l’encontre de leurs propres décisions, ne peuvent non plus se prévaloir des dispositions de l’article R. 142-6 du Code de la sécurité sociale, qui confèrent au silence gardé pendant plus d’un mois la valeur d’un rejet implicite de la réclamation, pour en déduire que la dette non contestée dans les délais est devenue exigible. Quant au recouvrement forcé des cotisations dès lors que la contrainte décernée par les URSSAF peut toujours faire l’objet d’une opposition, même si la dette n’a pas été antérieurement contestée, l’instance en opposition à contrainte peut ne pas avoir été précédée d’une saisine de la commission de recours amiable (Soc. 28 mars 1996, Bull. n° 130).

B. Comme toute décision des instances dirigeantes des organismes de sécurité sociale, les décisions de la commission sont soumises à la tutelle de la puissance publique, qui peut en prononcer l’annulation, dans les conditions fixées par l’article L. 151-1 du Code de la sécurité sociale, lorsqu’elles sont contraires à la loi ou de nature à compromettre l’équilibre financier du régime ou du risque.

Le juge administratif est seul compétent pour connaître des recours formés contre les décisions de l’autorité de tutelle (Tribunal des Conflits. 19 mai 1958, Rec. CE 794). Le juge judiciaire n’est pas compétent pour en apprécier la régularité (Soc. 16 mai 1991, Bull. n° 253). Il n’entre pas dans sa compétence d’apprécier une décision administrative de l’autorité de tutelle (Soc. 30 mai 1996, n° 2478 D). Le recours formé devant le juge administratif à l’encontre d’une mesure de tutelle n’impose pas au juge du contentieux général de la sécurité sociale de surseoir à l’examen du recours, dont il est lui-même saisi, à l’encontre de la décision de la commission de recours amiable. (Soc. 14 décembre 1988, Bull. n° 665).

L’annulation de la décision de la commission de recours amiable par l’autorité de tutelle ne fait pas revivre la décision initiale de l’organisme social (Soc. 1er décembre 1965, Bull. n° 857 et 858, p. 729). La commission de recours amiable doit se prononcer à nouveau sur la réclamation de l’assuré (Soc. 15 février 1978, Bull. n° 112, p. 82). Le juge du contentieux général de la sécurité sociale qui ne peut donc se prononcer sur la légalité de la décision prise par l’autorité de tutelle, a cependant la possibilité d’apprécier la conformité de la décision de la commission aux exigences de l’article R. 142 - 4 du Code de la sécurité sociale. C’est ainsi, qu’il peut, certes, constater que la décision n’est pas motivée et en tirer les conséquences en l’annulant, mais il doit néanmoins trancher le litige au fond et statuer sur le bien fondé du recours formé par l’assuré (Soc. 6 mars 1997, 1158D - 11 mai 2000, 2168P).

II. REGARD JUDICIAIRE SUR LA PROCÉDURE DE RECOURS GRACIEUX

Les articles L. 142-1 et R. 142-1 du Code de la sécurité sociale ayant conféré au recours gracieux la particularité de constituer un préalable obligatoire au recours contentieux, la juridiction compétente pour connaître de ce contentieux est conduite à en tirer certaines conséquences à l’égard de celui qui conteste la décision de l’organisme social.

A. En premier lieu toute décision qui n’a pas été contestée devant la commission de recours amiable dans le délai de deux mois prévu à l’article R.142 précité acquiert un caractère définitif et ne peut plus être remise en question ; cette solution fondée sur la forclusion qui s’attache à ce délai (Soc. 12 juillet 1990, Bull. n° 367) a été récemment appliquée s’agissant d’actions en répétition d’indu, exercées par des caisses contre des praticiens (Soc. 6 mai 1999, Bull. n° 193 - 2 mars 2000, pourvoi n° 98-15.117) ; en effet, si le redevable n’a pas contesté la mise en demeure qui lui a été délivrée, la dette est immédiatement exigible (Soc. 20 mai 1999, pourvoi n° 97-19.781). 

Il résulte également du caractère obligatoire de ce préalable, que la saisine de la commission de recours amiable détermine par son étendue, celle du juge judiciaire et que toute demande contentieuse qui n’aura pas fait l’objet d’un recours amiable sera déclarée irrecevable (Soc. 28 janvier 1999, pourvoi n° 97-13.274). En application de l’article 123 du nouveau Code de procédure civile cette fin de non-recevoir pourra être proposée en tout état de cause, mais seulement devant les juges du fond (Soc. 30 avril 1997, Bull. n° 159). Enfin, même soumise par voie d’exception, dans une instance en paiement introduite par l’organisme social, une demande qui n’aurait pas été soumise à la commission de recours amiable reste irrecevable (Soc. 28 mars 1991, pourvoi n° 90-10.025 - 25 mai 2000 précité).

En ce qui concerne la décision de la Commission de recours amiable, le délai de saisine du juge judiciaire, prescrit à l’article R.142-18 du Code de la sécurité sociale est qualifié lui-même de délai de forclusion et son expiration rend également irrecevable le recours contentieux (Soc. 25 mai 2000, pourvoi n° 98-18.672). Il s’agit là, non d’une exception de procédure, mais d’une fin de non-recevoir, laquelle peut aux termes de l’article 123 du nouveau Code de procédure civile être proposée en tout état de cause (Soc. 10 février 1994, pourvoi n° 92-11.036) ; en outre, cette fin de non recevoir a un caractère d’ordre public et doit être relevée d’office par le juge en application de l’article 125 du même Code (Soc. 18 juillet 1997, pourvoi n° 95-17.008).

B. Toutefois, prenant en considération le fait que la phase préliminaire amiable constitue, malgré son caractère administratif, "une étape nécessaire du contentieux judiciaire", la jurisprudence de la Cour de cassation, veille à la garantie des droits des justiciables en décidant de manière générale, que la procédure de recours gracieux est soumise aux règles d’ordre public qui protègent les droits de la défense (Soc. 11 mars 1987, Bull. n° 133) et qu’à ce titre l’augmentation du délai de distance prévue par l’article 643 du nouveau Code de procédure civile est applicable devant la Commission de recours gracieux (même arrêt).

Ce contrôle se manifeste ainsi dès l’ouverture du recours amiable contre une décision dont la notification ne peut faire courir le délai de l’article R.142-1 du Code de la sécurité sociale, si elle est rédigée en termes ambigus (Soc. 18 juin 1998, pourvoi n° 96-20.578) ou si elle ne mentionne pas de manière très apparente le délai de saisine de la Commission (Soc. 14 mai 1998, Bull. n° 261). Il s’exerce ensuite au visa de l’article 680 du nouveau Code de procédure civile, sur la notification de la décision de la commission de recours amiable dont la Cour de cassation énonce "qu’assimilable par ses effets à la notification d’une décision juridictionnelle" elle ne peut faire courir le délai de saisine du juge judiciaire lorsqu’elle désigne une juridiction incompétente (Soc. 19 septembre 1991, Bull. n° 378 - Soc. 27 novembre 1997, Bull. n° 411) ou encore lorsqu’elle n’indique pas en termes apparents le délai de recours (Soc. 25 novembre 1999, pourvoi n° 97-15.837).

Suivant la même démarche, la Chambre sociale de la Cour de cassation, revenant sur sa jurisprudence ancienne (Soc. 9 juillet 1979, Bull. n° 638) vient de décider que si le recours amiable fait l’objet d’un rejet implicite, faute pour la commission d’avoir statué dans le délai d’un mois prescrit par l’article R.142-6 du Code de la sécurité sociale, le caractère définitif de cette décision implicite de rejet, non contestée dans le délai fixé par l’article R.142-18 précité, ne peut être opposé à une partie, que si celle-ci a été informée de façon claire du délai de recours contentieux et de ses modalités d’exercice (Soc. 30 novembre 2000, pourvoi n° 99-12-651 en cours de publication).

Enfin la jurisprudence de la Cour de cassation sur la nature de la décision rendue à l’issue de la phase préliminaire amiable permet d’en limiter la portée en ce qu’elle ne lui reconnaît aucun caractère juridictionnel ; il en résulte ainsi que cette décision n’est pas revêtue de l’autorité de la chose jugée et que l’article 480 du nouveau Code de procédure civile ne lui est pas applicable (Soc. 27 janvier 2000, pourvoi n° 98-11.203 à 11.206).