A. Suivi des suggestions de réforme

Procédure pénale

Extension de l’appel en matière de contravention de police

Il a été suggéré, depuis 2009, de réformer les dispositions de l’article 546 du code de procédure pénale, en étendant le droit d’appel à toute la matière contraventionnelle.

Outre qu’il est paradoxal que les justiciables puissent saisir directement la Cour de cassation de pourvois contre les décisions les moins importantes prises par les juridictions pénales, ces pourvois débouchent parfois sur des cassations, résultant d’erreurs procédurales commises par certains juges de proximité en matière de procédure pénale. Et force est de constater que ces erreurs pourraient sans difficulté aboutir à des arrêts de réformation rendus par un juge unique d’appel, sans qu’il soit besoin de mobiliser la chambre criminelle à travers la procédure complexe de cassation applicable à l’ensemble des pourvois.

En ce domaine, pour répondre à la crainte parfois exprimée d’un trop grand nombre d’appels, il pourrait en outre être envisagé, afin de limiter le nombre des recours dilatoires, de modifier l’article L. 223-6 du code de la route. Ce texte prévoit que les points du permis de conduire perdus à la suite du paiement d’une amende forfaitaire ou d’une amende forfaitaire majorée, ou à la suite d’une condamnation devenue définitive, sont récupérés dès lors qu’aucune nouvelle infraction ayant donné lieu à retrait de points n’a été commise dans le délai prévu. Cette disposition incite les usagers à multiplier les recours afin que la perte de points n’intervienne pas au cours de ce délai. La loi pourrait utilement prévoir que c’est la date de l’infraction qui est prise en compte pour mettre obstacle à une récupération des points, et non la date de la perte effective des points à la suite d’une nouvelle infraction.

L’avis réservé de la direction des affaires criminelles et des grâces était notamment motivé, en 2017, par un risque d’engorgement des cours d’appel, ce qui ne semble pas pouvoir justifier le maintien d’une voie de recours inadaptée au contentieux traité.

La Cour de cassation persiste à solliciter une évolution sur ce point.

Selon la direction des affaires criminelles et des grâces, cette position demeure d’actualité. Néanmoins, elle souligne que, dans la mesure où, à compter du 1er juin 2019, la loi de programmation pour la justice étendra l’intervention du juge unique en appel en matière correctionnelle, les gains résultant de cette réforme pourraient permettre la généralisation de l’appel contraventionnel. Elle préfère toutefois attendre de connaître les conséquences pratiques d’une telle évolution.

Extension de la représentation obligatoire devant la chambre criminelle

La procédure de cassation en matière pénale présente la particularité que les demandeurs peuvent soutenir leurs pourvois en déposant un mémoire personnel alors que, devant toutes les autres chambres de la Cour, la représentation par un avocat aux Conseils est obligatoire. Cette différence n’est pas justifiée dans la mesure où l’aide juridictionnelle est ouverte aussi pour les procédures de cassation en matière pénale.

Il convient d’examiner l’intérêt, pour les justiciables concernés, de ces pourvois en cassation formés sans l’appui d’un professionnel de la procédure de cassation. L’examen des statistiques publiées à l’occasion de chacun des Rapports annuels montre qu’une cassation est prononcée deux fois plus souvent lorsque le pourvoi est soutenu par un avocat aux Conseils que lorsqu’il l’est par un mémoire personnel. On peut aussi relever que les avocats aux Conseils dissuadent fréquemment les justiciables de former ou maintenir un pourvoi voué à l’échec en l’absence de tout moyen ayant un caractère sérieux.

Cette situation a abouti à des initiatives d’ordre législatif, rappelées au Rapport annuel 2016 (p. 96-97) mais qui ont été écartées par les députés exprimant la crainte que l’intervention obligatoire d’un avocat aux Conseils limite l’accès à la Cour de cassation et le souci que tout citoyen menacé d’une privation de liberté puisse adresser son mémoire personnel à la Cour de cassation.

Les arguments ainsi avancés au soutien d’une absence de représentation obligatoire devant la chambre criminelle ignoraient le caractère vain d’un recours le plus souvent conclu par un échec du demandeur et ne permettent pas au justiciable de ne solliciter l’intervention de la chambre criminelle que dans des conditions correspondant à la nature véritable du pourvoi en cassation lequel exige l’intervention de professionnels du droit.

L’évolution des discussions parlementaires encore engagées très récemment à l’occasion du vote de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice montre une meilleure prise de conscience de ces considérations essentielles. Reste la nécessité d’une réforme parallèle de la loi sur l’aide juridictionnelle, dernier obstacle à une telle réforme selon les discussions menées en commission des lois.

La proposition de réforme, régulièrement formulée depuis 2000 et encore renouvelée aujourd’hui, revêt la plus haute importance dans le cadre de l’objectif général d’instaurer pleinement la Cour de cassation dans son rôle de Cour suprême judiciaire, tout en assurant les justiciables d’une voie de recours garantissant la bonne application de la loi.

La direction des affaires criminelles et des grâces rappelle que cette réforme avait été adoptée par le Sénat lors de l’examen en commission du projet de loi de programmation pour la justice. En séance au Sénat, un amendement de suppression, non retenu, avait donné lieu à un avis favorable de Madame la garde des sceaux.

Celle-ci avait indiqué que prévoir une représentation obligatoire systématique, comme cela résultait du texte de la commission des lois, lui semblait créer un risque d’entrave excessive à l’accès au juge pour des personnes ne bénéficiant pas de l’aide juridictionnelle, qui devraient payer elles-mêmes, en plus de l’avocat qui les a assistées devant les juridictions du fond, un avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation pour les accompagner en vue de former un pourvoi en cassation.

Elle avait ainsi précisé qu’il lui paraissait préférable de n’exiger la représentation obligatoire que dans certains cas, par exemple en matière contraventionnelle.

Ces dispositions ont ensuite été rejetées en séance par l’Assemblée nationale le 3 décembre 2018, avec un avis de sagesse de la ministre justifié par le caractère « délicat » d’une telle réforme et par l’installation prochaine du groupe de travail sur la question du filtrage au niveau de la Cour de cassation.

Le cabinet de Madame la garde des sceaux n’a ainsi pas souhaité reprendre un amendement de compromis, proposé par la direction des affaires criminelles et des grâces, d’ores et déjà proposé en 2016 à l’occasion de l’examen du projet de loi de modernisation de la justice du XXIe siècle, adopté par l’Assemblée nationale en commission, rejeté ensuite en séance. Cet amendement instaurait le principe de la représentation obligatoire pour engager un pourvoi devant la chambre criminelle contre les arrêts de condamnation mais l’excluait dans les cas où la Cour de cassation doit, à peine de remise en liberté de la personne, statuer à bref délai (renvoi en matière criminelle, extradition, contentieux de la détention…). Il excluait également la représentation obligatoire en cas de pourvois formés par une personne détenue, en matière criminelle comme en matière correctionnelle.

Le cabinet de Madame la garde des sceaux n’a pas davantage souhaité présenter un amendement de compromis plus limité, ne prévoyant la représentation obligatoire qu’en matière contraventionnelle.

Sous réserve des conclusions à venir du groupe de travail sur la question du filtrage au niveau de la Cour de cassation, la direction des affaires criminelles et des grâces continue de penser que la solution de compromis envisagée en 2016 est satisfaisante.

Pourvoi en cassation – Moment de la désignation d’un conseiller rapporteur : modifications des articles 587 et 588 du code de procédure pénale

Les articles 584 et suivants du code de procédure pénale déterminent la marche à suivre pour la constitution des dossiers de pourvoi en cassation devant la chambre criminelle de la Cour de cassation. Lorsque les mémoires personnels sont déposés ou un ou plusieurs avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation constitués (article 585-1 du code de procédure pénale), le dossier est en état.

Le président de la chambre criminelle de la Cour de cassation désigne alors le conseiller chargé de faire le rapport. L’article 587 du code de procédure pénale prévoit en effet que : « Lorsque le dossier est ainsi en état, le greffier le remet au magistrat du ministère public, qui l’adresse immédiatement au procureur général près la Cour de cassation ; celui-ci le transmet, à son tour, au greffe de la chambre criminelle. Le président de cette chambre commet un conseiller pour le rapport. » L’article 588 du même code prévoit ensuite que : « Si un ou plusieurs avocats se sont constitués, le conseiller rapporteur fixe un délai pour le dépôt des mémoires entre les mains du greffier de la chambre criminelle. »

On sait qu’en matière civile, l’article 1011 du code de procédure civile prévoit un mode de désignation différent puisqu’il dispose que : « Sauf le cas de déchéance prévu à l’article 978, l’affaire est distribuée dès que le demandeur a remis son mémoire et, au plus tard, à l’expiration du délai imparti à cette fin. » L’article 1012 du même code ajoute : « Le président de la formation à laquelle l’affaire est distribuée désigne un conseiller ou un conseiller référendaire de cette formation en qualité de rapporteur. Il peut fixer aussitôt la date de l’audience. »

La désignation immédiate du conseiller rapporteur, dès l’arrivée du dossier au greffe, avant tout dépôt de mémoire ampliatif, empêche, en pratique, le président de faire un choix éclairé en fonction des spécialités de chacun, en particulier lorsque les infractions en cause sont diverses et susceptibles de ressortir à la compétence de plusieurs des sections de la chambre criminelle. Elle exclut en effet un examen préalable approfondi, au vu des mémoires déposés comportant les moyens de cassation, par le président ou son délégué et une orientation du dossier adaptée.

Il serait donc utile à la gestion des pourvois formés devant la chambre criminelle de la Cour de cassation que la loi prévoie que le président ou son délégué ne désigne un conseiller en qualité de rapporteur que lorsque les mémoires ampliatifs sont parvenus au greffe de la Cour de cassation dans les délais légaux.

Pour ce faire, il convient de supprimer le second alinéa de l’article 587 du code de procédure pénale qui prévoit la désignation du conseiller rapporteur dès la transmission du dossier au greffe de la chambre criminelle.

En parallèle, il y a lieu d’ajouter à l’article 588 du même code un second alinéa qui prévoie cette désignation après le dépôt des mémoires.

L’on précisera que la commission d’un conseiller rapporteur est devenue inutile dans un certain nombre de situations depuis l’entrée en vigueur de la loi no 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale.

En effet, le nouvel article 590-2 du code de procédure pénale dispose désormais que la déchéance du pourvoi, dans les cas et conditions prévus aux articles 567-2 (détention provisoire), 574-1 (mise en accusation devant la cour d’assises ; renvoi devant le tribunal correctionnel), 574-2 (mandat d’arrêt européen) et 590-1 du même code (contentieux ordinaire), est prononcée, sans audiencement, par ordonnance du président de la chambre criminelle ou du conseiller par lui désigné. Cette déchéance est encourue lorsque le mémoire n’est pas déposé dans les délais légaux.

Il convient donc de réserver les cas de déchéance au nouvel alinéa 2 de l’article 588 du code de procédure pénale.

Enfin, le premier alinéa de l’article 588 doit être modifié afin que le délai pour le dépôt des mémoires soit fixé par le président de la chambre et non plus par le conseiller rapporteur qui, à ce stade, ne sera donc pas encore désigné.

Outre le besoin d’harmonisation, cette modification sera conforme à une pratique ancienne de la chambre criminelle permettant de s’assurer d’un traitement égal des différents délais accordés aux avocats aux Conseils.

Malgré l’avis favorable émis par la direction des affaires criminelles et des grâces en 2017, aucune évolution n’a été constatée sur ce point.

Un amendement prévoyant ces modifications a été proposé par la direction des affaires criminelles et des grâces, dans l’objectif soit de compléter les dispositions adoptées par le Sénat sur la représentation obligatoire (dont le champ d’application aurait cependant été réduit, comme indiqué ci-avant), soit de remplacer ces dispositions. Le cabinet n’a pas fait le choix de présenter cet amendement dans le cadre du projet de loi de programmation pour la justice. Cette réforme pourra, néanmoins, intervenir dans le prochain vecteur législatif utile.

Pourvoi en cassation – Possibilité d’adresser un mémoire personnel dans un délai de un mois à compter de la réception du dossier modification de l’article 567-2 du code de procédure pénale

Selon l’article 584 du code de procédure pénale, de portée générale, le demandeur en cassation, non assisté d’un avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation, peut déposer un mémoire personnel, soit en faisant sa déclaration, soit, dans les dix jours suivants, en le déposant au greffe de la juridiction qui a rendu la décision attaquée.

Deux dérogations à ce principe peuvent être signalées ici. La première, prévue par l’article 567-2 du même code, offre au demandeur en cassation contre un arrêt de la chambre de l’instruction rendu en matière de détention provisoire la possibilité d’adresser directement à la Cour de cassation son mémoire personnel dans un délai de un mois à compter de la réception du dossier.

La seconde, prévue par l’article 585-1 du même code, ouvre, de même, au demandeur condamné pénalement le droit d’adresser son mémoire personnel directement à la Cour de cassation dans le délai de un mois, seul différant le point de départ du délai, ici, la date du pourvoi.

Il s’en déduit que le demandeur condamné pénalement pour un délit, mais non encore à titre définitif, qui forme un pourvoi contre un arrêt d’une cour d’appel ayant statué à son égard en matière de détention provisoire, n’entre dans aucun des deux cas précités et ne peut présenter son mémoire personnel que dans le délai prévu par l’article 584 susvisé. C’est ce qu’a dû constater la chambre criminelle de la Cour de cassation dans un arrêt rendu le 7 juin 2016 (Crim ., 7 juin 2016, pourvoi no 16-81.917), qui a déclaré irrecevable un mémoire personnel transmis directement au greffe de la Cour de cassation sans le ministère d’un avocat à ladite Cour.

Ce régime aboutit à ce que le demandeur, à qui il est reproché un délit, se trouve dans une situation plus défavorable que la personne renvoyée pour un crime devant une cour d’assises, ou en attente d’être jugée par une cour d’assises statuant en appel ou du résultat d’un pourvoi formé contre un arrêt de cette dernière juridiction. En effet, lorsque l’accusé ou le condamné criminel non définitif forme un pourvoi contre une décision rejetant sa demande de mise en liberté rendue par la chambre de l’instruction, laquelle est compétente en application de l’article 148-1 du code de procédure pénale, il peut se prévaloir des dispositions de l’article 567-2 précité, en raison de la lettre de ce texte.

Pour mettre fin à cette inégalité de traitement non justifiée entre le prévenu et l’accusé, il est proposé d’ajouter, dans l’article 567-2 du code de procédure pénale, après les mots « chambre de l’instruction » les suivants : « ou de la cour d’appel ».

En l’absence de modification du texte malgré l’avis favorable émis par la direction des affaires criminelles et des grâces à l’occasion de la publication des Rapports annuels 2016 et 2017, il convient de maintenir la présente suggestion.

Un amendement prévoyant ces modifications a été proposé par la direction des affaires criminelles et des grâces, dans l’objectif soit de compléter les dispositions adoptées par le Sénat sur la représentation obligatoire (dont le champ d’application aurait cependant été réduit, comme indiqué ci-avant), soit de remplacer ces dispositions. Le cabinet n’a pas fait le choix de présenter cet amendement dans le cadre du projet de loi de programmation pour la justice. Cette réforme pourra, néanmoins, intervenir dans le prochain vecteur législatif utile.

Modification de l’article 380-11 du code de procédure pénale

La loi no 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale, qui a réformé les règles de désignation des cours d’assises d’appel, n’a pas modifié l’article 380-11 du code de procédure pénale qui traite du désistement d’appel et ouvre, quant au constat de ce dernier, une alternative qui était logiquement fondée sur la chronologie : compétence du président de la chambre criminelle de la Cour de cassation lorsque cette dernière est saisie en application de l’article 380-1 du code de procédure pénale (dans son ancienne rédaction, c’est ce texte qui prévoyait la désignation de la cour d’assises d’appel par la chambre criminelle) et, après désignation de cette cour d’assises d’appel, compétence du président de cette cour d’assises (car le désistement peut intervenir jusqu’à l’interrogatoire prévu par l’article 272 du code de procédure pénale).

La dépêche du 23 mai 2016 et la circulaire du 17 juin 2016 sur l’application de la loi du 3 juin 2016 précitée dans le domaine de la désignation des cours d’assises d’appel (JORF, 17 juin 2016, NOR JUSD1616979C) n’abordent pas la question du constat des désistements d’appel. Certes, dans l’article 380-11 du code de procédure pénale non modifié, la référence à l’article 380-1 dudit code n’est plus adaptée puisque ce n’est plus ce texte mais l’article 380-14 (issu de la loi du 18 novembre 2016) qui prévoit, dans certains cas, la compétence de la chambre criminelle pour la désignation de la cour d’assises d’appel. Mais il est logique d’admettre que le président de la chambre criminelle n’est compétent pour constater le désistement d’appel que si cette juridiction est saisie pour une telle désignation, et jusqu’à l’intervention de cette dernière.

Or, les textes nouveaux n’ont pas donné compétence au premier président de la cour d’appel pour le constat des désistements d’appel, alors qu’ils ont bien envisagé la compétence de ce magistrat pour les suites des appels hors délais ou portant sur un arrêt non susceptible d’appel (article 380-15 du code de procédure pénale).

Il semble acquis que la juridiction de première instance est sans compétence pour le constat du désistement (Crim., 2 septembre 2005, pourvoi no 05-84.433, Bull. crim. 2005, no 215). C’est d’ailleurs, en règle générale, la juridiction saisie d’un recours qui a compétence pour constater ou donner acte d’un éventuel désistement, sauf dispositions contraires donnant compétence à son président dans un souci d’efficacité et de rapidité.

En l’état des textes, dans les cas où la chambre criminelle de la Cour de cassation n’a pas à intervenir pour la désignation de la cour d’assises d’appel, on ne voit donc, pour le constat du désistement d’appel, que la compétence du président de la cour d’assises (article 380-11, alinéa 2, in fine, du code de procédure pénale), ce qui suppose au préalable une désignation de cette cour d’assises par le premier président de la cour d’appel, sauf à admettre une compétence du premier président de la cour d’appel mutatis mutandis, mais en l’état sans fondement textuel, ce qui, compte tenu des conséquences d’un désistement d’appel pouvant rendre définitive une condamnation, ne paraît pas envisageable.

C’est en ce sens qu’a jugé la chambre criminelle de la Cour de cassation, le 6 septembre 2017 :

« Attendu qu’en application de l’article 380-14 du code de procédure pénale, en cas d’appel d’une décision de condamnation prononcée par une cour d’assises, le premier président de la cour d’appel désigne la cour d’assises chargée de statuer en appel parmi les autres cours d’assises de son ressort ; que la chambre criminelle de la Cour de cassation n’a compétence pour statuer qu’au cas où la désignation d’une cour d’assises située hors de ce ressort est demandée par le ministère public ou une partie, ou estimée nécessaire par le premier président de la cour d’appel ;

Attendu qu’il se déduit de ce texte et de l’article 380-11 dudit code qu’en cas de désistement d’appel, sans qu’au préalable la Cour de cassation ait été saisie d’une demande de désignation, il appartient au premier président de la cour d’appel de désigner la cour d’assises chargée de statuer en appel parmi celles de son ressort, et au président de la cour d’assises ainsi désignée de constater ce désistement ;

Attendu qu’il résulte des pièces du dossier que M. R… et le ministère public se sont désistés des appels qu’ils avaient interjetés, sans que la Cour de cassation ait été saisie d’une demande de désignation ;

Qu’il y a lieu, en conséquence, de constater l’incompétence de la chambre criminelle de la Cour de cassation » (Crim., 15 novembre 2017, pourvoi no 17-86.410, Bull. crim. 2017, no 260).

Permettre au premier président d’une cour d’appel de constater le désistement d’appel présenterait des avantages de rapidité et de simplicité. C’est le sens de la proposition.

L’article 380-11, alinéa 4, serait ainsi rédigé : « Le désistement d’appel est constaté par ordonnance du premier président de la cour d’appel ou du président de la chambre criminelle de la Cour de cassation saisis en application de l’article 380-14, ou par ordonnance du président de la cour d’assises. »

En l’absence de modification envisagée dans le cadre des travaux parlementaires menés, relatifs au projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, la Cour de cassation maintient la proposition formulée en ce sens à l’occasion du précédent Rapport annuel.

Un amendement prévoyant ces modifications a été proposé par la direction des affaires criminelles et des grâces, dans l’objectif soit de compléter les dispositions adoptées par le Sénat sur la représentation obligatoire (dont le champ d’application aurait cependant été réduit, comme indiqué ci-avant), soit de remplacer ces dispositions. Le cabinet n’a pas fait le choix de présenter cet amendement dans le cadre du projet de loi de programmation pour la justice. Cette réforme pourra, néanmoins, intervenir dans le prochain vecteur législatif utile.