1. Avis rendus en matière civile

a. Bail d’habitation

Cassation – Saisine pour avis – Demande – Domaine d’application – Exclusion – Cas – Question de droit ne présentant pas de difficulté sérieuse

Avis de la Cour de cassation, 4 juillet 2017, no 17-70.008, publié au Bulletin, rapport de Mme Corbel et avis de M. Sturlèse

Ne présente pas de difficulté sérieuse la demande d’avis portant sur la question de savoir si l’indemnité d’occupation due par un locataire après acquisition de la clause résolutoire insérée dans un contrat de bail peut faire l’objet d’une indexation sur un indice déterminé dans ce contrat ou, à défaut, si le principe de la réparation intégrale du préjudice justifie de pouvoir indexer une indemnité d’occupation dès lors que les juges du fond disposent d’un pouvoir souverain pour évaluer le montant d’une indemnité due par un occupant sans droit ni titre et peuvent donc, conformément au principe de la réparation intégrale, l’assortir des modalités qu’ils estiment nécessaires.

La Cour de cassation a été saisie d’une demande d’avis relative à l’indexation d’une indemnité d’occupation due après résiliation d’un bail d’habitation.

La demande portait sur la question de savoir si le juge avait le pouvoir d’indexer une indemnité d’occupation, si ce pouvoir était subordonné à l’existence, dans le contrat de bail, d’une clause d’indexation et si, dans ce cas, l’indexation pouvait être celle du contrat.

Outre des arguments d’opportunité, les motifs invoqués à l’appui d’une réponse négative, recensés par le juge des référés du tribunal d’instance à l’origine de la demande d’avis, reposaient sur l’affirmation qu’une indemnité ne pouvait pas faire l’objet d’une indexation et que choisir l’indexation fixée au bail revenait à faire revivre une clause d’un contrat résolu.

La solution se trouve dans la nature de l’indemnité d’occupation qui a un fondement délictuel en raison de la faute commise par celui qui se maintient sans droit dans les lieux. Ayant pour objet de réparer l’entier préjudice qui résulte pour le propriétaire de la privation de son bien, elle présente, à la fois, un caractère compensatoire et indemnitaire, étant destinée non seulement à compenser les pertes de loyers subies par le propriétaire, mais également à l’indemniser du préjudice qu’il subit du fait que son logement est indisponible. Le principe de la réparation intégrale du préjudice a vocation à s’appliquer.

Comme pour toute indemnité réparatrice d’un préjudice, il est reconnu aux juges du fond un pouvoir souverain pour en fixer le montant (Soc., 16 décembre 1960, Bull. 1960, IV, n° 1199 ; 3e Civ., 11 octobre 1977, pourvoi n° 76-11.782, Bull. 1977, III, n° 332 ; 3e Civ., 27 janvier 1993, pourvoi n° 90-20.369 ; 3e Civ., 21 janvier 1998, pourvoi n° 96-11.800, Bull. 1998, III, n° 13 ; 3e Civ., 19 juillet 2000, pourvoi n° 98-23.503, Bull. 2000, III, n° 147, pour un bail à ferme). Le montant de l’indemnité d’occupation peut donc correspondre à celui du loyer qui aurait été dû si le contrat s’était poursuivi.

L’indexation permet aux prix d’évoluer dans le temps, ce qui est admis pour les loyers en matière de bail d’habitation, sauf exceptions énoncées à l’article 40 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, modifié par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017, mais c’est aussi un moyen pour le juge d’assurer la réparation intégrale du préjudice dans le cas où la situation dommageable se prolonge dans le temps. Or, non seulement aucune règle ni principe n’interdisent aux juges d’indexer une indemnité, mais la faculté d’y procéder leur a été reconnue notamment en matière de rentes indemnitaires après un revirement jurisprudentiel (Ch. mixte, 6 novembre 1974, pourvoi n° 73-90.244, Bull. 1974, Ch. mixte, n° 314 ; Ch. mixte, 6 novembre 1974, pourvoi n° 73-10.591, Bull. 1974, Ch. mixte, n° 6).

La troisième chambre civile de la Cour de cassation a donc estimé que la question qui lui était posée ne présentait pas de difficulté sérieuse au regard du pouvoir souverain dont disposent les juges du fond pour assortir une indemnité des modalités qu’ils estiment nécessaires à la réparation intégrale du préjudice à réparer.

b. Protection des consommateurs

Protection des consommateurs – Surendettement – Procédure de rétablissement personnel – Procédure de rétablissement personnel sans liquidation judiciaire – Recommandation de la commission de surendettement – Notification – Notification au comptable public – Contestation par l’ordonnateur – Recevabilité

Avis de la Cour de cassation, 3 mai 2017, no 17-70.003, publié au Bulletin, rapport de M. Cardini et avis de Mme Vassalo

Le maire, ordonnateur de la commune, a qualité pour contester la recommandation aux fins de rétablissement personnel sans liquidation judiciaire, même si celle-ci ne lui a pas été notifiée.

La Cour de cassation a été saisie par le tribunal d’instance de Troyes d’une demande d’avis, formulée à l’occasion d’une procédure de surendettement des particuliers, ainsi libellée :

« L’article L. 2343-1 du code général des collectivités territoriales et, plus généralement, le principe de séparation entre les ordonnateurs et les comptables permettent-ils à une mairie, ordonnateur d’une créance qui n’a pas été mis en cause dans la procédure, de contester une recommandation de rétablissement personnel formulée par la commission du surendettement des particuliers alors que la créance a été déclarée par le comptable public, seul destinataire de l’intégralité des échanges avec ladite commission ? »

L’article 9 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique dispose en son premier alinéa que « les fonctions d’ordonnateur et de comptable public sont incompatibles ».

Cette règle, auparavant édictée à l’article 20 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, conduit à distinguer les fonctions de l’ordonnateur de celles du comptable public.

L’ordonnateur constate les droits et les obligations, liquide les recettes et émet les ordres de recouvrer qu’il transmet ensuite au comptable public, lequel est seul chargé d’en assurer le recouvrement, soit amiable, soit forcé.

Le débiteur peut contester directement devant la juridiction compétente, judiciaire ou administrative selon le cas, le bien-fondé de la créance dont le recouvrement est poursuivi. Il peut également contester directement devant le juge de l’exécution la régularité formelle de l’acte de poursuite diligenté à son encontre.

La jurisprudence a été amenée à distinguer qui, de l’ordonnateur ou du comptable, devait être mis en cause selon l’objet de la contestation, opposition à exécution ou opposition à poursuite.

La première chambre civile de la Cour de cassation a jugé qu’« un maire ayant émis un titre de recette pour obtenir paiement de l’eau consommée par un usager du réseau de distribution, et ce dernier ayant formé opposition aux poursuites engagées par le percepteur, encourt la cassation le jugement qui, retenant que la consommation d’eau facturée était erronée, accueille l’opposition et condamne le percepteur à verser une certaine somme au titre de l’article 700 du nouveau code de procédure civile. En effet, dès lors que l’abonné contestait non pas la régularité des poursuites engagées par le comptable public pour recouvrer un ordre de recette émis par le maire en qualité d’ordonnateur, mais le bien-fondé du titre de recette lui-même, seul l’ordonnateur pouvait être mis en cause » (1re Civ., 10 mai 1988, pourvoi n° 86-17.553, Bull. 1988, I, n° 138).

La chambre commerciale de la Cour de cassation juge par ailleurs qu’il résulte de l’article R. 2342-4 du code général des collectivités territoriales, « en vertu duquel les poursuites en recouvrement de la créance en cause sont effectuées comme en matière d’impôts directs, que le comptable public chargé du recouvrement ne s’identifie pas au créancier et n’est pas son mandataire » et censure les arrêts qui se prononcent sur des exceptions mettant en cause la régularité du titre exécutoire ou, de manière plus générale, sur des moyens de fond sans ordonner la mise en cause du créancier (Com., 4 juin 1991, pourvoi n° 89-17.630, Bull. 1991, IV, n° 203 ; Com., 3 décembre 1991, pourvoi n° 89-18.053, Bull. 1991, IV, n° 372 ; Com., 4 juin 1996, pourvoi n° 94-14.271 ; Com., 7 juillet 2004, pourvoi n° 01-14.200 ; Com., 26 mai 2009, pourvoi n° 08-16.286, Bull. 2009, IV, n° 70).

Aux termes d’un arrêt rendu le 19 mai 2005, la deuxième chambre civile de la Cour de cassation a jugé que, seul l’ordonnateur pouvant accepter la remise de la dette qu’il a liquidée et dont le recouvrement s’effectue comme en matière d’impôts directs, viole les articles 583 du nouveau code de procédure civile, 5 et 11 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, ensemble l’article R. 2342-4 du code général des collectivités territoriales, le juge de l’exécution qui, pour déclarer irrecevable la tierce opposition formée par un office d’habitation à loyer modéré à l’encontre de l’ordonnance qui avait conféré force exécutoire à une mesure d’effacement d’une dette de loyers recommandée par une commission de surendettement, retient que l’office avait été représenté par le comptable public chargé du recouvrement (2e Civ., 19 mai 2005, pourvoi n° 04-04.037, Bull. 2005, II, n° 130).

Dans la présente affaire, le maire d’une commune avait contesté la recommandation d’une commission de surendettement tendant au rétablissement personnel sans liquidation judiciaire et sollicitait la poursuite du recouvrement de factures d’eau et d’assainissement, « alors que la créance a [vait] été déclarée par le comptable public, seul destinataire de l’intégralité des échanges avec ladite commission ».

La deuxième chambre civile de la Cour de cassation a retenu que « le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables publics et la spécificité de leurs fonctions respectives impliquent, en matière de surendettement, que les ordonnateurs doivent être mis en cause dans la procédure lorsque la recommandation de la commission de surendettement a pour conséquence d’affecter le principe ou le montant de la créance d’une collectivité territoriale ». Elle a ensuite énoncé que, « à cet égard, il résulte de l’article R. 2342-4 du code général des collectivités territoriales, en vertu duquel les poursuites en recouvrement de la créance en cause sont effectuées comme en matière d’impôts directs, que le comptable public chargé du recouvrement ne s’identifie pas au créancier et n’est pas son mandataire ».

Elle en a conclu que « l’absence de notification de la recommandation à l’ordonnateur n’avait pas pour effet de remettre en cause ces principes et ne lui interdisait pas de la contester ».

c. Publicité foncière

Publicité foncière – Domaine d’application – Demande en justice – Action en constatation de perte de base légale d’une ordonnance d’expropriation (non)

Avis de la Cour de cassation, 23 mai 2017, n° 17-70.007, publié au Bulletin, rapport de Mme Abgrall et avis de M. Charpenel

L’action en constatation de perte de base légale d’une ordonnance d’expropriation n’est pas soumise à la publication prévue par l’article 30, 5, du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955, dès lors que, ne tendant qu’à tirer les conséquences de l’annulation, par la juridiction administrative, des actes administratifs qui en constituaient le soutien néces- saire en la privant d’effet, elle n’entre pas dans les prévisions de ce texte.

Par jugement du 25 janvier 2017, le juge de l’expropriation du département de l’Ariège a saisi la Cour de cassation d’une demande d’avis ainsi rédigée :

« La requête de l’exproprié, tendant à faire constater, en application des articles L. 12-5 et R. 12-5-1 du code de l’expropriation, que l’ordonnance d’expropriation est dépourvue de base légale – suite à l’annulation de la procédure administrative par le juge administratif – doit-elle être publiée au bureau des hypothèques conformément aux dispositions du décret du 4 janvier 1955 sur la publicité foncière ? »

La troisième chambre civile de la Cour de cassation, saisie en application de l’article L. 441-2 du code de l’organisation judiciaire, tel que modifié par la loi n° 20161547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du xxie siècle qui attribue désormais compétence aux chambres de la Cour pour se prononcer sur les demandes d’avis a, par une décision du 23 mai 2017, été d’avis que :

« La demande de l’exproprié, qui tend à faire constater que l’ordonnance d’expropriation est dépourvue de base légale, par suite de l’annulation de la procédure administrative par le juge administratif, n’est pas soumise à la publication prévue par l’article 30, 5, du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955. »

L’article 30, 5, du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 prévoit que : « Les demandes tendant à faire prononcer la résolution, la révocation, l’annulation ou la rescision de droits résultant d’actes soumis à publicité ne sont recevables devant les tribunaux que si elles ont été elles-mêmes publiées conformément aux dispositions de l’article 28-4o, c, et s’il est justifié de cette publication par un certificat du service chargé de la publicité foncière ou la production d’une copie de la demande revêtue de la mention de publicité. »

L’article 28 dispose quant à lui que : « Sont obligatoirement publiés au service chargé de la publicité foncière de la situation de l’immeuble : […] 4o. Les actes et décisions judiciaires, énumérés ci-après, lorsqu’ils portent sur des droits soumis à publicité en vertu du 1o : […] c.) Les demandes en justice tendant à obtenir, et les actes et décisions constatant la résolution, la révocation, l’annulation ou la rescision d’une convention ou d’une disposition à cause de mort ; ».

Il résulte de la jurisprudence de la Cour de cassation, approuvée par la doctrine, que les dispositions de l’article 30, 5, précitées sont d’interprétation stricte et ne visent que les actions qui tendent à l’anéantissement rétroactif de droits antérieurement publiés.

La justification d’une mesure de publicité dans ces circonstances est résumée ainsi par M. Piedelièvre (Traité de droit civil. La publicité foncière, LGDJ, 2000, n° 244) : « À partir du moment où une telle demande en justice est formée, un doute est jeté sur la validité d’un droit portant sur un immeuble ou sur un droit réel immobilier. On considère que les tiers doivent être informés de la fragilité de ce droit qui risque d’être rétroactivement détruit. »

Ainsi, en application de ces deux critères, il a été jugé que n’étaient pas soumises à publicité, notamment : l’action en bornage (3e Civ., 27 avril 2011, pourvoi n° 10-16.420) ; l’action en modification d’un règlement de copropriété (3e Civ., 18 décembre 1996, pourvoi n° 94-21.573, Bull. 1996, III, n° 243 ; 3e Civ., 21 novembre 2000, pourvoi n° 99-14.614 ; 3e Civ., 21 janvier 2004, pourvoi n° 02-16.571, Bull. 2004, III, n° 11) ; l’action en annulation d’une assemblée générale de copropriétaires, même si l’une des décisions de cette assemblée portait sur la vente de parties communes (3e Civ., 11 mai 2005, pourvoi n° 04-10.242, Bull. 2005, III, n° 106) ; l’action en résiliation de bail (3e Civ., 10 mai 1989, pourvoi n° 87-18.487, Bull. 1989, III, n° 108) ; l’action paulienne (3e Civ., 1er mars 2006, pourvoi n° 04-20.356, Bull. 2006, III, n° 56) ; l’action en revendication (1re Civ., 10 octobre 1966, pourvoi n° 64-13.562, Bull. 1966, I, n° 462 ; 3e Civ., 24 octobre 1972, pourvoi n° 71-13.726, Bull. 1972, III, n° 536 ; 3e Civ., 8 janvier 1997, pourvoi n° 95-11.234 ; 3e Civ., 13 octobre 1993, pourvoi n° 91-16.428) et la demande de rétrocession (3e Civ., 8 juin 1988, pourvoi n° 86-19.430, Bull. 1988, III, n° 106).

En revanche, il a été jugé qu’étaient soumises à publicité : l’action en nullité d’une vente, d’un partage ou d’une servitude (3e Civ., 19 mars 1997, pourvoi n° 95-16.247, Bull. 1997, III, n° 67) ; l’action en révocation d’un legs ; l’action tendant à l’annulation d’actes modificatifs de l’état descriptif de division et du règlement de copropriété dès lors que la demande porte sur la suppression de lots et l’annulation de la composition de lots (3e Civ., 17 décembre 2014, pourvoi n° 13-23.350, Bull. 2014, III, n° 167) ; l’action en annulation d’une hypothèque.

Les ordonnances d’expropriation sont soumises à publicité tant en application des dispositions de l’article 28, 1o, a, du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 précité, qui vise les « actes […] et toutes décisions judiciaires, portant ou constatant entre vifs mutation ou constitution de droits réels immobiliers […] », que de celles de l’article 35, 3o, du même décret, qui prévoit que « [s] ont publiés au service chargé de la publicité foncière de la situation des immeubles et produisent, vis-à-vis des parties et des tiers, les effets prévus par les dispositions spéciales qui les régissent […] les ordonnances, les cessions amiables en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique et les accords visés à l’article 6 bis de l’ordonnance n° 58-997 du 23 octobre 1958 portant réforme des règles relatives à l’expropriation pour cause d’utilité publique, quel que soit le montant de l’indemnité ».

L’action en constatation de perte de base légale de ces ordonnances a été introduite dans le code de l’expropriation par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement afin de remédier aux situations inextricables dans lesquelles se trouvaient les expropriés dont l’ordonnance d’expropriation était devenue irrévocable, faute pour eux d’avoir formé un pourvoi en cassation, alors que la déclaration d’utilité publique ou l’arrêté de cessibilité avait été annulé par la juridiction administrative. Cette loi a introduit un alinéa 2 à l’article L. 12-5 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique (ancien), aux termes duquel « en cas d’annulation par une décision définitive du juge administratif de la déclaration d’utilité publique ou de l’arrêté de cessibilité, tout exproprié peut faire constater par le juge de l’expropriation que l’ordonnance portant transfert de propriété est dépourvue de base légale ».

L’article L. 12-5 ancien a été complété par le décret n° 2005-467 du 13 mai 2005 portant modification du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, qui a créé les articles R. 12-5-1 à R. 12-5-6 du même code :

L’article R. 12-5-1 ancien prévoyait :

« Dans les cas prévus au deuxième alinéa de l’article L. 12-5, l’exproprié qui entend faire constater par le juge le manque de base légale de l’ordonnance portant transfert de sa propriété transmet au greffe de la juridiction qui a prononcé l’expropriation, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision du juge administratif annulant la déclaration d’utilité publique ou l’arrêté de cessibilité, un dossier qui comprend les copies :

1o De la décision d’annulation de la déclaration d’utilité publique ou de l’arrêté de cessibilité ;

2o De l’ordonnance d’expropriation ;

3o Le cas échéant, de la convention ou de la décision fixant les indemnités d’expropriation ;

4o D’un certificat de non-recours contre la décision fixant les indemnités d’expropriation.

Le dossier peut comprendre, en outre, tous autres documents ou pièces que le demandeur estime utiles »,

et l’article R. 12-5-4 ancien :

« Le juge constate, par jugement, l’absence de base légale du transfert de propriété et en précise les conséquences de droit.

a) Si le bien exproprié n’est pas en état d’être restitué, l’action de l’exproprié se résout en dommages et intérêts ;

b) S’il peut l’être, le juge désigne chaque immeuble ou fraction d’immeuble dont la propriété est restituée.

Il détermine également les indemnités à restituer à l’expropriant et statue sur la demande de l’exproprié en réparation du préjudice causé par l’opération irrégulière. Il précise que la restitution à l’exproprié de son bien ne peut intervenir qu’après paiement par celui-ci des sommes mises à sa charge, après compensation.

Le juge peut aussi prévoir, au choix de l’exproprié, lorsque des ouvrages ou plantations ont été réalisés, et sous réserve des exigences de l’intérêt général ou de l’impossibilité tenant à la nature de l’ouvrage :

1o Soit leur suppression aux frais de l’expropriant ;

2o Soit leur maintien et leur remboursement par l’exproprié à l’expropriant. Ce remboursement est effectué, au choix de l’exproprié, soit par le versement d’une somme égale au montant de la plus-value dégagée par ce bien, soit sur la base du coût des matériaux et du prix de la main-d’œuvre estimés à la date du remboursement, compte tenu de l’état dans lequel se trouvent lesdits ouvrages ou plantations. »

L’action en constatation de perte de base légale, qui tend ainsi à la restitution de leurs biens aux expropriés, remet en cause le droit de propriété antérieurement publié de l’expropriant.

Cet anéantissement est-il rétroactif ?

Il résulte tant des travaux préparatoires de la loi du 2 février 1995 précitée (voir compte-rendu des débats au cours de la xe législature (1993-1997), 3e séance du mardi 6 décembre 1994, JO débats parlementaires Assemblée nationale, p. 8336), que de la doctrine très majoritaire (N. Foulquier, Droit administratif des biens, LexisNexis, 2e éd., 2013 ; p. Bon, « D’un code de l’expropriation à l’autre », RFDA 2015, p. 293), que l’action en cause tend à une annulation de l’ordonnance d’expropriation.

La réforme du code de l’expropriation entrée en vigueur le 1er janvier 2015 a d’ailleurs modifié la rédaction de l’article L. 223-2, qui se substitue à l’article L. 13-15, alinéa 2, pour apporter cette précision : « Sans préjudice de l’article L. 223-1, en cas d’annulation par une décision définitive du juge administratif de la déclaration d’utilité publique ou de l’arrêté de cessibilité, tout exproprié peut faire constater par le juge que l’ordonnance portant transfert de propriété est dépourvue de base légale et demander son annulation.

Après avoir constaté l’absence de base légale de l’ordonnance portant transfert de propriété, le juge statue sur les conséquences de son annulation. »

Cet ajout est considéré par la doctrine majoritaire comme « superfétatoire » (R. Hostiou, « Le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, version 2015. Un coup pour (presque) rien ? », AJDA 2015, p. 689), « inutile » (P. Tifine, « Le nouveau code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : une réforme cosmétique plutôt qu’une réforme de fond », RDI 2015, p. 281), « redondant » (S. Gilbert, « Réforme du code de l’expropriation. Une codification “à droit constant” », JCP éd. G n° 7, 16 février 2015, 178) et uniquement lié au souhait du législateur d’éviter qu’il soit reproché au nouvel article d’être entaché d’incompétence négative faute de contenir cette précision, grief qui avait été adressé à l’article L. 12-5, alinéa 2.

Les effets de cette annulation décrits à l’article R. 12-5-4 précité (repris, sous réserve d’une modification rédactionnelle, par l’article R. 223-6 nouveau) reposent à la fois sur un principe de restitutions réciproques ou des dommages-intérêts en cas de restitution impossible et la réparation du préjudice causé par l’opération irrégulière. Dans ce dernier cas de figure, il est notamment admis une indemnisation de la perte de jouissance, de la perte de revenus, ou de la dégradation de l’état du bien exproprié subie depuis l’expropriation.

Cependant, l’action de l’article L. 12-5, alinéa 2, du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, devenu L. 223-2, ne tend pas à faire prononcer une annulation, une résolution, une révocation ou une rescision au sens de l’article 30,5, du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 précité, dans la mesure où le juge de l’expropriation saisi de cette action ne peut que tirer les conséquences d’une annulation prononcée par la juridiction administrative, sur laquelle il n’a pas de pouvoir d’appréciation.

En outre, ainsi que l’a relevé l’avocat général, la décision du juge administratif bénéficie d’une certaine publicité puisqu’elle est déjà connue de l’expropriant et des expropriés.

La nécessité qui s’attache à la publicité des actions en justice en application de l’article 30,5, précité, qui repose sur celle d’informer les tiers, est donc partiellement absente.

Ces différences expliquent que le législateur de 1995 et celui de 2015, comme les rédacteurs du décret n° 2005-467 du 13 mai 2005 précité, n’aient pas ajouté l’action en constatation de perte de base légale de l’ordonnance d’expropriation à la liste des actions concernées par l’article 30, 5, du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 et justifient que cette action soit exclue du domaine d’application de cet article.