Chapitre 2. Puissance de la propriété et renouvellement des limites d’intérêt général

L’idée d’une propriété limitée par des impératifs d’intérêt général circulait en droit coutumier. Elle n’a pas disparu à la Révolution. Anne-Marie Patault rappelle, notamment, qu’un décret du 26 décembre 1790 la recueillait en énonçant qu’« il est de la nature du pacte social que le droit sacré de propriété particulière, protégé par les lois, soit subordonné à l’intérêt général ». Par ailleurs, de multiples discussions ont eu lieu, lors des travaux préparatoires du code civil, sur un éventuel « abus de propriété », constitué par un non-usage, un usage abusif ou un usage inadéquat des biens. Le Conseil d’État l’a refusé, par un avis du 7 décembre 1805, Denevers. La Cour de cassation a fait de même, non sans hésitation, par une décision du 25 mai 1810 1. En outre, au vu des liens historiques entre la consécration de la propriété et la proclamation de la liberté individuelle, cette limite, ou celle plus affirmée d’une fonction de la propriété, n’ont pas été élevées à un niveau constitutionnel, à la différence de textes fondamentaux plus récents : la Loi fondamentale allemande énonce, en son article 14 (2), que la « Propriété oblige. Son usage doit contribuer en même temps au bien de la collectivité », tandis que l’article 42 (in fine) de la Constitution de la République italienne du 27 décembre 1947 dispose que « [l]a propriété privée est reconnue et garantie par la loi qui en détermine les modes d’acquisition, de jouissance ainsi que les limites afin d’en assurer la fonction sociale et de la rendre accessible à tous ».

Pour autant, la possibilité d’un encadrement de l’exercice de la propriété est restée ancrée au sein de l’article 544 du code civil, reconnaissant que l’usage peut être « prohibé » par les lois et règlements. Dès lors, dans la mesure d’une oscillation entre une approche libérale et absolue de la propriété et une autre plus sociale, un point de bascule a été identifié lors de la première « crise » de la propriété : sous la poussée des diverses atteintes nécessitées par la vie sociale, ainsi que de la reconnaissance de l’abus de droit ou de la limite des troubles anormaux de voisinage par la jurisprudence, l’exercice du droit de propriété s’est « socialisé ». Depuis, les intérêts généraux placés en regard de la propriété n’ont cessé de se renouveler. Aujourd’hui, et pour ne s’attacher qu’aux seuls terrains récents de reformulation, c’est le poids des exigences de la protection de l’environnement qui vient reposer les questions des limites à apporter au caractère absolu de la propriété, non sans recevoir des réponses très nuancées, en matière d’empiétement (section 1) ou de minimisation des servitudes (section 2). En matière d’installations classées pour la protection de l’environnement par ailleurs, le juge judiciaire s’attache à défendre son domaine de compétence (section 3), quand le juge pénal, plus spécifiquement, comprend extensivement la notion d’« exploitant » (section 4).

Section 1. Protection de l’environnement et défense contre l’empiétement

La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, d’un côté, élève la propriété au rang des droits naturels et imprescriptibles et la dit droit inviolable et sacré, et la Charte de l’environnement, d’un autre côté, proclame que le peuple français considère « que la préservation de l’environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation » ; de la Constitution, on comprend que les nécessités de la protection de l’environnement puissent venir limiter la puissance du droit de propriété. Et même, au regard de la Convention européenne des droits de l’homme, la Cour européenne des droits de l’homme juge que « certains droits fondamentaux, comme le droit de propriété, ne devraient pas se voir accorder la primauté face à des considérations relatives à la protection de l’environnement, en particulier lorsque l’État a légiféré en la matière » (CEDH, arrêt du 27 novembre 2007, Hamer c. Belgique, no 21861/03).

Au vrai, si l’article 544 du code civil dispose que « la propriété est le droit de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue », le droit de propriété n’est, en soi, ni protecteur de l’environnement ni étranger à la préservation de celui-ci « tout dépend de l’usage que l’on en fait et donc de celui que l’on peut en faire » (François Collart-Dutilleul, Raphaël Romi, « Propriété privée et protection de l’environnement », AJDA 1994, p. 571). À ce titre, l’article 544 tempère lui-même la puissance qu’il donne au droit de propriété en précisant : « pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements ». Des restrictions à l’exercice du droit de propriété sont donc admises, dans la mesure où elles sont justifiées par l’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi ; or nul doute que la protection de l’environnement est d’intérêt général, et il a été estimé que « les normes environnementales viennent désormais s’incruster dans la propriété » (Benoît Grimonprez, « La fonction environnementale de la propriété », RTD civ. 2015, p. 539).

Que soient possibles des restrictions légales, cela n’empêcherait toutefois que, dans une optique classique, « par principe, parce que son droit est absolu, aucun usage de la chose ne saurait être interdit d’emblée au propriétaire » (W. Dross, « Une approche structurale de la propriété », RTD Cciv. 2012, p. 419).

Le droit de propriété ne pourrait alors prendre en compte la protection de l’environnement qu’en intégrant une réglementation qui lui est extérieure, bien qu’il puisse être observé que la jurisprudence a créé, à partir du droit de propriété notamment, le principe selon lequel nul ne doit causer à autrui un trouble anormal de voisinage, dont le rôle en matière de protection de l’environnement est reconnu.

Plus pratiquement, la propriété morcelle. Or « un territoire n’est qu’une portion d’espace. Bornages et clôtures, résultant de choix contractuels et de hasards successoraux, ne correspondent qu’exceptionnellement aux frontières naturelles » (M. Rémond-Gouilloud, Du droit de détruire, PUF, p. 124).

Les arbres dont les branches s’étendent et qui ne connaissent pas les limites du fonds où ils s’enracinent illustrent le propos : l’article 673 du code civil confère alors à celui sur la propriété duquel avancent les branches des arbres, arbustes et arbrisseaux du voisin le droit de contraindre celui-ci à les couper. Si ce sont les racines, ronces ou brindilles qui avancent sur son héritage, il a le droit de les couper lui-même à la limite de la ligne séparative. Et le droit de couper les racines, ronces et brindilles ou de faire couper les branches des arbres, arbustes ou arbrisseaux est imprescriptible.

Cet article du code civil sanctionne un « empiétement végétal ». Et la sanction de l’empiétement manifeste la puissance du droit de propriété, absolu donc exclusif : « tout propriétaire est en droit d’obtenir la démolition d’un ouvrage empiétant sur son fonds, sans que son action puisse donner lieu à faute ou à abus » (3e Civ., 21 décembre 2017, pourvoi no 16-25.406, Bull. 2017, III, no 144).

Ces observations laissent percevoir les limites, hors les réglementations extrinsèques, de la propriété perçue comme « gardienne de la nature » (J. de Malafosse, « La propriété gardienne de la nature », in Études offertes à Jacques Flour, Defrénois, 1979, p. 335, réed. LGDJ, 2013).

L’arbre serait-il un chêne bicentenaire répertorié comme arbre remarquable au plan vert de la commune, ne présenterait-il aucun danger, et sa taille mettrait-elle en danger son devenir, causant ainsi un dommage irréversible à l’écosystème, ces motifs « ne suffisent pas à justifier une restriction au droit imprescriptible du propriétaire sur le fonds duquel s’étendent les branches de l’arbre du voisin de contraindre celui-ci à les couper » (3e Civ., 31 mai 2012, pourvoi no 11-17.313).

Cet arrêt est conforme à la jurisprudence antérieure de la Cour de cassation qui avait notamment cassé un arrêt ayant retenu « que l’article 673 du code civil ne peut obliger le propriétaire à détruire, par mutilation irrémédiable des branches maîtresses et du houppier indispensables à la nourriture du végétal, un arbre qui a acquis par l’article 672 du même code le droit d’être maintenu en place et en vie ». Cette motivation, qui « institu [ait] ainsi une restriction au droit imprescriptible du propriétaire, sur le fond duquel s’étendent les branches des arbres du voisin, de contraindre ce dernier à couper ces branches » a été censurée (3e Civ., 16 janvier 1991, pourvoi no 89-13.698, Bull. 1991, III, no 25).

Avait de même été censuré un arrêt qui, « après avoir constaté que la propriété était située au sein d’un lotissement créé dans un objectif de valorisation du site boisé classé autour du cèdre de grande hauteur, plus que centenaire, dont les branches surplombaient déjà la propriété voisine à l’origine, [avait retenu] que l’élagage ne serait pas de nature à faire cesser les inconvénients liés à la chute des aiguilles de l’arbre et laisserait inchangé le débord de la frondaison situé à cinq mètres de hauteur, ne pouvant être résolu que par l’abattage de l’arbre, que les [demandeurs] ne pouvaient ignorer, lorsqu’ils ont acquis leur fonds, que l’environnement arboré de leur propriété et du lotissement les obligerait à nettoyer régulièrement leurs terrain et piscine construite par le précédent propriétaire à proximité de l’arbre, qu’ils avaient pu constater la faible croissance dudit arbre, qu’ils n’entendaient pas porter atteinte à sa survie et qu’ils ne [pouvaient], sans faire dégénérer en abus leur action en justice, demander la réduction de la ramure en limite de propriété » (3e Civ., 30 juin 2010, pourvoi no 09-16.257, Bull. 2010, III, no 137).

Et saisie d’une question prioritaire interrogeant la constitutionnalité de l’article 673 du code civil, la Cour de cassation a dit n’y avoir lieu de la renvoyer au Conseil constitutionnel (3e Civ., 3 mars 2015, QPC no 14-40.051, Bull. 2015, III, no 27).

Au regard des articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme, l’arbre étant considéré comme objet de propriété, la question a été considérée comme ne présentant pas un caractère sérieux « dès lors que les dispositions législatives en cause, qui n’ont ni pour objet ni pour effet de priver le propriétaire des arbres de son droit de propriété, mais seulement d’en restreindre l’exercice, tendent à assurer des relations de bon voisinage par l’édiction de règles relatives aux végétaux débordant les limites de propriété, proportionnées à cet objectif d’intérêt général ».

Au regard des articles 1er à 4 de la Charte de l’environnement, l’arbre étant considéré en lui-même, il a été répondu que le texte contesté « a un caractère supplétif, n’autorise l’élagage des branches que sous réserve que ces plantations ne fassent pas l’objet de stipulations contractuelles ou d’une protection en application de règles particulières et qu’eu égard à l’objet et à la portée de la disposition contestée, l’élagage des branches qu’elle prévoit ne peut avoir de conséquences sur l’environnement ».

Cette dernière réponse renvoie, d’une part, à la jurisprudence selon laquelle « l’article 637 du code civil n’est pas d’ordre public et qu’il peut y être dérogé » (3e Civ., 13 juin 2012, pourvoi no 11-18.791, Bull. 2012, II, no 96), d’autre part, à l’article 544 du code civil.

C’est dire que la puissance du droit de propriété peut être limitée par contrat ou par une réglementation spécifique protectrice de la nature, au nom de l’intérêt général, mais qu’elle ne peut l’être hors les dispositions du code civil que si une telle limitation contraignante existe, ce que ne constitue pas le plan vert d’une commune (3e Civ., 31 mai 2012, précité).

L’article L. 175-5 du code forestier dispose à ce titre très clairement que « les propriétaires riverains des bois et forêts ne peuvent se prévaloir de l’article 673 du code civil pour l’élagage des limites des bois et forêts et des biens agroforestiers en ce qui concerne les essences de qualité dont la liste est arrêtée par l’autorité administrative compétente de l’État ».

Mais ce texte s’applique uniquement à Mayotte, et en métropole, et en milieu urbain notamment, est régulièrement invoqué l’article L. 130-1 devenu L. 113-1 du code de l’urbanisme, qui prévoit un classement protecteur des espaces boisés, pouvant s’appliquer « à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies ou des plantations d’alignement », ce classement soumettant à une déclaration préalable de travaux « les coupes et abattages d’arbres » (article R. 421-23 du code de l’urbanisme).

La Cour de cassation a précisé, pour rejeter un pourvoi contre un arrêt ayant condamné un propriétaire à procéder à l’élagage de deux arbres, que la cour d’appel avait relevé « que les cèdres en cause ne faisaient pas partie d’un espace boisé classé soumis aux dispositions de l’article L. 130-1 du code de l’urbanisme » (3e Civ., 2 octobre 2013, pourvoi no 11-28.704).

Puis, dans une situation où la parcelle boisée était située dans une zone soumise par le code de l’urbanisme à une déclaration préalable des coupes et abattages d’arbres, elle a rejeté un pourvoi contre un arrêt ayant « retenu exactement qu’une demande d’élagage n’emportait pas obligation de les détruire et souverainement qu’il n’était pas établi que l’élagage soit nuisible à la conservation des arbres objet du litige » (3e Civ., 27 avril 2017, pourvoi no 16-13.953, Bull. 2017, III, no 57).

Élaguer un arbre ce n’est donc pas le couper ou l’abattre. Mais il appartient toutefois au juge du fond d’apprécier, le cas échéant, si l’élagage est de nature à compromettre sa conservation. Ainsi, sans le détour par les articles L. 113-1 et R. 421-23 du code de l’urbanisme, la cessation de l’empiétement végétal ne pourrait avoir pour effet, selon l’article 637 du code civil, la suppression de l’arbre lui-même.

Pourrait alors, en cette matière, être tempérée l’affirmation selon laquelle « la quête du bien-être sur la parcelle fait obstacle à la protection du tout » (M. Rèmond-Gouilloux, Du droit de détruire, précité, p. 124).

Section 2. Protection de l’environnement et minimisation de servitudes

Selon l’article L. 101-1 du code de l’urbanisme, le territoire français est le patrimoine commun de la nation, les collectivités publiques en sont les gestionnaires et les garantes dans le cadre de leurs compétences, en vue de la réalisation des objectifs définis à l’article L. 101-2 du même code, dont la protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l’air, de l’eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques.

Ces dispositions manifestent, s’il en était besoin, que l’étendue des droits du propriétaire sur sa parcelle peut être affectée dès lors que celle-ci présente un intérêt environnemental reconnu par les lois ou les règlements.

Ainsi, le classement en espace boisé précédemment évoqué n’est pas sans impact sur les propriétés.

Le Conseil d’État, saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité, a ainsi considéré que l’article L. 130-1 du code de l’urbanisme apporte effectivement des restrictions à l’exercice du droit de propriété, tout en jugeant qu’elles étaient justifiées par l’intérêt général qui s’attache à la préservation des espaces boisés et étaient proportionnées à l’objectif poursuivi (CE, 17 février 2011, no 344445, publié au Recueil Lebon).

Que le juge judiciaire puisse avoir à tenir compte de ces restrictions, on en trouvera l’illustration en matière de servitudes de passage.

En effet, la création d’une voie sur une parcelle, qu’elle ait une origine conventionnelle ou même légale, dans les dispositions de l’article 682 du code civil, constitue une utilisation du sol, que vient régir la réglementation de l’urbanisme, selon l’article L. 101-3 du code de l’urbanisme.

Il a ainsi été jugé qu’alors que le propriétaire du fonds servant faisait valoir dans ses conclusions que le classement de la partie boisée de sa parcelle rendait impossible l’utilisation d’une telle zone à des fins de desserte, du fait de l’atteinte portée à la protection des boisements, une cour d’appel ne donnait pas de base légale à sa décision en retenant un tracé de désenclavement se situant dans l’espace boisé classé, sans rechercher si le tracé adopté était légalement autorisé au regard des exigences du plan d’occupation des sols (3e Civ., 15 décembre 1999, pourvoi no 97-15.575).

Dans le même sens, pour fixer l’assiette d’une servitude de désenclavement d’une parcelle située en zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, les juges doivent, comme il leur était demandé, s’assurer que le tracé retenu est compatible avec les contraintes d’urbanisme et environnementales applicables à cette parcelle (3e Civ., 5 septembre 2012, pourvoi no 11-22.276, Bull. 2012, III, no 115).

En outre, rappelant que « le classement en espace boisé interdit tout changement d’affectation ou tout mode d’occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création de boisements », la Cour de cassation a été amenée à préciser que cette interdiction s’applique à la mise en œuvre, postérieurement au classement, d’une voie d’accès prévue par une convention antérieure à celui-ci (3e Civ., 15 mars 2018, pourvoi no 17-14.366, publié au Bulletin).

Enfin, le fait que « la réalisation d’une voie de circulation, même si elle ne suppose aucune coupe ou abattage d’arbres, constitue un changement d’affectation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création de boisements dans un espace classé » justifie que les juges aient à prendre en compte le classement pour apprécier l’état d’enclave d’une parcelle (3e Civ., 11 janvier 2018, pourvoi no 17-14.173).

Le classement en espace boisé peut ainsi, dès lors qu’il est invoqué, avoir pour effet d’enclaver une parcelle, ou venir interférer dans l’application de l’article 683 du code civil qui énonce les critères de fixation par le juge de l’assiette du passage de désenclavement, ce qui est susceptible de restreindre le pouvoir souverain d’appréciation des juges du fond en la matière.

Section 3. Protection de l’environnement et domaine du pouvoir du juge judiciaire à l’égard des installations classées pour la protection de l’environnement

Dans les articulations de la compétence du juge judiciaire et du pouvoir de l’administration, seule la voie de fait relève traditionnellement de la compétence du premier (§ I). Mais celle-ci s’exerce également, dans un domaine propre, à l’égard des installations classées pour la protection de l’environnement (§ II).

§ I. Rappel du domaine de la voie de fait

Traditionnellement, la juridiction judiciaire est juge de la voie de fait commise par une administration. Cette dernière perd ainsi son privilège de juridiction, pour comparaître devant la justice « ordinaire » en sanction d’errements ayant porté une « atteinte grave à la propriété privée ou à une liberté fondamentale » (Tribunal des conflits, 2 décembre 1902, no 00543, publié au Recueil Lebon), dont l’autorité judiciaire est la gardienne en application de l’article 66 de la Constitution. Le Conseil constitutionnel avait néanmoins annoncé, dans l’une de ses décisions, la montée en puissance du juge administratif en matière de propriété, en énonçant que, « quelle que soit l’importance du rôle des tribunaux judiciaires en matière de protection de la propriété, il résulte des termes de l’article 66 de la Constitution que celui-ci concerne la liberté individuelle et non le droit de propriété » (Cons. const., 17 juillet 1985, décision no 85-189 DC, Loi relative à la définition et à la mise en œuvre de principes d’aménagement).

La voie de fait résulte de l’exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d’une décision administrative même régulière ou d’une décision manifestement insusceptible de se rattacher aux pouvoirs de l’administration (Tribunal des conflits, 27 mars 1952, no 01339, publié au Recueil Lebon).

Cette double définition est toujours en vigueur, mais avec un infléchissement qui s’est opéré en deux temps.

À l’accomplissement d’un acte manifestement insusceptible de se rattacher aux pouvoirs de l’administration, il s’agissait de la réalisation d’un ouvrage public sur une propriété privée, la jurisprudence a, d’abord, ajouté l’absence de régularisation et de réparation (Tribunal des conflits, 6 mai 2002, no 02-03.287, Bull. 2002, T. conflits, no 10). La juridiction judiciaire a donc été amenée à rejeter une demande en réalisation de travaux de remise en état dirigée, sur le fondement de la voie de fait, contre un syndicat intercommunal ayant installé irrégulièrement des canalisations sur une propriété privée, dès lors qu’une régularisation était intervenue avec l’accord du propriétaire indemnisé (3e Civ., 13 octobre 2009, pourvoi no 08-17.346).

La voie de fait a, ensuite, été réduite au cas où la décision administrative entraîne, non une simple atteinte au droit de propriété, mais son extinction définitive. La voie de fait est désormais définie comme une « atteinte à la liberté individuelle ou aboutissant à l’extinction du droit de propriété », de sorte que la juridiction administrative est seule compétente pour ordonner l’enlèvement d’un ouvrage public implanté sur une propriété privée (Tribunal des conflits, 17 juin 2013, no C3911, publié au Recueil Lebon ; Tribunal des conflits, 9 mars 2015, no C3984, publié au Recueil Lebon). En conséquence, la Cour de cassation écarte désormais l’existence d’une voie de fait en cas de simple implantation sans titre d’un ouvrage public sur une propriété privée (1re Civ., 11 septembre 2013, pourvoi no 12-10.048 ; 1re Civ., 15 octobre 2014, pourvoi no 13-27.484, Bull. 2014, I, no 168 ; 1re Civ., 18 février 2015, pourvoi no 14-13.359 ; 3e Civ., 11 mars 2015, pourvoi no 13-24.133, Bull. 2015, III, no 32), fût-ce par un moyen relevé d’office (3e Civ., 11 octobre 2018, pourvoi no 17-17.806).

Cette restriction du champ de la voie de fait a pour corollaire le transfert à la juridiction administrative de l’entier contentieux de l’emprise irrégulière. En cas d’atteinte à la propriété immobilière de la part de l’administration (CE, 24 février 1971, no 78694, publié au Recueil Lebon), consistant en une dépossession irrégulière du bien immobilier d’un propriétaire privé de la jouissance de son bien (TC, 21 déc. 1923, Sté française des Nouvelles-Hébrides, publié au Recueil Lebon, p. 871) par une mainmise directe de la puissance publique (CE, 10 mai 1974, no 86118, publié au Recueil Lebon), le juge administratif est « naturellement » compétent pour statuer sur le recours en annulation d’une décision d’emprise irrégulière. Mais, le juge judiciaire était traditionnellement compétent pour statuer sur l’indemnisation du préjudice occasionné par une emprise irrégulière (TC, 2 juillet 1962, Pons c/syndicat de la Durance ; Tribunal des conflits, 23 février 1981, no 02170, publié au Recueil Lebon ; Tribunal des conflits, 4 février 1991, no 02655, publié au Recueil Lebon ; Tribunal des conflits, 6 mai 2002, no 02-03.287 précité). Désormais, la limitation du champ de la voie de fait s’accompagne logiquement d (une concentration du contentieux de l’emprise au profit de la juridiction administrative, appelée à statuer sur l’indemnisation et les mesures de remise en état, comme prolongement du contentieux de la légalité, sauf, une fois encore, lorsqu’il y a extinction du droit de propriété (Tribunal des conflits, 9 décembre 2013, no 13-03.931, Bull. 2013, T. conflits, no 21).

Comme l’énonce la Cour de cassation tant pour la voie de fait que pour l’emprise : « dans le cas d’une décision administrative portant atteinte à la propriété privée, le juge administratif, compétent pour statuer sur le recours en annulation d’une telle décision et, le cas échéant, pour adresser des injonctions à l’administration, l’est également pour connaître de conclusions tendant à la réparation des conséquences dommageables de cette décision administrative, hormis le cas où elle aurait pour effet l’extinction de droit de propriété. Dès lors, viole la loi des 16-24 août 1790 la cour d’appel qui, pour rejeter l’exception d’incompétence, retient qu’il résulte de l’article 545 du code civil que les juridictions de l’ordre judiciaire sont seules compétentes pour statuer sur la réparation des préjudices découlant d’une atteinte à la propriété immobilière, qu’elle constitue une voie de fait ou seulement une emprise irrégulière » (3e Civ., 15 décembre 2016, pourvoi no 15-20.953, Bull. 2016, III, no 171).

Mais que faut-il entendre par extinction du droit de propriété ? Il n’y a aucune ambiguïté à ce sujet. Il n’y a extinction du droit de propriété qu’en cas de dépossession définitive.

Le Conseil constitutionnel énonça, dès 1985, qu’« aucun principe de valeur constitutionnelle n’impose que, en l’absence de dépossession, l’indemnisation des préjudices causés par les travaux ou l’ouvrage public […] relève de la compétence du juge judiciaire » (Cons. const., 13 décembre 1985, décision no 85-198 DC, Loi modifiant la loi no 82-652 du 29 juillet 1982 et portant diverses dispositions relatives à la communication audiovisuelle).

L’idée est expressément reprise par le Tribunal des conflits dans l’arrêt, précité, du 17 juin 2013. Raisonnant par analogie avec l’expropriation, la haute juridiction s’est prononcée en faveur de la compétence de la juridiction administrative, après avoir retenu que si l’occupation litigieuse de la parcelle avait porté atteinte au libre exercice de la propriété privée, elle n’avait pas eu pour effet de déposséder définitivement les propriétaires. Dans le commentaire de sa décision, le Tribunal des conflits se démarque clairement de l’ancienne définition de la voie de fait, en insistant sur le fait que « l’atteinte au droit de propriété par une dépossession temporaire ou par une altération ponctuelle de ses attributs ne peut donc plus faire échec au principe de séparation des autorités administrative et judiciaire ». Cette notion d’extinction du droit de propriété qui ne peut être retenue qu’en cas de dépossession définitive a été consacrée par la Cour de cassation dans un arrêt de la troisième chambre civile du 18 janvier 2018 (3e Civ., 18 janvier 2018, pourvoi no 16-21.993, publié au Bulletin).

Certains auteurs n’ont pas hésité, dans leurs commentaires, à parler d’une « voie de fait mise au régime sec » (X. Domino et A. Bretonneau AJDA 2013, p. 1568) ou encore à qualifier la compétence du juge judiciaire en la matière de « peau de chagrin » (M. Martin, JCP G 2014, doc. 1355). Certes… mais la nouvelle règle de répartition des compétences a le mérite de la clarté et de la simplicité, puisqu’elle repose désormais sur un critère objectif, la dépossession qui doit être totale et définitive pour commander la compétence de l’ordre judiciaire, et non plus subjectif selon le niveau de gravité d’une atteinte qui, naguère, pouvait être ponctuelle et limitée dans ses effets.

§ II. Pouvoirs du juge judiciaire et régime des installations classées pour la protection de l’environnement

Les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) ont été instituées par la loi no 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l’environnement, qui a abrogé la loi du 19 décembre 1917 relative aux établissements dangereux, insalubres ou incommodes et est aujourd’hui codifiée aux articles L. 511-1 et suivants du code de l’environnement.

Applicables aux « usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d’une manière générale, [aux] installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l’agriculture, soit pour la protection de la nature, de l’environnement et des paysages, soit pour l’utilisation rationnelle de l’énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique » (article L. 511-1 du code de l’environnement), ces dispositions prévoient que de telles installations sont, selon les risques qu’elles présentent, soumises à un régime d’autorisation, d’enregistrement ou de déclaration.

C’est ainsi que les installations « qui présentent de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts » ci-dessus mentionnés nécessitent l’obtention d’une autorisation délivrée par l’administration (article L. 512-1 du code de l’environnement). Celle-ci va autoriser l’implantation et fixer les conditions d’exploitation de l’installation concernée, par ailleurs soumise à des règles générales et prescriptions techniques arrêtées par le ministre en charge des installations classées.

L’ensemble de ces mesures ressortissant à la police spéciale des installations classées, le contentieux se rapportant aux autorisations ou aux conditions de fonctionnement prescrites par l’autorité administrative relève de la compétence de la juridiction administrative.

La compétence du juge judiciaire n’est, cependant, pas exclue du seul fait qu’une activité est soumise à la législation sur les installations classées pour la protection de l’environnement.

En effet, le Tribunal des conflits a reconnu la compétence de la juridiction judiciaire pour « se prononcer tant sur les dommages-intérêts à allouer aux tiers lésés par le voisinage d’une installation classée pour la protection de l’environnement que sur les mesures propres à faire cesser le préjudice que cette installation pourrait causer dans l’avenir, à condition que ces mesures ne contrarient pas les prescriptions édictées par l’administration dans l’intérêt de la société et de la salubrité publique » (Tribunal des conflits, 23 mai 1927, no 755, publié au Recueil Lebon ; Tribunal des conflits, 13 octobre 2014, no 3964, publié au Recueil Lebon).

La Cour de cassation s’est, à plusieurs reprises, prononcée dans le même sens (voir, notamment, 1re Civ., 15 mai 2001, pourvoi no 99-20.339, Bull. 2001, I, no 135 ; 1re Civ., 13 juillet 2004, pourvoi no 02-15.176, Bull. 2004, I, no 209 ; 2e Civ., 26 juin 2014, pourvoi no 13-14.037) et a, en outre, admis la compétence de la juridiction judiciaire pour statuer sur l’action en responsabilité exercée par le propriétaire privé d’un terrain, sur lequel une installation classée pour la protection de l’environnement était implantée, contre l’exploitant de droit privé de cette installation, et tendant à obtenir l’exécution, en nature ou par équivalent, de l’obligation légale de remise en état du site pesant sur ce dernier (1re Civ., 18 février 2015, pourvoi no 13-28.488, Bull. 2015, I, no 47).

En revanche, elle a exclu la compétence de la juridiction judiciaire pour prononcer la fermeture d’une installation classée (1re Civ., 26 février 1963, Bull. 1963, I, no 126 ; 1re Civ., 18 avril 1989, pourvoi no 85-14.757, Bull. 1989, I, no 158 ; 1re Civ., 23 janvier 1996, pourvoi no 95-11.055, Bull. 1996, I, no 43). De la même manière, elle a jugé que la demande d’enlèvement d’une éolienne ayant une hauteur supérieure à cinquante mètres, soumise au régime des installations classées pour la protection de l’environnement en application de la loi no 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, impliquait une immixtion du juge judiciaire dans l’exercice de la police administrative spéciale des installations classées et relevait, par suite, de la compétence de la juridiction administrative (1re Civ., 25 janvier 2017, pourvoi no 15-25.526, Bull. 2017, I, no 28).

On observera qu’une ligne de partage analogue a été consacrée à propos d’une autre police spéciale, celle des communications électroniques, le Tribunal des conflits ayant jugé, en matière d’antennes-relais de téléphonie mobile, que « l’action portée devant le juge judiciaire, quel qu’en soit le fondement, aux fins d’obtenir l’interruption de l’émission, l’interdiction de l’implantation, l’enlèvement ou le déplacement d’une station radioélectrique régulièrement autorisée et implantée sur une propriété privée ou sur le domaine public, au motif que son fonctionnement serait susceptible de compromettre la santé des personnes vivant dans le voisinage ou de provoquer des brouillages implique, en raison de son objet même, une immixtion dans l’exercice de la police spéciale dévolue aux autorités publiques compétentes en la matière », de sorte que, « nonobstant le fait que les titulaires d’autorisations soient des personnes morales de droit privé et ne soient pas chargés d’une mission de service public, le principe de la séparation des pouvoirs s’oppose à ce que le juge judiciaire, auquel il serait ainsi demandé de contrôler les conditions d’utilisation des fréquences radioélectriques au regard des nécessités d’éviter les brouillages préjudiciables et de protéger la santé publique et, partant, de substituer, à cet égard, sa propre appréciation à celle que l’autorité administrative a portée sur les mêmes risques ainsi que, le cas échéant, de priver d’effet les autorisations que celle-ci a délivrées, soit compétent pour connaître d’une telle action » (Tribunal des conflits, 14 mai 2012, no 3844, publié au Recueil Lebon ; Tribunal des conflits, 13 avril 2015, no 3996, publié au Recueil Lebon). Le juge judiciaire reste, toutefois, compétent « pour connaître des litiges opposant un opérateur de communications électroniques à des usagers ou à des tiers, d’une part, aux fins d’indemnisation des dommages causés par l’implantation ou le fonctionnement d’une station radioélectrique qui n’a pas le caractère d’un ouvrage public, d’autre part, aux fins de faire cesser les troubles anormaux de voisinage liés à une implantation irrégulière ou un fonctionnement non conforme aux prescriptions administratives ou à la preuve de nuisances et inconvénients anormaux autres que ceux afférents à la protection de la santé publique et aux brouillages préjudiciables » (ibid.). La Cour de cassation a déjà eu l’occasion de mettre en œuvre ces principes, écartant la compétence du juge judiciaire pour connaître d’une demande de démantèlement d’une antenne-relais, sollicitée en raison des risques sanitaires prétendument encourus (1re Civ., 17 octobre 2012, pourvoi no 11-19.259, Bull. 2012, I, no 208 ; 3e Civ., 19 décembre 2012, pourvoi no 11-23.566, Bull. 2012, III, no 198 ; 1re Civ., 20 décembre 2012, pourvoi no 11-26.817 ; 1re Civ., 20 décembre 2012, pourvoi no 12-10.085), et la retenant, au contraire, pour se prononcer sur l’indemnisation du préjudice allégué (1re Civ., 17 octobre 2012, pourvoi no 10-26.854, Bull. 2012, I, no 207).

Reste que, comme l’a souligné madame le professeur M. Bacache (JCP 2012, éd. G, 820), « cette restriction aux pouvoirs du juge judiciaire n’est légitime que dans la mesure où elle a pour limite le périmètre exact de l’autorisation administrative », ce qui justifie que ce dernier demeure compétent pour ordonner des mesures qui ne mettent pas en cause la police administrative spéciale concernée.

La Cour de cassation a ainsi retenu la compétence de la juridiction judiciaire pour ordonner, en application de l’article L. 480-13 du code de l’urbanisme, la démolition d’une éolienne implantée en vertu d’un permis de construire qui avait ensuite été annulé par la juridiction administrative (1re Civ., 14 février 2018, pourvoi no 17-14.703, publié au Bulletin).

Une telle solution est en parfaite cohérence avec la jurisprudence du Tribunal des conflits en matière d’antennes-relais de téléphonie mobile, évoquée ci-dessus, selon laquelle le juge judiciaire ne peut ordonner l’enlèvement ou le déplacement d’une station radioélectrique régulièrement autorisée et implantée, au motif que son fonctionnement serait susceptible de compromettre la santé des personnes vivant dans le voisinage ou de provoquer des brouillages, mais demeure compétent pour « faire cesser les troubles anormaux de voisinage liés à une implantation irrégulière » (Tribunal des conflits, 14 mai 2012, no 3844, précité).

En définitive, en matière d’installations classées pour la protection de l’environnement, la compétence du juge judiciaire n’est exclue que dans le cas où la demande qui lui est soumise doit le conduire à substituer sa propre appréciation à celle que l’autorité administrative a portée, dans l’exercice de ses pouvoirs de police spéciale, à l’occasion de la délivrance de l’autorisation d’implantation et de la fixation des conditions d’exploitation de l’installation en cause. En revanche, dans tous les cas où cette appréciation n’est pas en cause, il peut exercer pleinement ses « attributions […] en matière de protection de la propriété immobilière », qui ont valeur constitutionnelle (Cons. const., 25 juillet 1989, décision no 89-256 DC, Loi portant dispositions diverses en matière d’urbanisme et d’agglomérations nouvelles, cons. 23).

Section 4. Protection de l’environnement et interprétation extensive de la notion d’« exploitant » en droit pénal

Le législateur ayant prévu lui-même des atteintes considérables au droit de propriété pour des motifs de protection de l’environnement (ainsi, quand il interdit la circulation de certains véhicules dans des espaces protégés, même privés, ou le dépôt des déchets en tout lieu, même privé, ou organise la protection de certaines espèces animales ou végétales, dont l’expansion ne s’arrête évidemment pas aux frontières du domaine public), la chambre criminelle de la Cour de cassation a pu largement contribuer à l’intégration de la protection de l’environnement dans un concept renouvelé des limites d’intérêt général à la propriété.

Elle l’a fait tout d’abord en interprétant le concept de « mesure réelle », distingué de la peine. Celui-ci a été forgé afin que la mesure ordonnée par le juge répressif suive le fonds qu’elle affecte, sans s’arrêter aux droits réels qui s’exercent sur lui, que ce soit à l’époque des faits, au jour de la condamnation, et enfin à l’époque de la mise à exécution de la mesure (généralement par l’administration ou sous son égide).

Le régime même de la mesure réelle en droit de l’environnement et dans la dimension environnementaliste du droit de l’urbanisme témoigne de ce qu’en cas d’atteintes au milieu naturel, l’équilibre entre les droits subjectifs, même de rang fondamental (sur le droit au logement, au domicile et à la vie privée et familiale, voir supra chapitre 1, section 2, § 3, sur le droit de propriété, voir supra chapitre 1, section 2), et les objectifs de protection de ce milieu s’apprécient de manière spécifique.

Mais, ensuite, la chambre criminelle de la Cour de cassation a pu transcender l’approche civiliste du droit de propriété et garantir le respect des ambitions du législateur, réaffirmées vigoureusement après l’irruption de la Charte de l’environnement dans le paysage juridique français, au-delà du propriétaire. C’est le sens qu’il faut donner à la jurisprudence pénale lorsqu’elle étend concrètement certaines obligations « de propriétaire » à d’autres catégories de personnes physiques ou morales poursuivies, sans contraindre le juge du fond à rechercher l’étendue juridique exacte de leurs droits civils : elle confère en conséquence à ces catégories des prérogatives qui vont jusqu’à l’abusus.

C’est naturellement par une action civile – indifférente au juge répressif – contre le prévenu que le propriétaire ou tout autre titulaire de droit réel sur le fonds affecté par la mesure réelle ordonnée par la voie répressive pourra réclamer réparation des inconvénients qu’entraînent l’exécution de cette mesure. Réciproquement, c’est par la voie civile, et exclusivement civile, que le prévenu condamné à exécuter une mesure réelle sur un fonds dont le propriétaire lui refuse l’accès pourra vaincre cette résistance.

Ainsi en est-il lorsque la chambre criminelle consacre une condamnation, par le juge du fond, du « bénéficiaire des travaux illicites » en droit de l’urbanisme, ou celle de « l’exploitant d’une installation polluante ou d’un ouvrage irrégulier » en droit de l’environnement.

En droit de l’urbanisme, un propriétaire n’est pas nécessairement bénéficiaire des travaux (Crim., 11 juin 2014, pourvoi no 13-85.548 ; Crim., 19 octobre 2004, pourvoi no 04-80.566), donc pénalement responsable, ce qui peut profiter aux bailleurs, aux donataires, aux nus-propriétaires, aux indivisaires non occupants… La jurisprudence invite les juges du fond, là encore, à rechercher la réalité du bénéfice des travaux. Le propriétaire indivis ne peut, en vertu de sa seule qualité, se voir imputer une responsabilité pénale (Crim., 1er avril 2014, pourvoi no 13-82.731, Bull. crim. 2014, no 100 ; Crim., 15 octobre 2013, pourvoi no 12-85.408). Mais le propriétaire n’est pas exonéré du seul fait qu’il n’a pris aucune initiative (Crim., 6 mars 2001, pourvoi no 00-86.421).

La situation du propriétaire-bailleur a elle aussi donné lieu à une certaine abondance d’arrêts. Il n’a pas la qualité de bénéficiaire des travaux du seul fait qu’il n’a pas imposé à son locataire de remettre les lieux en l’état à la suite de l’édification, par ce dernier, de constructions sans permis, alors même qu’il s’était contractuellement engagé envers ce locataire à obtenir l’autorisation de construire (Crim., 9 mars 1999, pourvoi no 98-81.705). Inversement, un bailleur qui connaît la nature de l’activité de ses nouveaux locataires et leur intention de faire, sans déclaration ni permis, des travaux constitutifs d’un changement de destination, peut être poursuivi (Crim., 18 mai 2004, pourvoi no 02-88.066).

Les illustrations des hypothèses réciproques dans lesquelles un prévenu va se voir imposer des obligations sur le fonds dont il n’est pourtant pas propriétaire sont légion. Ainsi d’un occupant non titulaire du droit de propriété mais qui s’est domicilié sur place, présenté comme l’entrepreneur des travaux et chargé des démarches administratives (Crim., 9 octobre 2001, pourvoi no 00-87.045) ; ou du père de l’entrepreneur des travaux mais associé de près à ceux-ci (Crim., 3 octobre 2006, pourvoi no 05-87.345) ; ou du conjoint du propriétaire en propre, mais qui est concrètement associé aux travaux ou bénéficie, concrètement toujours, de ceux-ci (Crim., 6 mars 2001, pourvoi no 00-86.421 ; Crim., 13 janvier 2009, pourvoi no 08-86.216, Bull. crim. 2009, no 15 ; Crim., 6 novembre 2012, pourvoi no 12-80.841, Bull. crim. 2012, no 242).

Il importe peu que le prévenu ait perdu la qualité de propriétaire ou de bénéficiaire des travaux postérieurement aux faits poursuivis (Crim., 20 octobre 1993, pourvoi no 93-80.765, Bull. crim. 1993, no 305). Du moins le vendeur n’est-il pas poursuivi si l’illicéité a été commise après le transfert des droits réels (Crim., 10 janvier 1996, pourvoi no 94-85.938, Bull. crim. 1996, no 13). Mais il est possible de poursuivre l’acquéreur, lorsqu’il bénéficie en connaissance de cause de travaux irrégulièrement entrepris (Crim., 24 février 2015, pourvoi no 14-81.662). Encore faut-il que le juge du fond caractérise cette « connaissance » (Crim., 18 novembre 2014, pourvoi no 13-88.130).

C’est finalement aux juges du fond qu’il revient d’établir à quel titre le prévenu est, ou n’est pas, utilisateur du sol ou bénéficiaire des travaux (Crim., 25 octobre 2016, pourvoi no 15-85.431) et la chambre criminelle ne se substitue jamais à eux.

En droit de l’environnement, la notion d’exploitant, notamment celle d’exploitant d’une installation classée (mais d’autres exemples pourraient être trouvés dans le droit des déchets, ou dans celui de la pollution des eaux douces ou dans celui des organismes génétiquement modifiés), a fait l’objet elle aussi d’une réflexion novatrice de la chambre criminelle de la Cour de cassation, qui a conjugué ce faisant la tradition d’autonomie du droit pénal et les objectifs, européen, constitutionnel et légal, de protection en quelque sorte « supérieure » de l’environnement.

Cette notion d’exploitant, substituée à celle de propriétaire, est contenue dans les textes à d’innombrables reprises, notamment dans le titre VII du livre Ier du code entièrement refondu par l’ordonnance no 2012-34 du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l’environnement. La jurisprudence du Conseil d’État est donc très fournie sur le concept d’exploitant, en tant que redevable des obligations à l’égard de l’administration (autorisation et déclaration, garanties financières, modifications diverses, accidents d’exploitation, mesures à prendre à la fermeture…). C’est à ce titre que le Conseil d’État a eu à fixer la bonne règle, en des termes dont la chambre criminelle ne se départit pas, dans les cas de grande complexité juridique de la fusion-absorption d’une société exploitante par une autre, qui le devient (CE, 10 janvier 2005, no 252307, publié au Recueil Lebon) ; ou de cession de l’installation (CE, 11 avril 1986, no 62234, publié au Recueil Lebon ; CE, 8 septembre 1997, no 121904, mentionné aux tables du Recueil Lebon).

Il en ressort que le contrôle du juge de cassation est nécessairement plus approfondi sur l’« exploitation d’une installation » que sur le « bénéfice de travaux », examiné précédemment à propos d’urbanisme.

La jurisprudence pénale recourt à la notion pour déterminer sur qui pèse d’une part la responsabilité des actes illicites, d’autre part la charge de la remise en état lorsqu’il en est ordonné. Ni dans l’une ni dans l’autre de ces interrogations, le droit de propriété ne joue un rôle à proprement parler décisif.

Le droit de propriété joue parfois un rôle, mais second. Ainsi, caractérise la complicité d’exploitation d’une installation classée sans autorisation commise, pour le compte d’un syndicat intercommunal, par ses organes ou représentants, la cour d’appel qui relève que ce syndicat, propriétaire d’un abattoir public, en connaissance de la situation illicite, en a concédé l’exploitation, par convention d’affermage, à une association qui l’utilise, bien que l’autorisation préfectorale requise par la loi sur les installation classées, subordonnée à l’exécution de travaux de mise en conformité avec la réglementation sanitaire n’ait pas été délivrée au syndicat de communes qui l’avait sollicitée (Crim., 23 mai 2000, pourvoi no 99-80.008, Bull. crim. 2000, no 200).

L’exploitation d’une carrière ayant été étendue au-delà de l’emprise autorisée alors que la demande d’extension était en cours d’instruction, la qualité d’exploitant a été reconnue au propriétaire, à l’exclusion de la société sous-traitante, qui se bornait à réaliser les opérations matérielles d’extraction, et s’était contractuellement engagée à suivre les directives d’exploitation de sa cocontractante, en ce qui concernait notamment l’orientation des fronts et le programme d’avancement des travaux (Crim., 13 décembre 2005, pourvoi no 05-82.161).

Réciproquement, le droit de propriété ne présume pas l’exploitation. Le seul fait de donner à bail une pisciculture non autorisée ne caractérise pas à la charge du bailleur le délit d’exploitation sans autorisation, ni la complicité de ce délit (Crim., 13 novembre 2002, pourvoi no 02-80.379).

L’un des bénéfices, pour la protection de l’environnement, de cette acception de la notion d’exploitant, détachée des droits réels, est la divisibilité. Si le titulaire de l’autorisation administrative est exploitant de l’installation classée – en l’espèce, un syndicat intercommunal de collecte et traitement des ordures ménagères (Sictom) –, la personne exerçant effectivement l’activité – en l’espèce, le titulaire du marché public de traitement des ordures ménagères – dispose également de cette qualité (Crim., 13 janvier 2015, pourvoi no 13-88.183, Bull. crim. 2015, no 17).

Naturellement, la chambre criminelle de la Cour de cassation s’inscrit dans le fil de la jurisprudence administrative pour aborder avec souplesse la notion d’exploitant en cas de cession d’une installation ou de disparition de l’exploitant laissant le propriétaire du fonds seul face aux poursuites.

Selon un arrêt (Crim., 1er avril 2008, pourvoi no 07-86.096), ne peut échapper aux poursuites le cessionnaire ayant acquis pour une somme symbolique en connaissance de son passif environnemental et s’engageant dans l’acte de cession à faire son affaire personnelle des arrêtés préfectoraux prescrivant les mesures nécessaires, l’exploitant ancien ayant disparu.

De même, un arrêt (Crim., 29 janvier 2019, pourvoi no 18-82.418) admet la condamnation par les juges du fond de l’ancien gérant d’une société locataire qui a délaissé des tuyaux amiantés sur le terrain, en relevant que cet ex-gérant, dont les droits réels sur ledit terrain ne sont nullement évoqués dans l’arrêt, avait conservé les tuyaux pour divers usages illicites et avait reçu de l’administration, pendant plusieurs années, des mises en garde sur l’illicéité de la situation tant au regard de la législation sur les installations classées qu’au regard de la législation sur les déchets.

Enfin, la Cour de cassation, toujours sans s’arrêter à la titularité des droits réels, a eu à rappeler, en matière d’exploitation d’une installation classée sans autorisation, qu’il incombe personnellement aux dirigeants des sociétés dont les activités sont soumises à des réglementations de police de veiller au respect des prescriptions qui leur sont applicables (Crim., 16 janvier 2007, pourvoi no 06-85.487). Il a été admis qu’étaient pénalement responsables d’infractions à la police des installations classées :
– le président du conseil d’administration d’une coopérative agricole (Crim., 28 juin 2005, pourvoi no 05-80.274, inobservation de la mise en demeure d’avoir à respecter des prescriptions techniques applicables à des silos) ;
– le président du conseil d’administration d’une société anonyme, laquelle avait la qualité de syndic d’un immeuble en copropriété dans lequel était exploité un parc de stationnement couvert (Crim., 12 décembre 2000, pourvoi no 00-80.561).


1A.-M. Patault, Introduction…, op. cit., no 190 et s., p. 223-225.