2. Droit conventionnel

Convention européenne des droits de l’homme – Article 6 § 1 − Équité – Violation – Défaut – Cas – Intervention du législateur dans une instance en cours – Conditions – Impérieux motif d’intérêt général – Applications diverses – Article 50 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012

2e Civ., 18 décembre 2014, pourvoi n° 13-26.350, en cours de publication

Transports en commun – Communes hors région parisienne – Redevance de transport (loi du 11 juillet 1973) – Régime – Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 − Institution – Autorités habilitées – Syndicat mixte intercommunal (oui)

2e Civ., 18 décembre 2014, pourvoi n° 13-26.093, en cours de publication

Initialement instauré au bénéfice de la région parisienne (loi n° 71-559 du 12 juillet 1971, relative à l’assujettissement de certains employeurs de Paris et des départements limitrophes à un versement destiné aux transports en commun de la région parisienne), ensuite étendu à l’ensemble du territoire (loi n° 73-640 du 11 juillet 1973 autorisant certaines communes et établissements publics à instituer un versement destiné aux transports en commun), le versement de transport concourt au financement des transports en commun de voyageurs. Dû sauf exception par les personnes physiques ou morales, publiques ou privées qui emploient plus de neuf salariés, assis sur les salaires, il revêt, en raison de l’affectation de son produit, le caractère d’une imposition de toutes natures au sens de l’article 34 de la Constitution ; il appartient toutefois, d’une part, aux organismes de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) de pourvoir au recouvrement du versement, d’autre part, aux juridictions du contentieux général de la sécurité sociale de connaître des différends auxquels il donne lieu.

Si le principe du versement de transport découle des dispositions mêmes de la loi (aujourd’hui contenues dans les articles L. 2333-64 et suivants du code général des collectivités territoriales), il appartient aux communes de procéder effectivement à son institution et d’en fixer le taux dans les limites fixées par l’article L. 2333-67 du même code. Si la compétence en la matière est normalement communale, la loi ouvre également la faculté d’instituer le versement aux établissements publics auxquels participent les communes dès lors que l’organisation des transports relève de leurs attributions. Alors que la loi du 11 juillet 1973 prévoyait simplement que le versement de transport pouvait être institué dans le ressort d’un « syndicat de collectivités locales », la formule incluant ainsi les syndicats mixtes, les modifications introduites en 1977, à l’occasion de la réalisation du code des communes (décret n° 77-90 du 27 janvier 1977 portant révision du code de l’administration communale et codification des textes législatifs applicables aux communes) et, plus encore, de la modification en 1992 et en 1996 du régime des communes et de leurs groupements (lois n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République et n° 96-142 du 21 février 1996 relative à la partie législative du code général des collectivités territoriales), ont conduit à limiter, formellement, la faculté d’instituer le versement de transport aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale. Les syndicats mixtes ouverts ou fermés (ainsi intitulés selon qu’ils comportent ou non des personnes publiques autres que des communes et des établissements publics de coopération intercommunale) ne revêtant pas, suivant la jurisprudence administrative (CE, 5 janvier 2005, n° 265938, publié au Recueil Lebon), le caractère d’établissements publics de coopération intercommunale, la Cour de cassation en a déduit que les délibérations des syndicats mixtes instituant le versement de transport étaient entachées d’illégalité, de sorte qu’elles ne pouvaient fonder l’obligation au paiement de ce dernier (2e Civ., 20 septembre 2012, pourvoi n° 11-20.264, Bull. 2012, II, n° 151).

Le législateur est intervenu par deux fois pour remédier aux difficultés nées de la réécriture des dispositions initiales de la loi du 11 juillet 1973. En premier lieu, les dispositions de l’article 102 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 ont complété les dispositions du code général des collectivités territoriales pour habiliter, à compter du 1er janvier 2008, les syndicats mixtes composés exclusivement ou conjointement de communes, de départements ou d’établissements publics de coopération intercommunale à instituer, dans les conditions prévues par l’article L. 2333-64 du même code, le versement de transport (article L. 5722-7-1). En second lieu, les dispositions de l’article 50 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012 ont procédé, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, à la validation des délibérations adoptées, avant le 1er janvier 2008, par des syndicats mixtes pour l’institution du versement de transport en tant que leur légalité serait contestée par le moyen tiré de ce que les syndicats mixtes n’auraient pas compétence pour agir ainsi.

La première de ces dispositions a donné lieu au premier des deux arrêts rendus, le 18 décembre 2014, par la deuxième chambre civile (pourvoi n° 13-26.093). Il était soutenu, le litige se rapportant en l’espèce aux sommes afférentes à la période courant du 1er janvier 2008 au 1er juillet 2011, que le syndicat mixte ne pouvait en réclamer le paiement dès lors qu’il n’avait pas adopté, une fois la loi du 24 décembre 2007 entrée en vigueur, une nouvelle délibération instituant le versement et en fixant le taux. Pour casser la décision des juges du fond qui avaient fait droit à la demande de restitution du montant des sommes en jeu, la Cour de cassation retient que le syndicat ayant adopté en 2003 et 2005 des délibérations pour instituer le versement de transport et en fixer ou en modifier le taux, ces délibérations trouvaient, pour la période postérieure au 1er janvier 2008, leur base légale dans les dispositions introduites dans le code général des collectivités territoriales par la loi du 24 décembre 2007.

La mesure de validation a donné naissance à un double contentieux. La Cour de cassation a été saisie dès 2013 d’une question prioritaire de constitutionnalité touchant la conformité à la Constitution des dispositions de l’article 50 de la loi du 29 décembre 2012 au regard des dispositions de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, question qu’elle a renvoyée au Conseil constitutionnel (2e Civ., 21 novembre 2013, QPC n° 13-13.896, Bull. 2013, II, n° 224). Le Conseil constitutionnel ayant conclu à l’innocuité sur ce point de la validation opérée par le législateur (Cons. const., 14 février 2014, décision n° 2013-366 QPC, SELARL PJA, ès qualités de liquidateur de la société Maflow France [Validation législative des délibérations des syndicats mixtes instituant le « versement transport »]), la Cour de cassation a été amenée à statuer sur sa compatibilité avec les exigences de l’article 6, § 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Après avoir rappelé que, « si le législateur peut adopter en matière civile des dispositions rétroactives, le principe de prééminence du droit et la notion de procès équitable consacrés par l’article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales s’opposent, sauf pour d’impérieux motifs d’intérêt général, à l’ingérence du pouvoir législatif dans l’administration de la justice afin d’influer sur le dénouement judiciaire des litiges », la Cour retient « qu’obéit à d’impérieux motifs d’intérêt général l’intervention législative destinée, d’une part, à assurer le respect de la volonté initiale du législateur qui, par la loi n° 73-640 du 11 juillet 1973, avait instauré le versement de transport en dehors de la région parisienne en prévoyant qu’il pouvait être institué dans le ressort “d’un syndicat de collectivités locales”, ce qui incluait les syndicats mixtes composés de collectivités, d’autre part, à combler le vide juridique résultant des interventions successives du décret n° 77-90 du 27 janvier 1977 portant révision du code de l’administration communale et codification des textes législatifs applicables aux communes et du pouvoir législatif, jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007, de manière à préserver la pérennité du service public des transports en commun auquel participent les syndicats mixtes et que le versement de transport a pour objet de financer » (pourvoi n° 13-26.350).