A. Suivi des suggestions de réforme

Aide juridictionnelle

L’article 16 de la loi no 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique dispose que le bureau établi près la Cour de cassation est présidé par un magistrat du siège de cette Cour en activité ou honoraire.

Les membres désignés du bureau, choisis par la Cour de cassation, peuvent, en revanche, ne pas être des magistrats du siège dès lors que les textes applicables n’ont pas exigé cette qualité. L’article 19 du décret no 91-1266 du 19 décembre 1991 portant application de la loi no 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique dispose, en effet, que :

« Les membres des bureaux d’aide juridictionnelle choisis par la Cour de cassation et par le Conseil d’État, les avocats et officiers publics ou ministériels membres des bureaux d’aide juridictionnelle peuvent être choisis parmi les magistrats honoraires à la Cour de cassation, les membres honoraires du Conseil d’État, les avocats honoraires et les officiers publics ou ministériels honoraires. »

Au sein des bureaux d’aide juridictionnelle peuvent être créées des divisions en fonction du volume des demandes à traiter. L’article 8 du décret no 91-1266 du 19 décembre 1991 portant application de la loi no 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique prévoit, en effet, que les bureaux d’aide juridictionnelle peuvent comporter des divisions si le nombre des affaires l’exige. Il indique, in fine, que les dispositions concernant les bureaux ainsi que leurs présidents et membres sont applicables à chaque division, à l’exception de celles du premier alinéa de l’article 22, lequel vise le traitement des demandes ne présentant manifestement pas de difficulté sérieuse.

La loi ne contient, quant à elle, aucune disposition spécifique sur la qualité des présidents des divisions, de sorte que cette dernière est déterminée par les seules dispositions réglementaires ci-avant mentionnées.

La lecture combinée des dispositions de l’article 8 du décret du 19 décembre 1991 précité et de celles de l’article 16 de la loi du 10 juillet 1991 précité auxquelles il renvoie en visant les dispositions relatives aux présidents et membres des bureaux implique ainsi que chaque division soit présidée, comme le bureau lui-même, par un magistrat du siège de la Cour de cassation, en activité ou honoraire.

Or rien ne paraît légitimer une telle distinction, pour la présidence des divisions, entre les magistrats du siège de la Cour de cassation et ceux du parquet général, les uns comme les autres pouvant indifféremment être choisis par la Cour pour en être membres et y exercer les responsabilités de cette fonction.

Dans ces conditions, il a été suggéré en 2017 d’opérer une modification de l’article 8 du décret no 91-1266 du 19 décembre 1991 précité. Celui-ci pourrait être ainsi rédigé :

« Les bureaux d’aide juridictionnelle ou les sections de bureau peuvent comporter des divisions si le nombre des affaires l’exige.

La création de divisions au sein d’un bureau ou d’une section de bureau est décidée, selon le cas, par l’autorité compétente en vertu des articles 10 et 11 pour nommer le président du bureau ou d’une section de bureau.

La décision portant création de divisions au sein d’un bureau ou d’une section de bureau désigne celui des présidents de ces divisions qui exerce la fonction de président du bureau ou de la section de bureau.

Les dispositions concernant les bureaux et les sections de bureau ainsi que leurs présidents et membres sont applicables à chaque division, à l’exception de celles du premier alinéa de l’article 22. Toutefois, les divisions créées au sein du bureau établi près la Cour de cassation sont présidées par un magistrat de cette Cour en activité ou honoraire. »

Si la direction des affaires civiles et du sceau indiquait alors que, pour résoudre la difficulté identifiée et permettre aux membres du parquet général de la Cour de présider une division il paraissait possible de modifier le décret du 19 décembre 1991, aucune évolution n’a été constatée en ce sens.

La direction des affaires civiles et du sceau remarque que cette proposition de la Cour de cassation rejoint fort opportunément une réflexion plus large sur l’organisation des bureaux d’aide juridictionnelle que le secrétariat général souhaite engager. Plusieurs présidents de bureaux d’aide juridictionnelle font part, en effet, de leur difficulté majeure à trouver des magistrats en activité ou honoraires disponibles pour présider des divisions. En outre, dans la perspective à moyen terme du développement d’un télé-service pour l’aide juridictionnelle, les processus d’instruction des demandes seront amenés à évoluer.

La loi no 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique ne prévoit aucune disposition sur la qualité requise pour présider les divisions au sein des bureaux d’aide juridictionnelle.

En effet, la possibilité de partition des bureaux d’aide juridictionnelle en division ne résulte pas de la loi mais du décret no 91-1266 du 19 décembre 1991 portant application de la loi no 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique qui, en son article 8, dispose que : « Les bureaux d’aide juridictionnelle ou les sections de bureau peuvent comporter des divisions si le nombre des affaires l’exige. » Ce même article prévoit, par ailleurs, que « les dispositions concernant les bureaux ainsi que leurs présidents et membres sont applicables à chaque division, à l’exception de celles du premier alinéa de l’article 22 ».

En l’état des textes, il convient d’en déduire que la division est présidée, en application de l’article 16 de la loi précitée, « par un magistrat du siège en activité ou honoraire » puisque c’est ce qui est prévu pour le président du bureau d’aide juridictionnelle de la Cour de cassation.

Pour résoudre la difficulté et permettre aux membres du parquet général de la Cour de présider une division, il paraît possible de modifier le décret no 91-1266 du 19 décembre 1991 précité.

Droit des assurances

Réforme de l’article L. 114-2 du code des assurances : alignement du délai de prescription du droit des assurances sur le délai de droit commun

Le code des assurances déroge au délai de prescription de droit commun de cinq ans prévu par l’article 2224 du code civil pour retenir, aux termes de son article L. 114-1, que toutes les actions dérivant du contrat d’assurance sont prescrites par deux ans à compter de l’événement qui y donne naissance. Mode d’extinction de l’obligation, cette prescription permet à l’assureur de se libérer envers l’assuré resté inactif pendant deux ans.

L’article R. 112-1 du code des assurances impose de rappeler ce délai très court dans les polices d’assurance.

Pour rendre effective cette obligation d’information pesant sur l’assureur, et ainsi protéger l’assuré, la Cour de cassation a été amenée à préciser la sanction de cette obligation et son contenu. En effet, à défaut d’avoir satisfait à l’obligation prévue à l’article R. 112-1 précité, l’assureur ne peut opposer à l’assuré cette prescription (2e Civ., 2 juin 2005, pourvoi no 03-11.871, Bull. 2005, II, no 141). De plus, pour satisfaire à l’obligation, les polices doivent indiquer les différents points de départ du délai de prescription qui sont cités à l’article L. 114-1 précité (2e Civ., 28 avril 2011, pourvoi no 10-16.403, Bull. 2011, II, no 92 ; 3e Civ., 28 avril 2011, pourvoi no 10-16.269, Bull. 2011, III, no 60), et elles doivent mentionner les causes d’interruption de la prescription citées à l’article L. 114-2 du code des assurances (2e Civ., 3 septembre 2009, pourvoi no 08-13.094, Bull. 2009, II, no 201 ; 3e Civ., 16 novembre 2011, pourvoi no 10-25.246, Bull. 2011, III, no 195) mais aussi les causes ordinaires d’interruption de la prescription (2e Civ., 18 avril 2013, pourvoi no 12-19.519, Bull. 2013, II, no 83).

Le législateur a, par la loi no 89-1014 du 31 décembre 1989 portant adaptation du code des assurances à l’ouverture du marché européen, fait échapper à cette prescription biennale, pour la porter à dix ans, les contrats d’assurance sur la vie lorsque le bénéficiaire est une personne distincte du souscripteur et, dans les contrats d’assurance contre les accidents atteignant les personnes, lorsque les bénéficiaires sont les ayants droit de l’assuré décédé. Mais il n’a pas, lors de la réforme du droit des prescriptions par la loi no 2008-561 du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile, modifié ce régime qui demeure dérogatoire au droit commun qu’il instituait.

Le contentieux en la matière est abondant et gagnerait en simplicité si la prescription en matière d’assurance répondait au régime unifié aujourd’hui codifié aux articles 2219 et suivants du code civil et, pour le délai, à celui de cinq ans prévu à l’article 2224 de ce code pour les actions personnelles ou mobilières. Cet allongement améliorerait la protection des assurés qui, aujourd’hui, se laissent surprendre par le délai, notamment parce qu’ils ne mesurent pas que les pourparlers avec l’assureur ne suspendent pas la prescription.

Cette dernière difficulté a donné lieu à onze reprises depuis 1990, la dernière au Rapport annuel de 2012, à une suggestion de réforme de l’article L. 114-2 du code des assurances précité qui n’a pas été suivie d’effet. Au regard des conséquences des manquements aux exigences de l’information de l’assuré, qui fait désormais peser sur l’assureur l’obligation de mentionner précisément et complètement dans la police les règles du régime de la prescription applicable sous peine de s’exposer à l’inopposabilité de celle-ci, il y a lieu de s’interroger sur l’opportunité de maintenir le régime spécial de prescription en matière d’assurance tant quant à sa durée que pour les causes d’interruption et l’obligation d’information.

Dans la continuité des suggestions formulées dans les Rapports 2016 et 2017, il est suggéré d’aligner le délai de prescription du droit des assurances sur le délai de droit commun.

La direction des affaires civiles et du sceau est favorable à cette proposition, dans la mesure où le délai de deux ans prescrit par l’article L. 114-2 du code des assurances n’est pas suspendu par les pourparlers entre l’assureur et l’assuré, même en cas d’expertise amiable en cours. Une autre possibilité consisterait à préciser dans le texte que la phase de discussion amiable entre l’assureur et l’assuré est une cause de suspension du délai. La direction des affaires civiles et du sceau précise toutefois que cette proposition de modification du code des assurances relève à titre principal du ministère en charge de l’économie et des finances.

Experts et médiateurs judiciaires

Constitution d’un statut de traducteur assermenté distinct de celui d’expert judiciaire

Si la traduction de documents rendue nécessaire par une procédure judiciaire relève naturellement d’un expert inscrit sur la liste des experts judiciaires de la Cour de cassation ou d’une cour d’appel, de nombreux autres dispositifs, non juridictionnels, imposent la production d’un acte traduit par un traducteur « assermenté » ou « agréé ».

Tel est le cas, notamment, de la légalisation des actes étrangers. En l’absence de statut de traducteur assermenté, il est exigé pour ces traductions administratives en France – à la différence du système prévalant dans d’autres États notamment de l’Union européenne – le recours à un expert judiciaire. Pourtant, l’expertise judiciaire n’est pas une profession (2e Civ., 4 juillet 2007, pourvoi no 07-12.078, Bull. 2007, II, no 196), mais une activité accomplie pour les juridictions. Il en résulte que les listes d’experts judiciaires dressées par la Cour de cassation et les cours d’appel sont établies pour la seule « information des juges » (loi no 71-498 du 29 juin 1971 relative aux experts judiciaires, article 2).

Cette exigence d’un recours à un expert judiciaire pour des activités non juridictionnelles s’avère aujourd’hui inadaptée.

Elle est lourde de conséquence pour les juridictions en termes de surcroît d’activité. En effet, chaque cour d’appel reçoit un nombre important de candidatures à l’inscription sur la liste d’experts judiciaires qu’elle est tenue de dresser chaque année et la Cour de cassation connaît, corrélativement, d’un grand nombre de recours contre les décisions refusant de telles inscriptions, notamment en raison de l’absence de besoin des juridictions (décret no 2004-1463 du 23 décembre 2004 relatif aux experts judiciaires, article 8), auxquels les requérants opposent la nécessité pour eux de figurer sur une telle liste pour exercer pleinement leur activité professionnelle de traducteur. Or, l’inscription des traducteurs sur ces listes représente actuellement une grande part de cette activité.

Préjudiciable pour les juridictions, cette situation n’est pas davantage satisfaisante pour les candidats à l’exercice d’une activité de traduction. En effet, elle leur impose, pour accomplir des traductions reconnues par l’autorité administrative française ou étrangère – alors qu’ils disposent, pour la plupart d’entre eux, des qualifications suffisantes – l’obligation, peu adéquate, de justifier d’une activité et de compétences dans le domaine judiciaire. Elle fait, ensuite, peser sur l’institution judiciaire une charge dépourvue de lien avec l’activité juridictionnelle et qui s’avère d’autant plus lourde que le processus de sélection des experts judiciaires s’est progressivement juridictionnalisé – avec notamment l’exigence de motivation des refus d’inscription par les assemblées générales des magistrats du siège des cours d’appel et de la Cour de cassation et l’ouverture d’un recours devant la Cour de cassation dispensé de tout ministère d’avocat.

La Cour de cassation proposait ainsi, à l’occasion de la publication du Rapport annuel 2017, de créer un statut ou une reconnaissance de qualification de traducteur ne relevant pas de l’autorité judiciaire, destiné à permettre l’accomplissement de traductions administratives par des traducteurs non inscrits sur les listes d’experts judiciaires.

La direction des affaires civiles et du sceau est sensible à la nécessité d’alléger la charge des cours d’appel, au regard de leurs situations, et de la Cour de cassation, au regard du nombre important de recours traités. Néanmoins, l’examen des qualités professionnelles des traducteurs par les cours d’appel permet une appréciation in concreto des qualifications et de l’expérience professionnelle des candidats. La décision d’inscription ou non des traducteurs est un gage de qualité et de sérieux fondé sur l’indépendance des magistrats qui la prennent.

Cependant, il apparaît en effet disproportionné d’imposer aux citoyens de se procurer les services d’un traducteur inscrit sur la liste d’une cour d’appel si la diligence est sans lien avec une procédure judiciaire.

De ce point de vue, il pourrait être envisagé :

– soit de supprimer l’exigence d’une traduction par un expert assermenté dans les textes en question ; cette piste paraît difficile à suivre, car un certain nombre de conventions internationales prévoient le recours à un expert assermenté ;

– soit de créer un agrément administratif, sujet à examiner en lien avec les ministères concernés.

En tout état de cause, il convient de trouver une solution évitant à nos concitoyens de se tourner vers un expert inscrit sur la liste d’une cour d’appel alors que la traduction assermentée n’est pas demandée par une juridiction ou pour les besoins d’une procédure.

Le ministère de la justice entend par ailleurs expertiser la piste d’une certification privée.

Rejet non spécialement motivé du recours contre les décisions de refus d’inscription et de réinscription

La Cour de cassation connaît du recours contre les décisions des assemblées générales des magistrats du siège des cours d’appel en matière d’inscription et de réinscription des experts judiciaires, des enquêteurs sociaux et, depuis le décret no 2017-1457 du 9 octobre 2017 relatif à la liste des médiateurs auprès de la cour d’appel, de ces derniers.

La nature du contrôle qu’exerce la Cour de cassation en la matière, qui la conduit pour l’essentiel à s’assurer de l’absence d’erreur manifeste dans la procédure suivie ou dans l’appréciation des mérites des candidatures, la conduit à n’accueillir qu’une proportion très limitée des recours qui sont formés devant elle, l’immense majorité de ceux-ci étant écartée, en l’état de la constatation de motifs exempts d’erreur manifeste d’appréciation, par une décision dont la motivation est dénuée de réel intérêt, y compris pour l’auteur du recours lui-même. Il est ainsi paradoxal que la Cour de cassation puisse, en application de l’article 1014 du code de procédure civile, rejeter un pourvoi par une décision non spécialement motivée, mais ne le puisse pas par un recours formé en cette matière.

En vue de rationaliser le traitement de ce contentieux par la Cour de cassation (en particulier dans la perspective de la multiplication de ces recours par la constitution de listes de médiateurs judiciaires), il est suggéré de lui permettre de rejeter, par une décision non spécialement motivée, les recours contre une décision de refus d’inscription ou de réinscription sur l’une de ces listes, qui sont irrecevables ou qui ne sont manifestement pas de nature à entraîner l’annulation de cette décision.

En 2017, la direction des affaires civiles et du sceau s’est déclarée favorable à la proposition consistant à permettre à la Cour de cassation de rejeter sans motivation les recours qui apparaîtraient manifestement irrecevables. Pour les recours recevables, elle relevait qu’il convenait de tenir compte de la nature du contrôle opéré par la Cour en la matière, qui ne connaît pas ici d’un pourvoi en cassation mais d’un recours contre une décision administrative.

Cette proposition n’a pas été mise en œuvre et les motifs évoqués par la direction des affaires civiles et du sceau ne paraissent pas de nature à en justifier l’abandon. On rappellera en particulier, au regard des réserves tirées du caractère « administratif » de la décision de l’assemblée générale de la cour d’appel, que l’inscription ou la réinscription sur une liste d’experts judiciaires ne constitue en aucune façon un droit à caractère civil et que le recours exercé en la matière n’entre ainsi notamment pas dans le champ d’application des dispositions de l’article 6, § 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (2e Civ., 21 septembre 2006, pourvoi no 06-12.007, Bull. 2006, II, no 243).

Conformément aux propositions issues du rapport d’amélioration et de simplification de la procédure faites à Madame la garde des sceaux par Mme Agostini et M. Molfessis, la direction des affaires civiles et du sceau reste favorable à la proposition consistant à permettre à la Cour de cassation de rejeter sans motivation les recours qui apparaîtraient manifestement irrecevables.

Fonds de garantie

Harmonisation des textes relatifs à la charge des frais et dépens afférents aux procédures judiciaires, en cas de mise en cause d’un fonds de garantie

Les Rapports depuis 2011 ont proposé que des dispositions législatives ou réglementaires précisent voire harmonisent les textes relatifs aux frais et dépens pour tous les fonds de garantie ou d’indemnisation mis en place ces dernières années.

La direction des affaires civiles et du sceau a confirmé en 2017 n’avoir aucune objection de principe à ce que les textes soient clarifiés pour préciser si les fonds supportent la charge des frais et dépens dans les instances auxquelles ils sont parties, notamment s’agissant du Fonds de garanties des assurances obligatoires de dommages (FGAO) et de l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux (ONIAM) pour lesquels les textes sont silencieux. Les conditions spécifiques d’intervention de chacun des fonds visés dans les précédents Rapports (FGAO, Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions, Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante, ONIAM en particulier) peuvent néanmoins justifier des divergences de solution tenant compte des finalités et du cadre juridique de leur intervention (substitution à un tiers ou solidarité nationale pure). La direction des affaires civiles et du sceau indiquait alors qu’une éventuelle harmonisation méritait expertise en lien avec les différents ministères concernés.

Dès lors que la Cour de cassation ignore si l’« expertise » en lien avec les différents ministères concernés, évoquée par la direction des affaires civiles et du sceau, a été réalisée et quelle en a été la conclusion, elle maintient cette proposition.

La direction des affaires civiles et du sceau maintient ne pas avoir d’objection particulière à une clarification des textes sur la question de la charge des frais et dépens dans les instances auxquelles les fonds sont parties, s’agissant en particulier du FGAO et de l’ONIAM, les textes étant silencieux sur ce point.

Elle insiste sur le fait que des solutions différentes, tenant compte des finalités et cadres juridiques de chacun des fonds dont les conditions d’intervention diffèrent, pourront être envisagées mais souligne que cette entreprise d’harmonisation requiert une expertise qui n’a pas encore pu être menée.

Procédure civile

Communication par voie électronique – Refonte des arrêtés d’application de l’article 748-1 du code de procédure civile dans sa rédaction issue du décret no 2009-1524 du 9 décembre 2009

À l’occasion des Rapports annuels 2016 et 2017, il était sollicité une refonte des arrêtés d’application de l’article 748-1 du code de procédure civile dans sa rédaction issue du décret no 2009-1524 du 9 décembre 2009 relatif à la procédure d’appel avec représentation obligatoire en matière civile. En effet, depuis le 1er janvier 2009, la communication par voie électronique est, en application de l’article 748-1 du code de procédure civile, autorisée pour tous les actes de procédure et devant toutes les juridictions judiciaires relevant du code de procédure civile.

Pour ménager une montée en puissance progressive de la communication électronique, cette faculté de communiquer par la voie électronique n’a été organisée que de façon ponctuelle, par des arrêtés techniques déterminant les matières et les actes concernés. Cette orientation relevait alors d’un évident pragmatisme. Plusieurs affaires jugées au cours de l’année ont démontré les lacunes de l’état du droit résultant de ces arrêtés techniques. Ainsi l’arrêté du 5 mai 2010 relatif à la communication par voie électronique dans la procédure sans représentation obligatoire devant les cours d’appel ne permet-il l’accomplissement par la voie électronique que de la déclaration d’appel, de la constitution d’avocat et des actes qui leur sont associés, à l’exclusion de tout autre acte : il en découle que l’appel en matière d’expropriation, procédure écrite dans laquelle le ministère d’avocat n’est pas obligatoire, peut être formé par une déclaration remise par un avocat au greffe suivant la voie électronique (2e Civ., 10 novembre 2016, pourvoi no 14-25.631, Bull. 2016, II, no 246), déclaration qui ne peut toutefois être suivie de la remise par les parties de leurs mémoires suivant cette même voie (2e Civ., 10 novembre 2016, pourvoi no 15-25.431, Bull. 2016, II, no 247). Un autre pourvoi a mis en lumière le caractère incomplet de l’arrêté du 30 mars 2011 relatif à la communication par voie électronique dans les procédures avec représentation obligatoire devant les cours d’appel, qui, alors que l’article 930-1 du code de procédure civile impose aux parties de remettre l’ensemble de leurs actes au greffe par la voie électronique, envisage simplement une énumération des actes susceptibles d’être accomplis de la sorte, omettant ainsi de prendre en compte certains actes, tels que la déclaration de saisine sur renvoi après cassation (2e Civ., 1er décembre 2016, pourvoi no 15-25.972, Bull. 2016, II, no 260). Il est suggéré d’étendre, devant la cour d’appel, la communication électronique à tous les actes susceptibles d’être accomplis par une partie représentée par un avocat, postulant ou non, dès lors que l’interconnexion des réseaux privés développés par le ministère de la justice et le conseil national des barreaux la rend techniquement possible. Pour cette même raison, il serait souhaitable d’envisager d’étendre la faculté pour les avocats de communiquer entre eux par la voie électronique à toutes les procédures, quelle que soit la juridiction devant laquelle l’affaire les opposant est pendante, alors qu’à ce jour une telle faculté n’est, par exemple, pas prévue devant le tribunal d’instance.

Onze ans après le décret no 2005-1678 du 28 décembre 2005 relatif à la procédure civile, à certaines procédures d’exécution et à la procédure de changement de nom ayant adopté cette réforme et plus de cinq ans après les premières applications de ces textes en procédure civile, il paraît devenu indispensable d’envisager la refonte de ces arrêtés techniques. En effet, leur caractère fragmentaire n’est plus justifié, voire pourrait nuire à la lisibilité du droit en la matière et partant à la sécurité juridique pour les parties et, de façon plus générale, au développement de la communication électronique, qui a pourtant démontré sa réelle utilité, ainsi que l’illustre, par exemple, sa généralisation réussie devant la Cour de cassation.

La direction des affaires civiles et du sceau avait alors souligné que la refonte des arrêtés techniques relevait de la compétence réglementaire du secrétariat général, mais qu’elle recensait des évolutions à suggérer et que l’ensemble des services concernés du ministère était engagé dans cette réflexion et ces travaux d’ampleur.

Elle indiquait que, s’agissant de la procédure sans représentation obligatoire devant la cour d’appel, l’évolution à envisager concerne le périmètre de la communication électronique (tous les actes de procédure et non plus seulement la déclaration d’appel et la constitution) mais posait plus généralement la question de la place des parties non représentées mais au statut particulier, comme la direction générale des finances publiques en matière d’expropriation.

Elle ajoutait qu’en première instance comme en appel se posait la question de l’accès du parquet à la communication électronique, celle-ci n’étant actuellement organisée que pour les procédures avec représentation obligatoire devant les cours d’appel et via une boîte structurelle de messagerie.

En l’état de ces observations et de la jurisprudence de la Cour de cassation depuis lors, qui confirme l’inopportunité de l’actuel développement parcellaire de la communication électronique, cette proposition doit être maintenue de sorte que l’ensemble des actes visés à l’article 748-1 du code de procédure civile puisse être communiqué par la voie électronique entre les avocats voire entre un avocat et la juridiction, les autres questions soulevées par la direction des affaires civiles et du sceau – la communication des parties dispensées du ministère d’avocat et la communication par le ministère public – ne faisant que souligner l’opportunité des évolutions suggérées par la Cour de cassation.

Cette suggestion de réforme, qui n’a pas été mise en œuvre, mérite d’être réitérée en l’état de pourvois qui continuent à mettre en évidence les difficultés posées par l’état du droit.

La direction des affaires civiles et du sceau confirme que la chancellerie entend procéder à cette refonte des arrêtés techniques, ce point s’intégrant dans le plan de transformation numérique du ministère de la justice, en cours de réalisation.

Dénonciation au ministère public de l’appel du jugement en matière de recours en révision

Lorsqu’une affaire doit être communiquée au ministère public, cette communication a lieu à la diligence du juge. Tel est en principe le cas du recours en révision, qui doit être communiqué au ministère public tant en première instance qu’en appel. Le décret no 2012-1515 du 28 décembre 2012 portant diverses dispositions relatives à la procédure civile et à l’organisation judiciaire a toutefois complété l’article 600 du code de procédure civile, à l’effet que la communication de ce recours au ministère public, lorsqu’il est formé par citation, soit faite par son auteur à peine d’irrecevabilité. On peut souligner l’opportunité de cet ajout, qui tendait à répondre à une préoccupation manifestée par la Cour de cassation dans ses précédents Rapports. Toutefois, cette disposition ne concerne que la dénonciation du recours en révision lui-même. Lorsque le recours en révision doit être, comme c’est le plus fréquent, porté devant une juridiction du premier degré, la communication au ministère public de l’affaire en cause d’appel demeure par conséquent accomplie par la cour d’appel, à rebours de l’objectif poursuivi par le décret du 28 décembre 2012 précité.

Il est dès lors suggéré que l’article 600 du code de procédure civile soit complété de manière à prévoir que, en cas d’appel du jugement statuant sur le recours en révision, la déclaration d’appel soit, à peine d’irrecevabilité, notifiée, par son auteur, au ministère public.

Cette proposition, ayant recueilli un avis favorable de la direction des affaires civiles et du sceau en 2017, n’a pas été mise en œuvre et doit par conséquent être maintenue.

La direction des affaires civiles et du sceau maintient son avis favorable. Elle indique que, lorsque le recours en révision est formé par citation, il n’est pas cohérent que l’obligation de le communiquer au ministère public pèse sur le demandeur en première instance mais sur le juge en cas d’appel. Selon elle, le transfert de cette charge du juge aux parties, initié par le décret no 2012-1515 du 28 décembre 2012 portant diverses dispositions relatives à la procédure civile et à l’organisation judiciaire, doit être étendu à la cour d’appel en cas d’appel d’un jugement de révision rendu sur citation.

Fermeture du pourvoi en matière d’arrêt de l’exécution provisoire

Mettant en œuvre les propositions de réforme formulées par un groupe de travail animé par M. Loriferne, président de chambre à la Cour de cassation, le décret no 2014-1338 du 6 novembre 2014 relatif à la procédure civile applicable devant la Cour de cassation a inséré dans le code de procédure civile un article 525-2 disposant que, lorsqu’il est saisi en application des articles 524, 525 et 525-1, c’est-à-dire en matière d’exécution provisoire d’une décision de première instance frappée d’appel, le premier président de la cour d’appel statue par une décision non susceptible de pourvoi.

Il existe toutefois d’autres domaines dans lesquels ce premier président est amené à statuer en matière d’exécution provisoire, tel celui des recours contre une décision arbitrale (articles 1497 et 1526 du code de procédure civile), ou des cas dans lesquels cette mission est confiée à un autre juge (article 590 du code de procédure civile, en matière de tierce opposition). Dans un objectif d’harmonisation des textes relatifs aux voies de recours, les Rapports 2015 et 2016 ont proposé que le domaine de la règle posée à l’article 525-2 précité soit étendu, à tout le moins à l’ensemble des cas d’intervention du premier président en matière d’exécution provisoire.

L’objectif d’harmonisation des solutions en la matière justifie le maintien de cette proposition qui n’a pas été mise en œuvre.

La direction des affaires civiles et du sceau partage l’objectif d’harmonisation poursuivi par la Cour de cassation. Elle est donc favorable à l’extension de la fermeture du pourvoi en matière d’arrêt de l’exécution provisoire quelle que soit la nature de la décision contre laquelle est formé un recours.

Ordonnances sur requête – Harmonisation des règles concernant la compétence territoriale du juge des requêtes et création d’une obligation de signification de la requête et de l’ordonnance lorsque l’article 145 du code de procédure civile est applicable

À l’occasion des Rapports annuels 2016 et 2017, la Cour de cassation suggérait de procéder à une harmonisation des règles concernant la compétence territoriale du juge des requêtes et de créer une obligation de signification de la requête et de l’ordonnance lorsque l’article 145 du code de procédure civile est applicable.

Dans le silence du code de procédure civile concernant la compétence territoriale du juge des requêtes, la jurisprudence a, sur une longue période, dégagé deux critères : le juge compétent est soit le président de la juridiction saisie au fond, soit le président de la juridiction du lieu où la mesure demandée doit être exécutée, étant précisé qu’en cas de pluralité de mesures, chacune d’elles peut désigner territorialement un tribunal (2e Civ., 18 novembre 1992, pourvoi no 91-16.447, Bull. 1992, II, no 266 ; 2e Civ., 30 avril 2009, pourvoi no 08-15.421, Bull. 2009, II, no 105 ; 2e Civ., 5 mai 2011, pourvoi no 10-20.436).

Mais ces critères ont dû être adaptés par la Cour de cassation à certaines règles spéciales en matière de requêtes, pour l’application de l’article 145 du code de procédure civile et pour l’application de l’article 706-15-2 du code de procédure pénale.

Un gain de sécurité juridique serait sans doute la première conséquence d’une réflexion d’ensemble sur la compétence territoriale en matière d’ordonnances sur requête, qu’il s’agisse des règles spéciales ou du droit commun supplétif.

Concernant les requêtes fondées plus particulièrement sur l’article 145 du code de procédure civile, la jurisprudence a évolué dans le sens d’une plus grande efficacité dans l’exécution de l’ordonnance, mais sans que la protection du futur défendeur au procès potentiel puisse être suffisamment garantie par les textes.

a) Absence de délai pour exécuter la mesure contre celui à qui elle est opposée

Il n’est pas prévu que l’ordonnance rendue sur le fondement de l’article 145 du code de procédure civile soit notifiée pour être exécutoire. Si la jurisprudence n’interdit pas au requérant de procéder selon le droit commun de la signification (2e Civ., 17 mars 2016, pourvoi no 14-29.152 ; 2e Civ., 23 juin 2016, pourvoi no 15-19.671, Bull. 2016, II, no 170), le caractère exécutoire de l’ordonnance résulte le plus souvent de la seule présentation de la minute, prévue par une disposition spéciale (article 495, alinéa 2, du code de procédure civile), ce qui rend délicate l’application aux ordonnances sur requête de la règle de droit commun de l’article 503, alinéa 2, du code de procédure civile, pourtant parfois visé par la Cour de cassation, notamment pour justifier que la remise matérielle de l’ordonnance et de la requête, exigée par l’article 495, alinéa 3, ait lieu avant le début des opérations (2e Civ., 10 février 2011, pourvoi no 10-13.894, Bull. 2011, II, no 36), cette règle supportant une exception, dont la portée reste à apprécier, lorsqu’il s’agit de constater un comportement (2e Civ., 4 septembre 2014, pourvoi no 13-22.971).

Que le caractère exécutoire de l’ordonnance résulte de la présentation de la minute avant le début des opérations, dont la date ne dépend que du choix du requérant, ou d’une signification, laquelle n’est enfermée dans aucun délai, il en résulte que le requérant n’est tenu par aucun délai légal pour exécuter l’ordonnance.

b) Absence de délai pour informer le défendeur potentiel au procès

La jurisprudence ayant restreint les destinataires de l’obligation de remise matérielle de l’ordonnance et de la requête imposée par l’article 495, alinéa 3, du code de procédure civile aux seules personnes supportant l’exécution de la mesure, qu’elles soient ou non défendeurs potentiels au procès envisagé et non pas à ses défendeurs potentiels par principe (2e Civ., 27 février 2014, pourvoi no 13-10.013, Bull. 2014, II, no 56 ; 2e Civ., 4 juin 2015, pourvoi no 14-14.233, Bull. 2015, II, no 145 ; 2e Civ., 3 décembre 2015, pourvoi no 15-12.249), il en est résulté une extension jurisprudentielle de l’intérêt à agir en rétractation (article 496 du code de procédure civile) pour assurer le respect du contradictoire a posteriori (2e Civ., 17 mars 2016, pourvoi no 15-12.955 ; 2e Civ., 1er septembre 2016, pourvoi no 15-19.799, Bull. 2016, II, no 194, rendu dans le cas particulier d’une intervention volontaire principale dans une instance en rétractation déjà engagée).

Il en résulte que c’est l’absence de délai dans les textes pour intenter l’action en rétractation qui, seule, assure actuellement le respect du contradictoire à l’égard du défendeur potentiel au procès, lequel n’apprendra qu’une mesure a été ordonnée qu’à l’occasion de la signification de l’assignation au fond. Ne pouvant discuter l’obtention du mode de preuve qui lui sera opposée sur le terrain de la loyauté de la preuve puisqu’il aura été ordonné par un juge, il ne pourra qu’agir en rétractation, ce qui perturbe le déroulement de l’action au fond.

Une obligation de signification de la requête et de l’ordonnance, une fois celle-ci exécutée, à son profit, dans un délai déterminé à compter de la fin des opérations serait de nature à résoudre l’insuffisance du respect du contradictoire et à assurer une meilleure sécurité juridique.

Une telle réforme gagnerait en outre, de façon plus générale, à se pencher sur les conditions d’accomplissement des mesures d’instruction ordonnées sur requête.

En l’absence de mise en œuvre d’une telle réforme, qui n’a pourtant pas rencontré d’objection, la Cour de cassation maintient cette proposition.

Aucune de ces propositions faites en vue d’une amélioration de la procédure d’ordonnance sur requête n’a été mise en œuvre. Au regard de la préoccupation formulée en 2017 par la direction des affaires civiles et du sceau quant à l’abandon d’un critère de compétence alternative, il sera observé que le premier volet de cette proposition, relatif à la compétence territoriale, ne suggère pas un tel abandon, mais une réflexion d’ensemble sur la compétence territoriale dans la procédure d’ordonnance sur requête, en vue d’une harmonisation de règles trop diverses en la matière. Quant aux deux autres volets de cette proposition, ils n’ont suscité aucune objection de la direction des affaires civiles et du sceau. Dès lors, il est proposé de maintenir cette proposition, dans ses différents volets.

La direction des affaires civiles et du sceau n’est pas opposée à ce que soit engagée une réflexion d’ensemble sur la question de la compétence territoriale en matière d’ordonnance sur requête. Fixer la compétence territoriale du juge des requêtes aurait effectivement pour avantage d’offrir plus de sécurité juridique mais serait de nature à priver le requérant d’une alternative, dont il bénéficie aujourd’hui, entre la juridiction saisie au fond et celle dans le ressort duquel la mesure demandée doit être exécutée.

S’agissant plus spécifiquement des requêtes fondées sur l’article 145 du code de procédure civile et des propositions formulées afin que la protection du futur défendeur au procès potentiel soit garantie, la direction des affaires civiles et du sceau n’y est pas défavorable, à condition que l’obligation de signifier l’ordonnance ne soit envisagée qu’après l’exécution de la mesure, sauf à priver la décision de tout effet de surprise.

Recherche par le ministère public des héritiers dans un procès civil

En application de l’article 376, alinéa 3, du code de procédure civile, en cas d’interruption de l’instance en raison du décès de l’une des parties, le juge peut demander au ministère public de recueillir les renseignements nécessaires à la reprise d’instance, c’est-à-dire de procéder à la recherche des héritiers du défunt. Cette disposition est le fruit d’innovations du nouveau code de procédure civile, lequel a prévu, tout à la fois, que le juge, non dessaisi de l’affaire, puisse, d’une part, inviter les parties à lui faire part de leurs initiatives en vue de reprendre l’instance et radier l’affaire à défaut de diligences dans le délai qu’il a imparti, et, d’autre part, se tourner vers le ministère public dans les conditions qui ont été indiquées (H. Solus et R. Perrot, Droit judiciaire privé, t. 2, Sirey, 1991, no 1148). Autant le contrôle par le juge des diligences des parties paraît conforme, en ce domaine, au rôle actif du juge tel qu’il est consacré par les principes directeurs du procès civil (article 3 du code de procédure civile), autant la saisine du ministère public aux fins d’accomplir des investigations qui, par hypothèse, ne concernent pas uniquement le strict champ du litige pourrait excéder ce rôle, voire caractériser une immixtion dans la conduite de l’instance par les parties (article 2 du code de procédure civile).

En outre, la mission ainsi confiée au ministère public, qui excède le champ normal de ses attributions faute d’advenir dans une instance où celui-ci serait partie principale ou partie jointe, ne peut que susciter l’interrogation. Il ressort ainsi d’investigations menées, tant par le parquet général de la Cour de cassation, auprès des parquets généraux des cours d’appel, que par le service de documentation, des études et du rapport, auprès des premiers présidents de cour d’appel, que cette disposition, largement perdue de vue tant par les juridictions que par les parties, est considérée par la plupart des parquets et parquets généraux comme une mission indue, qui n’est d’ailleurs pas répertoriée dans la récente nomenclature des activités civiles du parquet.

Tout concourt ainsi à suggérer la suppression de ce troisième alinéa de l’article 376 du code de procédure civile.

La direction des affaires civiles et du sceau émet un avis défavorable à cette proposition.

Certes, la mission dévolue au ministère public sur le fondement de l’article 376 du code de procédure civile diffère de ses attributions habituelles en matière civile. Cependant elle permet à certaines parties, confrontées aux coûts importants des mesures (frais de généalogistes par exemple) ou aux moyens limités mis à leur disposition pour rechercher les héritiers d’une partie défunte, de faire valoir leurs droits.

L’usage modéré de cette possibilité permet, en outre, d’écarter toute crainte de surcharge du parquet.

Enfin, l’application de cette disposition ne concerne pas uniquement le cas de la recherche d’héritier. Elle donne également au juge la possibilité d’avoir un rôle actif dans la procédure, sans pallier la carence d’une partie dans l’administration de la preuve. La supprimer aurait donc des conséquences indésirables dans certaines procédures.

Réparation du préjudice

Indemnisation des victimes d’accident de la circulation toilettage de l’article 29 de la loi no 85-677 du 5 juillet 1985 et de l’article 706-9 du code de procédure pénale

L’article 29 de la loi no 85-677 du 5 juillet 1985 tendant à l’amélioration de la situation des victimes d’accidents de la circulation et à l’accélération des procédures d’indemnisation énumère les prestations versées à la victime d’un dommage résultant d’une atteinte à sa personne qui ouvrent droit à un recours subrogatoire contre la personne tenue à réparation ou son assureur.

Sont notamment visées par ce texte « 1. Les prestations versées par les organismes, établissements et services gérant un régime obligatoire de sécurité sociale et par ceux qui sont mentionnés aux articles 1106-9, 1234-8 et 1234-20 du code rural […] ».

L’article 706-9 du code de procédure pénale dispose : « La commission tient compte, dans le montant des sommes allouées à la victime au titre de la réparation de son préjudice :

– des prestations versées par les organismes, établissements et services gérant un régime obligatoire de sécurité sociale et par ceux qui sont mentionnés aux articles 1106-9, 1234-8 et 1234-20 du code rural […]. »

Les articles 1106-9, 1234-8 et 1234-20 du code rural ont été abrogés par l’ordonnance no 2000-550 du 15 juin 2000 relative aux parties législatives des livres VII (Dispositions sociales) et IX (Santé publique vétérinaire et protection des végétaux) et à la mise à jour des parties législatives des livres Ier (Aménagement et équipement de l’espace rural), III (Exploitation agricole) et VI (Production et marchés) du code rural ratifiée par la loi no 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le gouvernement à simplifier le droit et recodifiés dans le code rural et de la pêche maritime (aux articles L. 731-30, L. 752-13 et L. 752-28).

Depuis 2014, les Rapports ont donc proposé de modifier l’article 29, 1o, de la loi no 85-677 du 5 juillet 1985 et l’article 706-9 du code de procédure pénale précités pour prendre en compte cette évolution.

À ce jour, seul l’article 31 de la loi no 85-677 du 5 juillet 1985 a fait l’objet d’une modification par l’article 6 de l’ordonnance no 2016-131 du 10 février 2016 portant réforme du droit des contrats, du régime général et de la preuve des obligations.

Les articles 29, 1o, de la loi du 5 juillet 1985 précitée et 706-9 du code de procédure pénale n’ont pas été modifiés.

L’avant-projet de réforme de la responsabilité civile publié le 13 mars 2017 (article 1274) supprime toute référence aux dispositions des articles 1106-9, 1234-8 et 1234-20 de l’ancien code rural abrogé, étant observé que, depuis le 1er janvier 2014, les non-salariés agricoles ne peuvent être assurés contre les accidents du travail et les maladies professionnelles que par les caisses de mutualité sociale agricole (article L. 752-13 du code rural et de la pêche maritime dans sa rédaction issue de la loi no 2013-1203 du 23 décembre 2013) qui gèrent un régime obligatoire de sécurité sociale. En attendant l’éventuelle adoption du projet de réforme de la responsabilité civile, la proposition de toilettage précitée mérite d’être maintenue.

Cette proposition, qui recueille l’assentiment de la direction des affaires civiles et du sceau, figure dans le projet de réforme de la responsabilité civile présenté le 13 mars 2017 (article 1274).

Indemnisation des victimes d’actes de terrorisme et d’autres infractions – Aide au recouvrement de dommages-intérêts

La loi no 2008-644 du 1er juillet 2008 créant de nouveaux droits pour les victimes et améliorant l’exécution des peines a instauré une aide au recouvrement des dommages-intérêts à la charge du Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions (FGTI) pour les victimes d’infractions qui ne peuvent pas bénéficier d’une indemnisation par les commissions d’indemnisation des victimes.

La procédure d’aide au recouvrement des dommages-intérêts est fixée par les articles 706-15-1 et 706-15-2 du code de procédure pénale ainsi que par les articles L. 422-7 à L. 422-10 du code des assurances.

À peine de forclusion, la demande d’aide au recouvrement doit être présentée dans le délai de un an à compter du jour où la décision octroyant à la victime des dommages et intérêts est devenue définitive.

Selon l’article 706-15-2 du code de procédure pénale précité, la victime qui n’a pas agi dans le délai de un an peut demander au FGTI de la relever de forclusion, et, en cas de refus de celui-ci, saisir le président du tribunal de grande instance, lequel statue par ordonnance sur requête.

Toutefois, cette disposition ne précise pas les critères de la compétence territoriale du juge appelé à statuer sur la requête en relevé de forclusion.

Dans le silence des textes, la Cour de cassation a jugé que le président territorialement compétent est celui du tribunal de grande instance dans le ressort duquel siège la juridiction ayant prononcé la décision à exécuter (2e Civ., 24 octobre 2013, pourvoi no 12-24.253, Bull. 2013, II, no 208).

S’agissant d’une question de compétence territoriale, il a été toutefois proposé dans les Rapports 2014, 2015 et 2016 que le législateur précise lui-même dans l’article 706-15-2 du code de procédure pénale les critères de compétence territoriale du juge appelé à statuer sur une requête en relevé de forclusion.

Bien que la direction des affaires civiles et du sceau ait émis un avis favorable en 2017, l’article 706-15-2 du code de procédure pénale n’a pas été modifié, de sorte que le maintien de la proposition de réforme est justifié.

La direction des affaires civiles et du sceau est favorable à cette proposition, qui relève également de la direction des affaires criminelles et des grâces, et qui s’inscrit pleinement dans l’objectif d’amélioration du parcours procédural de la victime sur lequel elle travaille actuellement.

Revalorisation légale des rentes indemnitaires

La revalorisation légale des rentes indemnitaires est seulement prévue, sur la base des coefficients d’ordre public de l’article L. 434-17 du code de la sécurité sociale, pour celles allouées soit conventionnellement soit judiciairement en réparation d’un préjudice causé du fait d’un accident de la circulation (article 1er de la loi no 74-1118 du 27 décembre 1974 modifiée relative à la revalorisation de certaines rentes allouées en réparation du préjudice causé par un véhicule terrestre à moteur).

Hors accident de la circulation, l’indice de référence pour revaloriser la rente indemnitaire est libre et, dans ce dernier cas, les juges du fond indexent dans l’exercice de leur pouvoir souverain la rente selon des conditions propres à assurer le respect du principe de la réparation intégrale du préjudice sans perte ni profit.

Il en résulte une inégalité de traitement entre les victimes, soumises pour des préjudices comparables à des indices de majoration de rente différents.

En outre, la revalorisation selon l’indice légal d’ordre public, qui est à la charge du Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages, peut s’avérer inférieure à celles rendues possibles par le choix d’autres indices comme celui du salaire minimum de croissance (SMIC) et insuffisante à long terme.

Cette situation est susceptible d’interdire la réparation intégrale du préjudice, dont la Cour de cassation contrôle pourtant l’effectivité, pour les victimes d’un accident de la circulation.

En conséquence, il est proposé, depuis 2014 :

– une amélioration de l’indice légal de revalorisation prévu à l’article L. 434-17 du code de la sécurité sociale précité ;

– un alignement sur le même indice de revalorisation de l’ensemble des rentes indemnitaires.

La proposition de modification reste d’actualité dès lors que la revalorisation des rentes indemnitaires demeure soumise à l’indice légal prévu par l’article 1er de la loi no 74-1118 du 27 décembre 1974 pour les accidents de la circulation, alors qu’elle est librement fixée par le juge selon un indice de référence souverainement défini dans les autres domaines du droit de la responsabilité civile.

La direction des affaires civiles et du sceau demeure favorable à cette proposition, dont la mise en œuvre ne relève toutefois pas de sa compétence.

Saisie immobilière

Péremption du commandement valant saisie immobilière

En application de l’article R. 321-20 du code des procédures civiles d’exécution, le commandement de payer valant saisie immobilière cesse de plein droit de produire effet si, dans les deux ans de sa publication au fichier immobilier, il n’a pas été mentionné en marge de cette publication un jugement constatant la vente du bien saisi.

Le principe de ce délai de péremption du commandement a été introduit en 1881, pour remédier à l’inertie du créancier poursuivant la saisie immobilière. En effet, avant ce délai, les effets d’une saisie n’étaient pas limités dans le temps, privant indéfiniment le saisi du droit d’aliéner, même si le créancier avait renoncé à ses poursuites, par exemple du fait d’un paiement. C’est pour y remédier qu’un délai de péremption décennal a ainsi été introduit en 1881, délai ramené à trois ans par un décret-loi de 1938, correspondant à l’époque au délai de péremption de l’instance.

La réforme de la saisie immobilière, entrée en vigueur le 1er janvier 2007, a considérablement modifié cette mesure d’exécution, notamment en impartissant au créancier poursuivant des délais rigoureux dans la vente du bien saisi. L’irrespect de ces délais est sanctionné par la caducité du commandement, laquelle est mentionnée en marge de la publication du commandement au fichier immobilier, de sorte qu’elle anéantit cette mesure d’exécution (article R. 311-11 du code des procédures civiles d’exécution). La péremption du commandement a ainsi perdu sa fonction de mesure destinée à combattre l’inertie du créancier poursuivant. Cette péremption soulève pourtant un contentieux nourri, chaque fois que, en raison d’incidents de la procédure de saisie immobilière, la vente du bien saisi ne peut être constatée dans le délai biennal de l’article R. 321-20 précité, de sorte que le créancier poursuivant est contraint de solliciter la prorogation des effets du commandement, par des conclusions nécessitant la convocation des parties à une audience (article R. 311-6 du code des procédures civiles d’exécution), suscitant des contestations et, le cas échéant, des demandes d’aide juridictionnelle formées à cette fin, ainsi que des appels (article 311-7 du code des procédures civiles d’exécution), le pourvoi immédiat étant, quant à lui, fermé.

Si l’utilité de la péremption peut encore être trouvée par rapport aux exigences de la publicité foncière, cette mesure n’a plus pour objet de garantir la diligence des parties et doit ainsi être dissociée du délai biennal de péremption de l’instance.

Les précédents Rapports soulignaient la nécessité d’en neutraliser les effets néfastes sur le déroulement de la procédure de la saisie immobilière, à tout le moins en en allongeant la durée, pour la porter de deux à cinq ans, correspondant au délai de droit commun de la prescription. La péremption du commandement apparaît en effet comme la source d’un contentieux stérile, la prorogation des effets du commandement s’imposant chaque fois que la procédure demeure en cours et la sanction de l’ensemble des délais de la procédure de saisie immobilière par la caducité permettant seule d’exclure les retards injustifiés dans la conduite de cette procédure.

La direction des affaires civiles et du sceau avait fait valoir les années passées que l’harmonisation des délais proposée pourrait effectivement constituer une mesure de simplification bienvenue, tout en observant que le délai de péremption actuellement prévu a pour vertu de protéger le débiteur, en enfermant la procédure de saisie immobilière dans un délai assez court, ce qui n’interdit pas une prorogation des effets du commandement à l’issue d’un débat contradictoire (article R. 321-22 du code précité). Aucune étude statistique n’a pu à ce stade être menée sur la durée moyenne des procédures de saisie immobilière. Celle-ci était programmée pour 2018, la loi de programmation de la justice comprenant une disposition habilitant le gouvernement à réformer la procédure de saisie immobilière.

En l’état, il n’a été communiqué à la Cour de cassation aucune étude. Le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, s’il contient, à ce stade des débats au Parlement, des dispositions, ajoutées par amendement, intéressant la saisie immobilière, ne comprend aucune disposition en rapport avec la présente proposition de réforme. L’importance persistante du contentieux suscité par le jeu du délai de la péremption, qui peut être constaté y compris par le nombre de pourvois formés en la matière, démontre pourtant la nécessité d’une réforme sur ce point. Cette proposition de réforme est maintenue.

La direction des affaires civiles et du sceau est sensible à la persistance du contentieux lié à la durée, limitée à deux ans, pendant laquelle le commandement de payer valant saisie immobilière produit ses effets. Elle constate que d’autres dispositifs procéduraux protègent le débiteur contre le risque d’inertie du créancier et n’est pas opposée à l’augmentation de cette durée. Elle pourrait être réalisée par voie réglementaire, éventuellement dans le cadre d’une réforme plus large de la procédure de saisie immobilière, qui a déjà été engagée par le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

Rationalisation des recours intermédiaires

Il était rappelé aux Rapports 2014, 2015 et 2016 que, si la réforme de la saisie immobilière, par l’ordonnance no 2006-461 du 21 avril 2006 réformant la saisie immobilière, entrée en vigueur en 2007, et les ajustements qui y ont été apportés notamment par le décret no 2009-160 du 12 février 2009 pris pour l’application de l’ordonnance no 2008-1345 du 18 décembre 2008 portant réforme du droit des entreprises en difficulté et modifiant les procédures de saisie immobilière et de distribution du prix d’un immeuble, ont simplifié le déroulement de cette mesure d’exécution, les recours multiples susceptibles d’être formés contre chacune des décisions que le juge de l’exécution ou la cour d’appel sont amenés à prendre au cours de ce déroulement constituent la source d’un ralentissement et d’une fragilisation de cette mesure d’exécution, préjudiciables à son issue finale.

La Cour de cassation propose donc de mieux rationaliser l’exercice de ces voies de recours, en les concentrant à des étapes clefs de cette procédure, en particulier l’audience d’orientation, conformément à l’esprit qui a animé la réforme de cette matière. Ainsi, rompant avec l’état du droit, en dehors des cas où elles mettent fin à l’instance (ou tranchent tout ou partie du principal), les décisions qui précèdent le jugement ordonnant l’orientation de l’affaire vers la vente forcée ou amiable ne devraient-elles pouvoir faire l’objet d’un appel qu’avec ce jugement, de sorte que la cour d’appel serait saisie d’un dossier complet.

En l’état de l’accord de principe de la chancellerie, cette proposition, qui n’a pas été mise en œuvre à ce jour, doit être maintenue.

La direction des affaires civiles et du sceau souscrit toujours à cette préconisation de la Cour de cassation, qui a vocation à être mise en œuvre dans le volet réglementaire à venir de la réforme de la saisie immobilière engagée par le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

Sécurité sociale

Actions en recouvrement d’indus faisant suite à des contrôles effectués par les agences régionales de santé – Organisation des liens entre les caisses et ces agences

En application des dispositions des articles L. 162-22-17 et L. 162-22-18 du code de la sécurité sociale, les agences régionales de santé peuvent procéder à des contrôles de l’application des règles de tarification et facturation des actes, soins et prestations dispensés au sein des établissements de soins, qui peuvent faire apparaître des anomalies dans l’application de ces règles.

Dans ce cadre, les caisses saisies par ces agences régionales de santé sont amenées à procéder au recouvrement de l’indu sur la base des rapports de contrôle transmis.

En cas de contestations, les organismes de sécurité sociale supportent la charge de la preuve et les juges du fond sont amenés à vérifier si les facturations ou tarifications contestées étaient justifiées. Des difficultés ont été constatées à plusieurs reprises tenant à l’absence des pièces justificatives sur laquelle se fonde le rapport transmis par l’agence régionale de santé.

Il pourrait être procédé au règlement de ces difficultés :

– soit par le biais de règles d’organisation administrative, au besoin par voie de circulaires, pour aménager la transmission par les agences régionales de santé vers les caisses de l’ensemble des éléments nécessaires la justification de l’indu,

– soit par la mise en œuvre d’un texte réglementaire prévoyant la mise en cause de l’agence régionale de santé dans l’instance en recouvrement dès lors que cette agence est à l’origine du contrôle servant de base à la procédure de recouvrement de l’indu.

Le ministère prend acte que des difficultés, certainement très localisées, ont pu apparaître en aval sur le recouvrement des sanctions et s’engage à faire mieux préciser, par les caisses, certaines instructions pour faciliter la mise en œuvre du recouvrement et de l’exercice des voies contentieuses portant sur celui-ci. Il ne lui paraît, en revanche, pas pertinent de faire intervenir l’Agence régionale de santé (ARS) pour pallier ces difficultés, dans une procédure de recouvrement d’indus.

La direction de la sécurité sociale observe que le contrôle de la tarification à l’activité des établissements de santé est réalisé dans le cadre d’un programme régional annuel déterminé par le directeur général de l’Agence régionale de santé (ARS) qui charge l’unité de coordination du contrôle régional externe de la réalisation des contrôles T2A. Les manquements à la facturation relevés par les contrôleurs, qui sont exclusivement des praticiens-conseils du contrôle médical du régime général, donnent lieu à la détermination d’indus.

Elle rappelle que les caisses sont chargées de l’action en recouvrement des indus, en application de l’article L. 133-4 du code de la sécurité sociale. L’article R. 162-42-11 du code de la sécurité sociale prévoit que le rapport de contrôle est transmis aux caisses qui ont supporté l’indu pour qu’elles déterminent la date, la cause, la nature et le montant de chacune des sommes dues et des sommes facturées. Ainsi, les caisses qui supportent l’indu ont accès au rapport de contrôle qui est la pièce principale du contrôle. Elles détiennent tous les éléments leur permettant de procéder au recouvrement des indus constatés.

Elle renvoie au guide du contrôle externe, qui constitue le document utilisé par l’ensemble des acteurs du contrôle et rappelle que les pièces du dossier du contrôle doivent être tenues à disposition des juges par le service du contrôle médical en cas de recours contentieux.

Le ministère prend acte que des difficultés, certainement très localisées, ont pu apparaître en aval sur le recouvrement des sanctions mais elles n’ont pas été portées à la connaissance du ministère. La direction de la sécurité sociale indique qu’elle prendra l’attache des caisses pour examiner comment mieux préciser, le cas échéant, certaines instructions, notamment en termes de formalisme, pour faciliter la mise en œuvre du recouvrement et de l’exercice des voies contentieuses portant sur celui-ci. En tout état de cause, faire intervenir l’ARS pour pallier ces difficultés, dans une procédure de recouvrement d’indus, ne lui paraît pas pertinent.

Conditions d’accès aux prestations familiales des ressortissants étrangers hors Union européenne, Espace économique européen et Confédération suisse (articles L. 512-2, D. 512-1 et D. 512-2 du code de la sécurité sociale)

À la différence des ressortissants des États membres de l’Union européenne, des autres États parties à l’Accord sur l’Espace économique européen et de la Confédération suisse qui bénéficient de plein droit des prestations familiales dès lors qu’ils résident régulièrement en France, l’accès aux prestations familiales des ressortissants des autres États pour leurs enfants est subordonné, aux termes de l’article L. 512-2, alinéas 2 et 3, du code de la sécurité sociale, à deux séries de conditions :

– la première série se rapporte à la situation de l’étranger adulte pris en sa qualité d’allocataire, qui doit justifier d’un titre exigé en vertu soit de dispositions législatives ou réglementaires, soit de traités ou accords internationaux régulièrement ratifiés et publiés : les dispositions de l’article D. 512-1 du code de la sécurité sociale précité déterminent la liste des pièces permettant de justifier de la régularité du séjour, étant observé que cette liste, limitative au demeurant, ne comporte pour l’essentiel que des titres au sens étroit du terme et n’admet le récépissé d’une demande de titre que dans des cas déterminés (demande d’obtention du statut de réfugié ou de demandeur d’asile, demande de renouvellement de titre) ;

– la seconde série concerne la situation de l’enfant, l’étranger devant justifier, pour les enfants dont il a la charge et au titre desquels il demande l’attribution des prestations, de la régularité de la situation des enfants dans l’une ou l’autre des hypothèses qu’il énumère limitativement, par la production des pièces dont la liste est fixée par l’article D. 512-2 du code de la sécurité sociale.

L’application de ces dispositions a donné naissance aux difficultés rappelées par les Rapports 2014, 2015, 2016 et 2017.

Ces derniers ont alors suggéré, aux fins de clarification des règles applicables en la matière et de prévention du développement des recours, de procéder à une révision des dispositions du troisième alinéa de l’article L. 512-2 du code de la sécurité sociale, ainsi que des dispositions de l’article D. 512-2 du même code, de manière à :

– harmoniser ces dispositions avec les dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : il importe que la liste des situations énumérées à l’article L. 512-2 du code de la sécurité sociale réponde à la réglementation de l’entrée sur le territoire national et à la typologie des titres de séjour fixés par les dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ;

– assurer leur compatibilité avec les engagements internationaux et européens souscrits par la France.

Si les dispositions du décret no 2017-240 du 24 février 2017 relatif au contrôle des conditions permettant de bénéficier de la protection universelle maladie constituent des éléments de réflexion intéressants en ce qu’elles tendent à harmoniser les dispositions réglementaires relatives à la régularité du séjour des assurés ou allocataires sociaux avec les dispositions du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) s’agissant des conditions permettant de bénéficier de la protection universelle maladie, il n’en demeure pas moins que ces évolutions ne concernent pas les prestations familiales qui relèvent encore d’autres dispositions et conditions d’ouverture de droits. Il apparaît donc nécessaire de maintenir les suggestions qui avaient été formulées précédemment.

La direction de la sécurité sociale observe que l’article L. 512-2 du code de la sécurité sociale subordonne le droit aux prestations familiales des étrangers non ressortissants de l’espace européen à la régularité de leur entrée et de leur séjour en France ainsi qu’à la régularité de l’entrée des enfants dont ils ont la charge et au titre desquels sont demandées les prestations familiales.

Ainsi, elle rappelle qu’à l’appui de leur demande, les parents doivent produire l’un des titres ou documents énumérés à l’article D. 512-1 du code de la sécurité sociale pour justifier de la régularité de leur séjour en France et l’un des documents listés à l’article D. 512-2 du même code pour justifier de la régularité de l’entrée en France de leurs enfants.

S’agissant, par ailleurs, de la réglementation de l’entrée sur le territoire national et de la typologie de la régularité du séjour des assurés ou allocataires sociaux, la direction de la sécurité sociale confirme son souhait de faire converger les dispositions réglementaires du code de la sécurité sociale avec celles du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA).

Elle souligne qu’une part importante de cette harmonisation vient d’être réalisée par l’entrée en vigueur du décret no 2017-240 du 24 février 2017 relatif au contrôle des conditions permettant de bénéficier de la protection universelle maladie et de l’arrêté du 10 mai 2017 fixant la liste des titres de séjour prévu au I de l’article R. 111-3 du code de la sécurité sociale. La direction de la sécurité sociale indique que les évolutions portées par ces textes seront transposées dès que possible en ce qui concerne les conditions de régularité de séjour requises pour les bénéficiaires des prestations familiales.

S’agissant des conditions supplémentaires fixées, en ce qui concerne la situation des enfants au titre desquels sont délivrées ces prestations, et alors même que les finalités poursuivies par les législations relatives à l’entrée et au séjour des étrangers d’une part et aux prestations familiales d’autre part ne coïncident pas, la direction relève qu’il ne semble pas, à ce stade, que les principes généraux retenus pour les mineurs par le CESEDA soient nécessairement compatibles avec les impératifs et logiques spécifiques qui sous-tendent l’ouverture des droits aux prestations. Il lui semble donc difficile de se prononcer sur une harmonisation totale sur ces aspects.

Quant à la compatibilité des dispositions de l’article L. 512-2 et de l’article D. 512-2 du code de la sécurité sociale avec les engagements internationaux et européens souscrits par la France, la direction de la sécurité sociale souligne que, même si la lettre de certaines dispositions du code de la sécurité sociale a pu susciter des interrogations qui mériteraient sans doute d’être dissipées lorsqu’une opportunité législative le permettra, la vocation de règles fixées en matière de prestations familiales n’est pas, bien entendu, d’introduire une forme de discrimination fondée sur la nationalité. Elle estime que ce n’est pas non plus leur effet.

Elle rappelle en outre qu’au regard des deux arrêts rendus le 5 avril 2013 (Ass. plén., 5 avril 2013, pourvoi no 11-17.520, Bull. 2013, Ass. plén., no 2 ; Ass. plén., 5 avril 2013, pourvoi no 11-18.947, Bull. 2013, Ass. plén., no 3) par la Cour de cassation, il a été demandé aux caisses d’allocations familiales et caisses de mutualité sociale agricole d’ouvrir le droit aux prestations familiales aux ressortissants de pays signataires d’accords d’association avec l’Union européenne (Algérie, Maroc, Tunisie, Albanie, Monténégro, San Marin) sans réclamer de justificatif particulier au titre du séjour des enfants dès lors que ces accords comportent une clause d’égalité de traitement ou de non-discrimination avec les nationaux et sous réserve que les demandeurs résident régulièrement en France.

Identification des bénéficiaires de pension d’invalidité : modification de l’article L. 355-1 du code de la sécurité sociale

Les dispositions de l’article L. 341-4 du code de la sécurité sociale procèdent à la classification des bénéficiaires d’une pension d’invalidité en trois catégories, à savoir :

« 1o) invalides capables d’exercer une activité rémunérée ;

2o) invalides absolument incapables d’exercer une profession quelconque ;

3o) invalides qui, étant absolument incapables d’exercer une profession, sont, en outre, dans l’obligation d’avoir recours à l’assistance d’une tierce personne pour effectuer les actes ordinaires de la vie. »

Le classement dans cette dernière catégorie ouvre à l’invalide, en application des dispositions des articles L. 355-1 et R. 355-1 du code de la sécurité sociale, le bénéfice d’une majoration pour tierce personne dont le montant est normalement égal à 40 % du montant de la pension, sans pouvoir être inférieur à un minimum fixé annuellement par voie réglementaire. Insérées dans une subdivision du code de la sécurité sociale qui réunit des dispositions communes à l’assurance invalidité et à l’assurance vieillesse, ces dernières dispositions s’appliquent également, d’une part, aux titulaires d’une pension de vieillesse substituée, le jour venu, à une pension d’invalidité, d’autre part, aux titulaires d’une pension de vieillesse, dès lors qu’ils remplissent avant un âge déterminé la condition de recours nécessaire à l’assistance d’une tierce personne.

Il s’avère difficile en pratique, pour la Cour de cassation, de dégager de la notion d’actes ordinaires de la vie une ligne directrice claire qui fixe l’interprétation du texte légal tout en préservant le pouvoir souverain d’appréciation des juridictions du fond (voir, par exemple, Soc., 9 décembre 1999, pourvoi no 98-11.827 ; Soc., 7 décembre 2000, pourvoi no 98-21.375). Il n’est pas certain, au demeurant, que l’attribution d’une majoration forfaitaire s’accorde pleinement aux exigences de la couverture des besoins des personnes atteintes, sous une forme ou sous une autre, de dépendance.

Dans cette perspective, à l’instar de ce qui a été proposé aux Rapports 2013, 2014, 2015, 2016 et 2017, il est suggéré de modifier les dispositions de l’article L. 355-1 du code de la sécurité sociale dans les termes suivants, de manière à ouvrir droit au bénéfice non plus d’une majoration fixée ne varietur quelle que soit l’étendue des besoins de la personne, mais d’une prestation attribuée en fonction d’une évaluation des besoins de l’assuré :

« Une prestation complémentaire pour recours à tierce personne est accordée aux titulaires de pensions d’invalidité qui remplissent les conditions prévues au 3o de l’article L. 341-4, et aux titulaires de pensions de vieillesse substituées à des pensions d’invalidité qui viendraient à remplir ces conditions postérieurement à l’âge auquel s’ouvre le droit à pension de vieillesse et antérieurement à un âge plus élevé. Le barème de cette prestation est fixé en fonction des besoins d’assistance par une tierce personne de l’assuré, selon des modalités précisées par décret ; elle est revalorisée dans les conditions prévues à l’article L. 341-6. Peuvent, en outre, obtenir cette prestation [sans changement]. »

La direction de la sécurité sociale relève que la proposition faite par la Cour de cassation est intéressante mais qu’elle ne peut s’inscrire que dans le cadre d’une réforme plus globale – qu’elle estime particulièrement lourde et de nature à produire des effets sur d’autres dispositifs. Elle indique que, dans tous les cas où cela est possible et pertinent, un lien avec la politique du handicap et ses outils, notamment la mise en place de plans personnalisés, méritera d’être envisagé.

Réparation des conséquences de la faute inexcusable : modification de l’article L. 452-3 du code de la sécurité sociale

Depuis 2010, le Rapport suggère une modification des dispositions de l’article L. 452-3 du code de la sécurité sociale dès lors que celles-ci, telles qu’interprétées par le Conseil constitutionnel, ne permettent pas une indemnisation intégrale des victimes d’accidents du travail dus à la faute inexcusable de leur employeur. Les normes européennes ne peuvent pas davantage être sollicitées à cette fin (2e Civ., 11 juillet 2013, pourvoi no 12-15.402, Bull. 2013, II, no 158).

Les Rapports 2013, 2014, 2015, 2016 et 2017 ont exposé combien l’évolution de l’indemnisation des victimes d’accidents du travail liés à une faute inexcusable de l’employeur depuis quatre ans témoigne de l’acuité du sujet et de l’intérêt de maintenir la proposition précédemment développée.

La Cour de cassation maintient donc sa proposition, au moyen d’une formulation qu’elle souhaite dénuée de toute ambiguïté sur le caractère intégral de la réparation et propose la modification suivante de l’article L. 452-3 du code de la sécurité sociale :

« Article unique

I. – Les dispositions du premier alinéa de l’article L. 452-3 du code de la sécurité sociale sont abrogées et remplacées par les dispositions suivantes :

“Indépendamment de la majoration de rente qu’elle reçoit en vertu de l’article précédent, la victime a le droit de demander à l’employeur devant la juridiction de sécurité sociale la réparation de l’ensemble des préjudices qui ne sont pas indemnisés pour l’intégralité de leur montant par les prestations, majorations et indemnités prévues par le présent livre.”

II. – La branche accidents du travail du régime général et celle du régime des salariés agricoles supportent définitivement, chacune en ce qui la concerne, la charge imputable à la modification de l’étendue de la réparation, résultant du I du présent article, des accidents du travail survenus et des maladies professionnelles constatées antérieurement à la publication de la présente loi. »

La direction de la sécurité sociale maintient une position défavorable à l’égard d’une telle évolution de la réparation des victimes d’une faute inexcusable de l’employeur, pour les raisons déjà évoquées les années précédentes, sur la base des éléments suivants :

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision no 2010-8 QPC du 18 juin 2010, a admis le caractère forfaitaire de la réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles, rappelant toutefois que, en cas de faute inexcusable de l’employeur, les dispositions de l’article L. 452-3 du code de la sécurité sociale ne sauraient faire obstacle à ce que les victimes d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle ou leurs ayants droit puissent, devant les juridictions, demander à l’employeur réparation non seulement des chefs de préjudice énumérés par cet article, mais aussi de l’ensemble des autres dommages non couverts par le livre IV du code de la sécurité sociale.

La Cour de cassation a précisé dans ce cadre que les dispositions du dernier alinéa de l’article L. 452-3 du code de la sécurité sociale prévoyant l’avance par les caisses primaires d’assurance maladie des indemnités afférentes à ces préjudices s’appliquaient identiquement pour les deux types de préjudice, ce qui préserve la victime de tout risque d’insolvabilité de l’employeur.

Dans son arrêt du 12 janvier 2017 (CEDH, arrêt du 12 janvier 2017, Saumier c. France, no 74734/14), la Cour européenne des droits de l’homme a, quant à elle, jugé conforme aux stipulations de la Convention européenne des droits de l’homme le régime de réparation forfaitaire du préjudice du salarié à raison de la faute inexcusable de l’employeur en considérant que cette réparation vient en complément de dédommagements automatiquement perçus par le salarié, ce qui singularise sa situation par rapport à la situation de droit commun. Elle en déduit qu’il existe une différence de situation ne permettant pas l’application de l’article 14 de la Convention précitée relatif à la prohibition des discriminations.

Selon la direction de la sécurité sociale, l’articulation de ces jurisprudences permet de préserver le caractère forfaitaire de droit commun de la réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles avec la nécessité de la réparation des préjudices non indemnisés par ailleurs en cas de faute inexcusable. En conséquence, l’état actuel de la jurisprudence offre, à ses yeux, aux victimes de sinistres d’origine professionnelle un niveau élevé de réparation de leurs préjudices en cas de faute inexcusable de l’employeur.

La direction de la sécurité sociale estime que la proposition de 2010 – et qui est réitérée en 2018 estimant en outre que « les normes européennes ne peuvent pas davantage être sollicitées à cette fin » – faite par la Cour de cassation en faveur d’une réparation intégrale des préjudices, qu’ils soient ou non déjà partiellement indemnisés au sein du livre IV, va au-delà de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui mentionne uniquement les dommages non couverts par la législation au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles. Elle aurait pour caractéristique de supprimer la distinction en vigueur entre la réparation de la faute inexcusable et celle de la faute intentionnelle prévue par l’article L. 452-5. Elle élargirait les cas dans lesquels la branche des accidents du travail et des maladies professionnelles avance, sans assurance de récupération, des sommes pour le compte des employeurs, à des situations dans lesquelles elle assure déjà, sous les règles prévues par le code de la sécurité sociale, la réparation des sinistres. Selon la direction de la sécurité sociale, une telle proposition comporterait ainsi des risques financiers importants pour l’équilibre de la branche, qui est au cœur de son fonctionnement.

Ressources prises en considération pour l’octroi de l’allocation de logement social, prévue aux articles L. 831-1 et suivants du code de la sécurité sociale

L’article R. 831-6 du code de la sécurité sociale renvoie aux dispositions des articles R. 532-4 à R. 532-8 du même code, applicables pour la prestation d’accueil du jeune enfant, lesquelles prévoient une évaluation forfaitaire des ressources de la personne et de son conjoint ou concubin lorsque ces ressources sont inférieures à un certain montant (1 015 fois le salaire minimum de croissance horaire), l’évaluation forfaitaire correspondant à 1 500 fois le salaire minimum de croissance horaire en vigueur au 1er juillet qui précède l’ouverture ou le renouvellement du droit, s’il s’agit d’une personne exerçant une activité professionnelle non salariée.

Dans la mesure où le mode d’évaluation forfaitaire des ressources ainsi retenu est susceptible d’empêcher le maintien de l’allocation au bénéfice de personnes dont les ressources sont moindres, la Cour de cassation, à l’instar des suggestions formulées dans les Rapports 2014, 2015, 2016 et 2017, propose de supprimer le renvoi opéré par le texte susvisé et de ne prendre en considération que les ressources réellement perçues par le demandeur et son conjoint ou concubin sous les déductions telles que prévues par ailleurs par le texte.

La direction de la sécurité sociale fait observer que certaines prestations familiales, dont l’allocation de logement social, sont attribuées sous condition de ressources. Pour ces prestations, des plafonds de ressources ont été fixés, auxquels sont comparées les ressources des demandeurs. Les ressources prises en compte correspondent au total des revenus nets catégoriels retenus pour établir l’impôt sur le revenu, aux revenus taxés à un taux proportionnel ou soumis à un prélèvement libératoire de l’impôt sur le revenu et aux revenus perçus hors de France ou versés par une organisation internationale. Les ressources retenues sont celles de l’année civile de référence, soit l’avant-dernière année précédant la période de paiement (année n-2).

Elle indique que, dans certains cas, notamment en cas de démarrage ou de reprise d’une activité professionnelle, cette règle peut conduire à un effet d’aubaine en permettant à des personnes de bénéficier de la prestation demandée compte tenu de la faiblesse des ressources déclarées pour l’année n-2 alors même qu’elles perçoivent, au moment de leur demande au cours de l’année n, des revenus professionnels relativement élevés. À la mise en place de ce dispositif au 1er février 1997, cet effet d’aubaine avait été estimé à 63 millions d’euros.

Pour pallier le décalage temporel que peut entraîner le système déclaratif des ressources de l’année de référence, la réglementation prévoit un dispositif d’évaluation forfaitaire des ressources de l’année n.

La direction de la sécurité sociale indique que ce dispositif est prévu par l’article R. 532-8 du code de la sécurité sociale et repris, pour l’aide personnalisée au logement, à l’article R. 351-7 du code de la construction et de l’habitation.

Elle relève que l’évaluation forfaitaire présente cependant l’inconvénient d’induire un « effet seuil ». En effet, elle est appliquée aux personnes ayant perçu durant l’année n-2 des ressources au plus égales à 1 015 fois le SMIC horaire mais ne s’applique pas aux personnes ayant perçu des ressources supérieures à ce seuil, ne serait-ce que de un euro.

C’est la raison pour laquelle la direction de la sécurité sociale a, en 2016, donné instruction à la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) et à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) d’évaluer forfaitairement les ressources annuelles des salariés sur la base de leur salaire mensuel net imposable du mois de référence. Il reste nécessaire de modifier dans ce sens la rédaction de l’article R. 532-8 du code de la sécurité sociale. La direction de la sécurité sociale a également demandé que soient évaluées forfaitairement les ressources annuelles d’un salarié sur la base de son salaire du mois m-2 (au lieu du mois m-1, précédant l’ouverture du droit) ou du mois d’octobre (au lieu du mois de novembre en cas de renouvellement du droit) lorsque le salarié indique avoir perçu une prime exceptionnelle ou annuelle au cours du mois de référence normalement retenu.

Des réflexions sont également conduites pour améliorer le dispositif d’évaluation forfaitaire dans le cas des activités des travailleurs indépendants et des apprentis.

Rétablissement de l’indemnité journalière pour une durée de un mois au plus à compter de la déclaration d’inaptitude du médecin du travail lorsque l’employeur n’a pas reclassé le salarié : modification des dispositions relatives à l’application du contrôle médical

L’article L. 433-1 du code de la sécurité sociale traite du service des indemnités journalières au cours de la période d’incapacité temporaire de la victime d’un accident du travail, d’une maladie professionnelle ou d’un accident de trajet et prévoit la possibilité de rétablir, pendant une durée de un mois, au plus, l’indemnité journalière lorsque la victime ne peut percevoir aucune rémunération liée à son activité salariée.

En réalité, le rétablissement de l’indemnité journalière est destiné à combler le vide séparant la période de suspension du contrat de travail afférente à l’arrêt du travail consécutif à l’accident ou à la maladie, et la décision que l’employeur doit prendre – reclassement dans l’entreprise ou licenciement – dès lors que le salarié a été déclaré inapte par le médecin du travail lors de l’examen médical de reprise.

La deuxième chambre civile de la Cour de cassation, dans un arrêt rendu le 24 novembre 2016 (2e Civ., 24 novembre 2016, pourvoi no 15-19.925), a jugé qu’il appartenait au service du contrôle médical, dont les avis s’imposent à la caisse primaire d’assurance maladie, de se prononcer, s’il y a lieu, sur le lien existant entre l’inaptitude et l’accident ou la maladie antérieure et qu’en cas de différend sur ce point, la juridiction de sécurité sociale ne pouvait statuer sur le rétablissement de l’indemnité journalière qu’après mise en œuvre de la procédure d’expertise médicale technique.

Ainsi, le Rapport 2017 avait suggéré, pour éviter tout retard dans la mise en œuvre de l’indemnité temporaire d’inaptitude, de modifier l’article L. 433-1 du code de la sécurité sociale afin que la caisse puisse, sans avis préalable du contrôle médical, décider du rétablissement de cette indemnité dès lors que le médecin du travail a déclaré inapte la victime de l’accident du travail ou de la maladie professionnelle qui en réclame le bénéfice.

En absence de modification de ce texte, il y a lieu de maintenir cette suggestion qui reste d’actualité.

La direction de la sécurité sociale indique que le versement de l’indemnité temporaire d’inaptitude (ITI) prévu par l’article L. 433-1 du code de la sécurité sociale, à la date de la reprise du travail, n’a pas de caractère automatique : il doit être demandé par le salarié par le biais d’un formulaire.

Le contrôle effectué, le cas échéant, par le praticien-conseil de la caisse permet à celle-ci de vérifier l’origine professionnelle de l’inaptitude et ainsi de justifier l’imputation de la prestation correspondante à la branche accidents du travail et maladies professionnelles. C’est la raison pour laquelle la direction de la sécurité sociale a initialement émis un avis défavorable à cette proposition.

Cela étant, le fait que le formulaire de demande de l’ITI porte notamment mention, de la part du médecin du travail, d’un lien entre l’inaptitude et l’accident du travail ou la maladie professionnelle, pourrait être de nature à attester cette imputabilité et éviter la nécessité d’un contrôle spécifique de la part du service médical de la caisse.

C’est pourquoi la direction de la sécurité sociale souligne qu’elle se rapprochera de la branche « risques professionnels » de la caisse nationale de l’assurance maladie pour étudier, comme cela est suggéré par la Cour de cassation, la possibilité de supprimer le contrôle médical et modifier le droit en conséquence.

Surendettement des particuliers

Appel contre les décisions statuant sur la recevabilité de la demande du débiteur

Depuis 2012, les Rapports suggèrent d’ouvrir la voie de l’appel contre les décisions statuant sur la recevabilité de la demande du débiteur tendant à voir traiter sa situation financière tant aux débiteurs mécontents d’une décision d’irrecevabilité qu’aux créanciers contestant une décision de recevabilité.

Jusqu’alors, la direction des affaires civiles et du sceau a indiqué estimer, d’une part, que ce recours conduirait à allonger les procédures, contrairement aux objectifs assignés à la réforme pour ce qui est du surendettement (suppression de l’homologation judiciaire), d’autre part, que les questions posées en cette matière seraient essentiellement des questions de fait soumises à l’appréciation souveraine de la juridiction (situation de surendettement, appréciation de la bonne foi). Ainsi, l’ouverture de l’appel contre les décisions déclarant le débiteur irrecevable en sa demande de surendettement ne serait pas indispensable, que ce soit en termes d’efficacité de la procédure ou de garantie des droits.

La proportion toujours importante de pourvois en la matière justifie le maintien de cette proposition.

La direction des affaires civiles et du sceau, qui avait émis un avis défavorable à cette proposition, indique le maintenir et renvoie à ses précédentes observations.

Appréciation de la situation du surendettement : harmonisation du traitement des dettes professionnelles

Si les dettes professionnelles sont exclues au stade de l’appréciation de la recevabilité, à l’exception notable de la dette résultant d’un engagement de caution pris en faveur d’une société, ces dettes ne sont pas exclues d’un plan de surendettement. Aussi ces dettes peuvent-elles faire l’objet d’un plan de surendettement et notamment être effacées partiellement ou être comprises dans un moratoire. Pourtant, elles demeurent exclues d’une mesure d’effacement par un plan de rétablissement personnel à l’exception de celles résultant d’un engagement de caution au profit d’une société (ancien article L. 332-5 du code de la consommation devenu articles L. 741-1 et suivants du code de la consommation depuis l’ordonnance no 2016-301 du 14 mars 2016 relative à la partie législative du code de la consommation). Il est regrettable que la loi no 2010-737 du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation et l’ordonnance no 2016-301 du 14 mars 2016 précitée n’aient pas corrigé cette exclusion, correction qui avait pourtant été recommandée par le comité de suivi de la loi no 2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. En pratique, le débiteur est alors parfois incité à refuser la procédure de rétablissement personnel pour ce seul motif, un effacement partiel des dettes professionnelles étant possible dans le cadre des mesures classiques et ne comportant aucune limite de montant ou de proportion. Depuis 2014, les Rapports suggèrent ainsi une harmonisation du traitement des dettes professionnelles.

En l’état de l’accord de principe de la chancellerie, il semble utile de maintenir cette proposition, qui n’a pas été mise en œuvre.

La direction des affaires civiles et du sceau, qui avait émis un avis favorable à cette proposition, indique qu’un amendement parlementaire avait été déposé dans le cadre de l’examen en première lecture au Sénat du projet de loi PACTE relatif à la croissance et la transformation des entreprises, ayant pour objet de permettre l’effacement des dettes professionnelles dans le cadre de la procédure de rétablissement personnel, afin d’harmoniser le traitement des dettes professionnelles dans le cadre de la procédure de surendettement.

Cet amendement a été déclaré irrecevable comme cavalier législatif. Dès lors, le gouvernement demeure dans l’attente d’un prochain vecteur législatif permettant la mise en œuvre de cette réforme.

Correction de la lacune législative sur l’expulsion du locataire surendetté

La décision de recevabilité prise par la commission de surendettement ne suspend pas automatiquement les procédures d’expulsion. Mais la commission peut demander cette suspension au juge de l’exécution, qui peut alors l’ordonner jusqu’à la mise en place d’un plan, sauf à ce que l’expulsion résulte d’une adjudication. Le juge statue alors par jugement (ce qui le conduit à entendre le bailleur) susceptible d’appel (ancien article R. 331-12 du code de la consommation devenu article R. 722-10 du code de la consommation depuis le décret no 2016-884 du 29 juin 2016 relatif à la partie réglementaire du code de la consommation).

Mais ce sursis n’est que de courte durée, car, sitôt le plan adopté, la suspension de l’expulsion cessera.

Le législateur, demeurant taisant sur la suite, ne prévoit rien, sauf en cas d’ouverture d’une procédure de rétablissement personnel avec liquidation judiciaire, qui entraîne de plein droit suspension des mesures d’expulsion (ancien article L. 332-6 du code de la consommation devenu L. 742-3 et suivants du code de la consommation depuis l’ordonnance no 2016-301 du 14 mars 2016 précitée). Pour les autres cas, tels que l’adoption d’un plan conventionnel de désendettement et l’adoption de mesures imposées ou recommandées, aucune disposition n’a été prévue.

Tentant de combler ce vide législatif, une partie de la doctrine considère que l’adoption du plan conventionnel ou imposé entraîne une suspension « implicite » des mesures d’expulsion pour les créanciers signataires. D’autres auteurs sont d’un avis contraire, car le plan ne traite normalement que des dettes (remises de dettes, prorogations d’échéances) mais pas de l’expulsion. À plusieurs reprises, depuis 2014, la Cour de cassation a suggéré que soit apportée une précision législative sur ce point.

La direction des affaires civiles et du sceau indique que la question de l’articulation entre les procédures de surendettement et d’expulsion a fait l’objet de dispositions législatives récentes dans la mesure où l’article 118 de la loi no 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite « loi ELAN », modifie à la fois l’article 24 de la loi no 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi no 86-1290 du 23 décembre 1986 et le livre VII du code de la consommation, afin d’envisager une telle articulation.

Suppression de la mise en œuvre des mesures classiques de désendettement en cas d’opposition du débiteur à l’orientation de son dossier vers une procédure de rétablissement personnel

L’ancien article L. 331-3, III, du code de la consommation, devenu article L. 742-1 depuis l’ordonnance no 2016-301 du 14 mars 2016 précitée, prévoit que, si le débiteur refuse de donner son accord à l’orientation, préconisée par la commission de surendettement, vers une procédure de rétablissement personnel avec liquidation judiciaire, la commission doit alors établir un plan de désendettement. Ainsi la clôture de la procédure ne peut-elle en cette hypothèse être prononcée, alors même que l’orientation en procédure de rétablissement personnel suppose que les mesures classiques de désendettement sont inefficaces pour permettre un apurement du passif.

Si aporétique que soit alors la situation de la commission de surendettement et du juge d’instance, placés face à l’injonction paradoxale de devoir traiter la situation de surendettement par les seules mesures classiques alors qu’il a été constaté que seul le rétablissement personnel pouvait permettre de le faire, le maintien de ce texte conduit à d’inévitables censures lorsque le juge décide de priver le débiteur récalcitrant du bénéfice du dispositif de surendettement, à défaut de pouvoir établir un plan de désendettement (2e Civ., 15 novembre 2007, pourvoi no 06-17.213 ; 2e Civ., 4 septembre 2014, pourvoi no 13-21.082). Le respect de cette règle conduit alors en pratique à détourner l’architecture et la logique du dispositif par la mise en place d’un plan comportant des mesures d’effacement partiel d’une telle ampleur qu’il confine à un rétablissement personnel.

Depuis 2014, les Rapports suggèrent donc de supprimer cette règle de renvoi du dossier à la commission afin que le débiteur, assumant les conséquences de son refus, ne puisse prétendre bénéficier de mesures de désendettement sans avoir à subir une liquidation de ses biens.

En l’absence d’opposition de la chancellerie, cette proposition paraît devoir être maintenue.

La direction des affaires civiles et du sceau, qui avait émis un avis favorable à cette proposition, maintient ses précédentes observations.