2. Propriété communale et mise à disposition de locaux au profit de syndicats

Commune – Organisation de la commune – Information et participation des habitants – Service de proximité – Mise à disposition de locaux au profit de syndicats – Modalités – Condition – Détermination

1re Civ., 13 mai 2014, pourvoi n° 12-16.784, Bull. 2014, I, n° 80

Le 3 juin 2010, aux termes d’un arrêt remarqué (M. Mekki, « Liberté syndicale contre droit de propriété à l’aune du contrat de prêt à usage : quand le silence est d’or », JCP éd. G n° 47, 22 novembre 2010, 1146 ; JCP éd. G n° 40, 4 octobre 2010, I, 983, chr. droit des contrats, 1, B, 2, par P. Grosser ; Ph. Yolka, « Propriété communale Vs. Liberté syndicale », JCP éd. A n° 28, 12 juillet 2010, p. 2230 ; AJDA 2010, p. 1121, obs. S. Brondel), la première chambre civile se prononçait sur le régime juridique d’une pratique ancrée en France depuis la création des bourses du travail, à la fin du XIXe siècle : les prêts permanents et gratuits de locaux communaux consentis aux syndicats. Après avoir rappelé les règles prétoriennes régissant la résiliation du prêt à usage dépourvu de terme, conventionnel ou naturel, elle énonçait, par déclinaison des textes supranationaux, supralégaux et légaux régissant le droit de propriété, que « l’exercice effectif des libertés syndicales, autres que celles propres à la fonction publique territoriale, ne crée aucune obligation pour les communes de consentir des prêts gracieux et perpétuels de locaux de leur domaine privé » (1re Civ., 3 juin 2010, pourvoi n° 09-14.633, Bull. 2010, I, n° 127).

Deux idées forces irriguaient cet arrêt :

– les conventions litigieuses étant dénuées de terme conventionnel comme naturel alors qu’elles déterminent la mise à disposition de locaux à usage de bureaux ou de salles de réunion dont les syndicats ont un usage permanent, leur résiliation par la commune n’est subordonnée qu’au respect d’un délai de préavis raisonnable (1re Civ., 3 février 2004, pourvoi n° 01-00.004, Bull. 2004, I, n° 34 ; 3e Civ., 19 janvier 2005, pourvoi n° 03-16.623, Bull. 2005, III, n° 12 ; 3e Civ., 4 avril 2007, pourvoi n° 06-12.195, Bull. 2007, III, n° 56) ; la propriété communale est donc traitée comme la propriété des personnes privées, inclinaison qui, si elle n’est pas nouvelle (1re Civ., 28 novembre 2006, pourvoi n° 04-19.134, Bull. 2006, I, n° 529 : protection d’un terrain départemental contre la voie de fait perpétrée par une commune), n’est pas sans rappeler l’acception constitutionnelle de la garantie du droit de propriété (Cons. const., 17 décembre 2010, décision n° 2010-67/86 QPC, Région Centre et région Poitou-Charentes [AFPA – Transfert de biens publics] : « le principe d’égalité devant la loi et les charges publiques ainsi que la protection du droit de propriété, qui ne concerne pas seulement la propriété privée des particuliers mais aussi la propriété de l’État et des autres personnes publiques [,] […] font obstacle à ce que des biens faisant partie du patrimoine de personnes publiques puissent être aliénés ou durablement grevés de droits au profit de personnes poursuivant des fins d’intérêt privé sans contrepartie appropriée eu égard à la valeur réelle de ce patrimoine » [considérant 3]) ;

– la participation financière ou matérielle des communes à l’hébergement des antennes syndicales locales n’est pas un droit garantissant l’exercice effectif des libertés syndicales ; la mission d’intérêt général reconnue aux syndicats représentatifs (CE, 16 février 2011, n° 334779, publié au Recueil Lebon) ne suffit pas à légitimer l’atteinte au droit de propriété des communes résultant de la gratuité et perpétuité des prêts à usage consentis par celles-ci.

Présenté comme la résultante d’un arbitrage entre des libertés fondamentales antagonistes – le droit de propriété et le droit à résiliation unilatérale qui en découle, d’une part, les libertés syndicales, d’autre part –, la solution a été approuvée par la doctrine civiliste, laquelle déplorait toutefois que la motivation ne repose pas sur un contrôle de proportionnalité et laisse « croire que le droit de propriété doit, en toutes circonstances, l’emporter sur la liberté syndicale » (M. Mekki, art. préc.).

Quatre ans plus tard, la même chambre, réunie en formation plénière, admet que la résiliation des trois conventions, en apparence licite, pouvait receler une rupture d’égalité devant la loi ; elle sanctionne la cour de renvoi pour n’avoir pas recherché si la résiliation qu’elle avalisait ne procédait pas d’une discrimination indirecte dont elle perçoit un indice objectif dans les écarts substantiels constatés entre les loyers exigés des trois unions syndicales à peine de résiliation des conventions d’occupation, et les redevances payées par d’autres syndicats, hébergés sur le domaine public.

La cassation, bien que prononcée pour manque de base légale, est précédée d’un chapeau de cassation normatif, à double entrée : d’abord, « l’article L. 2143-3 du code général des collectivités territoriales, […] devenu l’article L. 2144-3 du même code », « qui ouvre à la commune la faculté de mettre des locaux à la disposition des syndicats qui en font la demande, ne distingue pas selon la domanialité des locaux », ensuite, « le principe d’égalité des citoyens devant la loi », auquel doit obéir l’exercice de cette faculté.

La censure est donc duelle, voire duale : la seule norme légale interne qui régisse spécifiquement la mise à disposition de locaux communaux au profit des syndicats est l’article L. 2143-3, devenu L. 2144-3 du code général des collectivités territoriales ; or, ce texte ne distingue pas selon que les locaux dépendent du domaine public ou du domaine privé de la commune (voir, en ce sens, Ph. Collière, « La mise à disposition de locaux communaux au profit d’associations, syndicats et partis politiques », AJDA 2006, p. 1817 ; Ph. Yolka, étude préc., et Ph. Yolka, « La salle des fêtes communale, revue de jurisprudence » (commentaire de CAA de Bordeaux, 28 décembre 2009), JCP éd. A n° 17, 26 avril 2010, p. 2147) ; la circonstance relevée par la cour de renvoi, soit le fait que certains des syndicats aient été hébergés dans la Maison des associations, classée dans le domaine public, tandis que les trois syndicats expulsés l’étaient dans la Maison des syndicats, classée dans le domaine privé, était donc indifférente.

Partant, et alors que le Conseil d’État assure, depuis les années 1970 (CE, 15 octobre 1969, n° 73563, publié au Recueil Lebon), le respect du principe d’égalité dans la décision d’octroi ou de refus de prêt des locaux, comme dans celle de gratuité ou de contribution pour leur occupation (CE, 8 avril 1998, n° 165284), principe d’égalité qu’il puise actuellement dans la protection de la liberté de réunion (CE, 19 août 2002, n° 249666, publié au Recueil Lebon ; X. Braud, « Le refus de location d’une salle communale à un groupement politique et la liberté de réunion », AJDA 2002, p. 1017), la Cour de cassation décide d’exercer un contrôle équivalent sur les conditions de la mise à disposition des locaux du domaine privé, comme sur celles de son retrait.

Ainsi, une fois que la commune a usé de la faculté d’héberger des syndicats professionnels de façon durable, voire constante, dans des locaux dont elle a la disposition, elle devra, quelle que soit la domanialité de ces locaux, veiller à respecter le principe d’égalité en offrant aux occupants des conditions d’hébergement objectivement équivalentes (et financièrement en rapport avec la superficie ou la situation des locaux, les ressources ou la représentativité de chaque syndicat…).

Il ne suffit pas, contrairement à ce qu’a retenu la cour de renvoi, que l’ensemble des syndicats soient assujettis au paiement d’une redevance (domaine public) ou d’un loyer (domaine privé) pour écarter la discrimination, il faut encore que les rémunérations versées obéissent au principe d’égalité, analyse dont l’arrêt attaqué fait une totale économie.

La cassation est totale, le manque de base légale influant sur la recherche d’une pratique discriminatoire indirecte, susceptible d’entacher la résiliation d’illicéité.

Deux précisions s’imposent, en guise de conclusion :

– l’ingérence du principe d’égalité dans la sphère civile est circonscrite à l’article L. 2143-3, devenu L. 2144-3 du code général des collectivités territoriales, norme interne régissant les rapports des communes avec les syndicats, et qui sert d’accroche à l’application du principe d’égalité entre les occupants que les premières hébergent (ce dernier étant exportable également en faveur des associations et des partis politiques, visés également par le texte, et aux prêts durables comme ponctuels) ;

– la cassation ne revient pas sur la doctrine de l’arrêt du 3 juin 2010 : il n’est pas question d’accorder aux syndicats « un droit perpétuel à une occupation gratuite » au nom de la liberté de réunion, qui porterait une atteinte disproportionnée au droit de propriété des communes ; la première chambre civile accomplit un premier pas vers une approche moniste de la propriété communale, en donnant au juge judiciaire les moyens de contrôler, comme le juge administratif le fait depuis plus de quarante ans, que la commune exercera la faculté de prêter ses locaux sans favoritisme ni discrimination d’aucune sorte.