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Sécurité sociale

Contentieux de l’incapacité

La distinction entre le contentieux général et le contentieux technique de la sécurité sociale ne paraît pas devoir être maintenue. Source inutile de complexité, elle conduit à une dualité de juridictions aux compétences parcellaires, alors que les juridictions du contentieux général, tribunaux des affaires de sécurité sociale et chambres sociales des cours d’appel, paraissent pouvoir faire face à la totalité des contentieux de l’incapacité, étant observé d’ailleurs que c’est déjà le cas en matière agricole où la dualité de juridictions n’a pas court.

C’est pourquoi il est proposé, sous réserve des aménagements nécessaires, d’abroger les textes organisant un contentieux spécifique, dit contentieux technique de la sécurité sociale (articles L. 143-1 et suivants, R. 143-1 et suivants du code de la sécurité sociale), qui instituent les tribunaux du contentieux de l’incapacité et la Cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance des accidents du travail, l’existence de cette dernière pouvant cependant être maintenue pour le seul contentieux très particulier de tarification visé à l’article L. 143-1 du code de la sécurité sociale pour lequel elle statue en premier et dernier ressort (article L. 143-4 de ce code).

La réparation des conséquences de la faute inexcusable

Selon les principes fixés en dernier lieu par les dispositions de la loi no 76-1106 du 6 décembre 1976, aujourd’hui insérées sous les articles L. 452-1 et suivants du code de la sécurité sociale, la victime d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle ­résultant de la faute inexcusable commise par l’employeur ou de celui qu’il s’est substitué dans la direction du travail peut prétendre, indépendamment des prestations en nature et en espèces dues au titre de la couverture du risque par le régime légal, d’une part, à la majoration de la rente allouée en cas d’incapacité permanente (article L. 452-2 dudit code), d’autre part, à la réparation du préjudice causé par les souffrances physiques et morales, des préjudices esthétiques et d’agrément et du préjudice résultant de la perte ou de la diminution des possibilités de promotion professionnelle ainsi, lorsqu’elle demeure atteinte d’une incapacité permanente totale, qu’à une indemnité forfaitaire égale au montant du salaire minimum légal en vigueur à la date de la consolidation (article L. 452-3, alinéa 1er, dudit code) ; les ayants droit de la victime peuvent obtenir de même, en cas de décès de la victime, la réparation de leur préjudice moral (ibid., alinéa 2). Il appartient à l’organisme de sécurité sociale de faire l’avance à la victime ou à ses ayants droit des réparations complémentaires, dont il récupère ensuite le montant auprès de l’employeur soit par voie de cotisations complémentaires (majoration de rente ou indemnité forfaitaire), soit directement (autres préjudices). Les juridictions du contentieux général de la sécurité sociale sont exclusivement compétentes pour connaître tant de la reconnaissance de la faute inexcusable que de la condamnation de son auteur à réparation.

Ces dispositions qui restreignent ainsi, en dépit des efforts de la jurisprudence, les droits à indemnisation de la victime d’une faute inexcusable à certains chefs de préjudice, ont fait l’objet d’une question prioritaire de constitutionnalité (Cass., QPC, 7 mai 2010, no 12005, pourvoi no 09-87.288). S’il a conclu à la conformité à la Constitution tant des règles de prise en charge, au titre du régime légal, des accidents du travail et maladies professionnelles que du mécanisme d’indemnisation de la faute inexcusable par l’intermédiaire des organismes de sécurité sociale, le Conseil constitutionnel a cependant énoncé que les dispositions de l’article L. 452-3 du code de la sécurité sociale ne sauraient « sans porter une atteinte disproportionnée au droit des victimes d’actes fautifs, faire obstacle à ce que ces mêmes personnes, devant les mêmes juridictions [i. e. les juridictions du contentieux général], puissent demander à l’employeur réparation de l’ensemble des dommages non couverts par le livre IV du code de la sécurité sociale », et a assorti d’une réserve d’interprétation en ce sens la déclaration de conformité de ces dispositions à la Constitution (Cons. const., 18 juin 2010, décision no 2010-8 QPC, JO du 19 juin 2010, p. 11149, considérant no 18).

L’application de cette décision se heurte, en pratique, à trois séries de difficultés. Il n’est pas certain, en premier lieu, qu’elle implique en faveur de la victime et de ses ayants droit la réparation intégrale du préjudice subi, ne serait-ce qu’en raison de la distinction opérée, traditionnellement, par le droit des accidents du travail entre la faute inexcusable et la faute intentionnelle de l’employeur, celle-ci ouvrant seule, jusqu’à présent, droit à la réparation de l’intégralité du préjudice selon les règles matérielles et processuelles du droit commun. Elle n’ouvre pas, en deuxième lieu, à la victime et à ses ayants droit le bénéfice, pour la réparation effective des chefs de préjudice non mentionnés dans les dispositions actuelles de l’article L. 452-3 du code de la sécurité sociale, de l’intervention de l’organisme de sécurité sociale autant pour mener la procédure amiable ou contentieuse vis-à-vis de l’employeur que pour faire l’avance du paiement des indemnités. Elle introduit, en troisième lieu et enfin, un facteur de complexité dès lors qu’aux prestations en nature et en espèces versées au titre du régime légal et aux réparations complémentaires prévues par l’article L. 452-3 et garanties par l’organisme, vient s’ajouter, à la seule diligence de la victime et de ses ayants droit, la réparation d’autres chefs de préjudice. On ajoutera enfin que l’application immédiate des principes de la réparation étendue, voire intégrale, pourrait compromettre nombre d’entreprises de taille moyenne, dès lors que leur assureur se refuserait à supporter la conséquence d’un risque dont la réserve introduite par le Conseil constitutionnel modifie considérablement l’étendue. De la sorte, la décision de ce dernier pourrait donner naissance à un abondant contentieux sans que les victimes n’y trouvent véritablement leur compte.

C’est pourquoi il paraît judicieux de procéder, sans attendre, à la modification des dispositions du code de la sécurité sociale. La proposition formulée ci-après tend, d’une part, à ériger en principe la réparation dans son intégralité selon les règles de droit commun du préjudice subi par la victime d’une faute inexcusable, d’autre part, à soumettre celle-ci dans son ensemble aux règles qui font intervenir l’organisme de sécurité sociale pour le paiement des sommes dues et attribuent le contentieux aux juridictions du contentieux général de la sécurité sociale. Elle opte également, à titre transitoire, pour l’imputation, en ce qui concerne les accidents survenus et les maladies constatées postérieurement au 18 juin 2010 [erratum : lire antérieurement au 19 juin 2010], à la branche accidents du travail et maladies professionnelles du régime du montant des sommes en jeu inhérentes à l’extension de la réparation, selon la formule retenue par le législateur voici douze ans quant à l’indemnisation des victimes d’affections professionnelles liées à l’exposition à l’amiante et à ses dérivés (loi no 98-1194 du 23 décembre 1998, modifiée, article 40).

Les dispositions des articles L. 451-1 à L. 455-2 du code de la sécurité sociale étant rendues applicables, par l’effet de l’article L. 751-9 du code rural et de la pêche maritime, au régime des accidents du travail et des maladies professionnelles des salariés agricoles, la modification proposée étendra ses effets à ces derniers. Il conviendrait de procéder, par ailleurs, à la modification des dispositions applicables, chacun en ce qui le concerne, aux régimes spéciaux mentionnés à l’article L. 711-1 du code de la sécurité sociale pour autant qu’ils comportent une branche accidents du travail. La question ne se pose pas en revanche, faute d’employeur, s’agissant du régime d’assurance contre les accidents du travail et les maladies professionnelles des non-salariés agricoles (régime AAEXA).

Aussi est-il proposé de modifier ainsi les dispositions de l’article L. 452-3 du code de la sécurité sociale :

« Article unique

I – Les dispositions du premier alinéa de l’article L. 452-3 du code de la sécurité sociale sont abrogées et remplacées par les dispositions suivantes :

“Indépendamment de la majoration de rente qu’elle reçoit en vertu de l’article précédent, la victime a le droit de demander à l’employeur devant la juridiction de sécurité sociale la réparation de l’ensemble des préjudices qui ne sont pas couverts par les prestations, majorations et indemnités prévues par le présent livre.”

II – La branche accidents du travail du régime général et celle du régime des salariés agricoles supportent définitivement, chacune en ce qui la concerne, la charge imputable à la modification de l’étendue de la réparation, résultant du I du présent article, des accidents du travail survenus et des maladies professionnelles constatées antérieurement au 19 juin 2010. »

Contentieux de la désignation des membres des unions régionales des professionnels de santé

Reprenant pour en étendre le champ d’application à l’ensemble des professions de santé les dispositions antérieurement applicables aux seuls médecins, la loi no 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires a entendu instituer, dans chaque région et dans la collectivité territoriale de Corse, une union régionale des professions de santé qui rassemble, pour chaque profession, les représentants des professionnels de santé exerçant à titre libéral (article 4031-1, alinéa 1er, du code de la santé publique, dans sa rédaction issue de la loi no 2009-879, article 123 I). Les membres des unions régionales sont normalement élus, pour une durée de cinq ans et par profession, par les professionnels de santé exerçant dans la circonscription de l’union.

Les modalités de l’élection des membres des unions régionales des professionnels de santé sont fixées par les dispositions des articles R. 4031-19 et s. du code de la santé publique issues des dispositions du décret no 2010-585 du 2 juin 2010 relatif aux unions régionales des professionnels de santé. Ces dispositions précisent, en particulier, le régime de l’enregistrement des listes de candidats et les modalités de leur dépôt auprès de la commission d’organisation électorale, lequel doit intervenir entre le quatre-vingtième et le soixante-dixième jour avant le scrutin (article R. 4031-31, alinéa 2, dudit code). Il appartient à la commission de refuser l’enregistrement de toute liste qui ne remplit pas les conditions prescrites ; le refus peut être contesté devant le tribunal d’instance dans le ressort duquel se trouve le siège de la commission d’organisation électorale, à charge pour le tribunal de se prononcer en dernier ressort dans un délai de dix jours (ibid., alinéas 4 à 6).

L’application de ces dispositions suscite une difficulté qui tient au délai ouvert pour la contestation du refus d’enregistrement d’une liste de candidats. Les dispositions de l’article R. 4031-31, alinéa 4, du code de la santé publique énoncent en effet que « ce refus peut être contesté dans les trois jours qui suivent sa notification au mandataire », sans préciser ni les modalités selon lesquelles la notification doit être opérée, ni s’il convient de retenir la date de l’envoi de la notification ou bien celle de sa réception pour déterminer l’expiration du délai de trois jours. C’est d’ailleurs à une telle difficulté que la deuxième chambre civile a été confrontée lors de l’examen, en décembre 2010, d’un pourvoi introduit à l’encontre d’un jugement déclarant irrecevable le recours formé plus de trois jours après l’envoi de la notification de la décision de refus de la commission d’organisation électorale.

Il importe de retenir en la matière une solution qui s’accorde aux exigences du contentieux électoral, a fortiori au contentieux de l’enregistrement des candidatures qui doit être apuré nécessairement avant l’ouverture des opérations électorales proprement dites. À titre de comparaison, les dispositions du code électoral n’ouvrent, s’agissant de l’élection des conseillers municipaux et des membres du conseil de Paris, à celui qui essuie un refus d’enregistrement de sa candidature par l’autorité préfectorale, qu’un délai de vingt-quatre heures pour saisir le tribunal administratif, sans que soient précisées, au reste, les modalités selon lesquelles le refus est porté à la connaissance de l’intéressé, ni le point de départ du délai de vingt-quatre heures (article L. 265, alinéa 7, du code électoral). C’est une règle de même nature qui s’applique, mutatis mutandis, au préfet lorsqu’il reçoit une ­candidature à la députation à l’Assemblée nationale qui ne remplit pas les conditions prévues par le code électoral (ibid., article L. 159).

C’est pourquoi il est proposé de modifier les dispositions de l’article R. 4031-31 du code de la santé publique de manière à laisser au juge du fond le pouvoir d’apprécier, in concreto, le respect du délai imparti aux candidats pour contester le refus d’enregistrement de leur candidature, en remplaçant les dispositions de la deuxième phrase du quatrième alinéa par les dispositions suivantes :

« En cas de refus d’enregistrement, tout candidat de la liste intéressée peut dans les trois jours saisir le tribunal d’instance dans le ressort duquel se trouve le siège de la commission d’organisation électorale. »

Recouvrement des indus par les organismes de sécurité sociale et de mutualité sociale agricole

Les organismes de sécurité sociale et de mutualité sociale agricole sont appelés, en cas d’erreur ou de fraude, à recouvrer le montant des prestations qu’ils ont indûment versées à leurs assurés ou allocataires. Jusqu’à une période récente, la répétition de l’indu obéissait, pour l’essentiel, aux règles de droit commun fixées par le code civil, réserve faite de l’application des règles de prescription propres aux prestations sociales (en principe la prescription biennale) et de la faculté reconnue aux organismes de procéder, sous certaines conditions, à la remise gracieuse, en tout ou partie, du montant des sommes litigieuses.

Comme le relève l’étude consacrée au droit de savoir (p. 205), le recouvrement des indus a donné lieu, depuis une quinzaine d’années, à la multiplication des dispositions législatives en la matière : qu’elles s’appliquent au recouvrement des prestations proprement dites (voir loi no 2000-321 du 12 avril 2000, article 25) ou bien au recouvrement directement auprès des professionnels et établissements de santé des prestations indûment versées du chef du non-respect par ces derniers des règles en matière de facturation, de tarification et de prise en charge, ces dispositions ont eu pour objet, en particulier, d’assortir le recouvrement de l’indu de la mise en œuvre au préalable de mesures d’information du débiteur.

Si une telle évolution ne saurait être remise en cause, la multiplication des dispositions en la matière conduit à une complication certaine du recouvrement de l’indu, susceptible de relever, selon la prestation, l’événement à l’origine de l’indu ou encore le débiteur des sommes en cause, de procédures qui ne se distinguent que malaisément, quand bien même elles ne se chevauchent ou ne se cumulent. Ainsi, un professionnel de santé peut-il faire l’objet, en application de l’article L. 133-4 du code de la sécurité sociale, d’une procédure de recouvrement de l’indu soumise à un ensemble de formalités bien précises, alors même que la procédure s’inscrit, le cas échéant, dans le cadre d’un examen de son activité par le service du contrôle médical en application de l’article L. 315-1 dudit code, lequel donne lieu, de même, à l’application de règles de procédure de nature à garantir les droits de l’intéressé. On ajoutera que les procédures ad hoc édictées par le législateur au cours de la période récente ne font pas obstacle ipso facto à l’application, le cas échéant, des règles de droit commun en matière de recouvrement d’indu et de responsabilité civile.

Il apparaît utile, dans ces conditions, de procéder à une clarification des dispositions qui régissent le recouvrement de l’indu en matière de sécurité sociale. Une telle clarification devrait s’inscrire, en premier lieu, autour de deux principes directeurs, le premier tendant à la détermination du champ d’application respectif de chacune des procédures de recouvrement, le second à l’articulation des procédures de contrôle et des procédures de recouvrement de l’indu, s’agissant en particulier des règles qui garantissent l’information et le respect du contradictoire et des droits de la défense au bénéfice des usagers du service public. Des dispositions propres aux procédures complexes (tel le recouvrement par les organismes d’assurance maladie des indus auprès des professionnels et établissements de santé à la suite des contrôles opérés par les agences régionales de santé) devraient permettre l’appel en la cause, lors du contentieux de l’indu, de l’organisme qui a procédé au contrôle.

Communication du dossier médical pour les besoins d’une expertise judiciaire ordonnée dans un litige opposant un employeur à un organisme social sur le caractère professionnel d’une affection

Les caisses d’assurance maladie jouent un rôle pivot dans la prise en charge du risque professionnel. Les caisses primaires instruisent les demandes de prise en charge, puis assurent l’indemnisation des salariés victimes, et informent les caisses régionales des dépenses ainsi engagées, ces dernières prenant ensuite en compte ces informations pour le calcul du taux AT/MP (accidents du travail/maladies professionnelles) de l’employeur.

De même, la majoration de la rente, prévue en cas de faute inexcusable de l’employeur, en application de l’article L. 452-2 du code de la sécurité sociale, et les indemnités allouées, conformément à l’article L. 452-3 du même code, sont versées par les caisses primaires d’assurance maladie, qui les recouvrent ensuite auprès de l’employeur, par l’imposition d’une cotisation complémentaire, s’agissant de la majoration de la rente, et par le paiement effectif des sommes dues, s’agissant des indemnités allouées en réparation des différents préjudices.

La jurisprudence a tiré de ces dispositions le principe de « l’indépendance des rapports » caisse-employeur, caisse-salarié, et salarié-employeur, de sorte que la décision de prise en charge, ou attributive de rente, lie définitivement la caisse dans ses rapports avec les salariés, même si l’employeur en conteste par la suite le bien-fondé, ou simplement l’opposabilité à son encontre (Soc., 26 mars 1984, Bull. 1984, V, no 120, pourvoi no 82-16.744 ; Soc., 28 février 2002, Bull. 2002, V, no 81, pourvoi no 99-17.201 ; 2e Civ., 16 mars 2004, pourvoi no 02-30.979 ; 2e Civ., 23 mai 2007, pourvoi no 06-12.722 ; 2e Civ., 17 janvier 2008, pourvoi no 07-11.885).

De même, le fait que le caractère professionnel de la maladie ne soit pas établi entre la caisse et l’employeur ne prive pas la victime du droit de faire reconnaître la faute inex­cusable de son employeur, la juridiction étant en mesure après débat contradictoire de rechercher si la maladie a un caractère professionnel et si l’assuré a été exposé au risque dans des conditions constitutives d’une telle faute (Soc., 28 février 2002, précité ; 2e Civ., 16 mars 2004, précité ; 2e Civ., 17 janvier 2008, précité).

En revanche, dès lors que le caractère professionnel de l’affection n’est pas établi à l’égard de l’employeur du salarié victime, la caisse ne peut exercer à son encontre aucune action en remboursement des sommes avancées, et la décision de cet organisme social est sans influence sur son taux de cotisation AT/MP.

Dans les rapports l’opposant à l’employeur, la caisse primaire est tenue de rapporter la preuve du bien-fondé de ses décisions, qu’il s’agisse du caractère professionnel de l’accident ou de la maladie, ou du taux d’incapacité retenu pour l’attribution d’une rente.

Ces questions impliquent parfois l’appréciation d’éléments tenant à l’état de santé du salarié, qui n’est pas partie à l’instance, puisque le bénéfice de la décision de la caisse lui est définitivement acquis.

En particulier, démontrer le bien-fondé de la reconnaissance du caractère professionnel d’une maladie implique de déterminer si le salarié est atteint de la maladie figurant dans le tableau de maladie professionnelle invoqué. De même, l’appréciation du caractère professionnel d’une rechute, ou la décision d’attribuer une rente en raison de son invalidité est fondée sur différents critères médicaux.

Une contestation de l’employeur peut toutefois générer des difficultés pour la caisse primaire qui, subrogée dans les droits du salarié auquel elle sert les prestations prévues par le livre IV du code de la sécurité sociale, a la charge de l’administration de la preuve (même si elle bénéficie des mêmes présomptions que le salarié

victime). L’instance oppose en effet les services administratifs de la caisse à l’employeur, alors que celle-ci s’est fondée sur un avis émis par le médecin-conseil, qui est tenu au secret médical, et n’est pas appelé à l’instance.

Le salarié n’est pas non plus partie à l’instance, la décision de prise en charge, ou attributive de rente, étant définitive en ce qui le concerne. La caisse primaire peut se trouver alors dans l’impossibilité de démontrer le bien-fondé de sa décision.

Par deux arrêts du 19 février 2009, relatifs à la fixation du taux d’incapacité du salarié victime relevant du contentieux technique de la sécurité sociale organisé par les articles L. 143-1 et suivants du code de la sécurité sociale, la deuxième chambre civile a décidé que si la caisse n’avait pas fourni les pièces nécessaires à un réel débat contradictoire, sa décision n’était pas opposable à l’employeur, qui n’avait pu exercer de manière effective son droit à recours (2e Civ., 19 février 2009, Bull. 2009, II, no 62, pourvoi no 08-11.959 et no 62, pourvoi no 08-11.888).

C’est pourquoi l’article 79 de la loi no 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital a modifié l’article L. 143-10 du code de la sécurité sociale, en organisant, dans le cadre d’une expertise organisée par la juridiction du contentieux de l’incapacité, la communication du dossier médical au médecin-expert, et à celui désigné par l’employeur.

En revanche, aucun texte ne permet d’organiser une telle communication dans les litiges relevant du contentieux général de la sécurité sociale, c’est-à-dire lorsqu’une contestation oppose l’employeur et la caisse primaire d’assurance maladie quant au bien-fondé de la prise en charge au titre de la législation professionnelle d’un accident, d’une maladie ou d’une rechute.

Pour justifier leurs décisions, les services administratifs des caisses primaires ne disposent donc alors que des seuls documents figurant dans le dossier administratif du salarié victime, et non des informations complémentaires qui peuvent avoir été recueillies par le médecin-conseil. En particulier, s’agissant de l’avis du contrôle médical, qui les lie, elles ne disposent que d’un avis administratif qui ne comprend aucune précision médicale.

Il semble souhaitable qu’une possibilité de communication du dossier constitué par le médecin-conseil soit également prévue dans ce cas, lorsque la juridiction de droit commun de la sécurité sociale estime nécessaire d’organiser une expertise afin d’apprécier, au regard des critères médicaux, le bien-fondé de la décision prise par les services administratifs de la caisse.

Il est ainsi proposé d’insérer dans le code de la sécurité sociale, à la suite des articles L. 141-1 et suivants relatifs à l’expertise médicale technique, ou bien à la suite des articles L. 142-1 et suivants relatifs au contentieux général, un article ainsi rédigé :

« Lorsqu’une mesure

Sécurité sociale

Contentieux de l’incapacité

La distinction entre le contentieux général et le contentieux technique de la sécurité sociale ne paraît pas devoir être maintenue. Source inutile de complexité, elle conduit à une dualité de juridictions aux compétences parcellaires, alors que les juridictions du contentieux général, tribunaux des affaires de sécurité sociale et chambres sociales des cours d’appel, paraissent pouvoir faire face à la totalité des contentieux de l’incapacité, étant observé d’ailleurs que c’est déjà le cas en matière agricole où la dualité de juridictions n’a pas court.

C’est pourquoi il est proposé, sous réserve des aménagements nécessaires, d’abroger les textes organisant un contentieux spécifique, dit contentieux technique de la sécurité sociale (articles L. 143-1 et suivants, R. 143-1 et suivants du code de la sécurité sociale), qui instituent les tribunaux du contentieux de l’incapacité et la Cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance des accidents du travail, l’existence de cette dernière pouvant cependant être maintenue pour le seul contentieux très particulier de tarification visé à l’article L. 143-1 du code de la sécurité sociale pour lequel elle statue en premier et dernier ressort (article L. 143-4 de ce code).

La réparation des conséquences de la faute inexcusable

Selon les principes fixés en dernier lieu par les dispositions de la loi no 76-1106 du 6 décembre 1976, aujourd’hui insérées sous les articles L. 452-1 et suivants du code de la sécurité sociale, la victime d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle ­résultant de la faute inexcusable commise par l’employeur ou de celui qu’il s’est substitué dans la direction du travail peut prétendre, indépendamment des prestations en nature et en espèces dues au titre de la couverture du risque par le régime légal, d’une part, à la majoration de la rente allouée en cas d’incapacité permanente (article L. 452-2 dudit code), d’autre part, à la réparation du préjudice causé par les souffrances physiques et morales, des préjudices esthétiques et d’agrément et du préjudice résultant de la perte ou de la diminution des possibilités de promotion professionnelle ainsi, lorsqu’elle demeure atteinte d’une incapacité permanente totale, qu’à une indemnité forfaitaire égale au montant du salaire minimum légal en vigueur à la date de la consolidation (article L. 452-3, alinéa 1er, dudit code) ; les ayants droit de la victime peuvent obtenir de même, en cas de décès de la victime, la réparation de leur préjudice moral (ibid., alinéa 2). Il appartient à l’organisme de sécurité sociale de faire l’avance à la victime ou à ses ayants droit des réparations complémentaires, dont il récupère ensuite le montant auprès de l’employeur soit par voie de cotisations complémentaires (majoration de rente ou indemnité forfaitaire), soit directement (autres préjudices). Les juridictions du contentieux général de la sécurité sociale sont exclusivement compétentes pour connaître tant de la reconnaissance de la faute inexcusable que de la condamnation de son auteur à réparation.

Ces dispositions qui restreignent ainsi, en dépit des efforts de la jurisprudence, les droits à indemnisation de la victime d’une faute inexcusable à certains chefs de préjudice, ont fait l’objet d’une question prioritaire de constitutionnalité (Cass., QPC, 7 mai 2010, no 12005, pourvoi no 09-87.288). S’il a conclu à la conformité à la Constitution tant des règles de prise en charge, au titre du régime légal, des accidents du travail et maladies professionnelles que du mécanisme d’indemnisation de la faute inexcusable par l’intermédiaire des organismes de sécurité sociale, le Conseil constitutionnel a cependant énoncé que les dispositions de l’article L. 452-3 du code de la sécurité sociale ne sauraient « sans porter une atteinte disproportionnée au droit des victimes d’actes fautifs, faire obstacle à ce que ces mêmes personnes, devant les mêmes juridictions [i. e. les juridictions du contentieux général], puissent demander à l’employeur réparation de l’ensemble des dommages non couverts par le livre IV du code de la sécurité sociale », et a assorti d’une réserve d’interprétation en ce sens la déclaration de conformité de ces dispositions à la Constitution (Cons. const., 18 juin 2010, décision no 2010-8 QPC, JO du 19 juin 2010, p. 11149, considérant no 18).

L’application de cette décision se heurte, en pratique, à trois séries de difficultés. Il n’est pas certain, en premier lieu, qu’elle implique en faveur de la victime et de ses ayants droit la réparation intégrale du préjudice subi, ne serait-ce qu’en raison de la distinction opérée, traditionnellement, par le droit des accidents du travail entre la faute inexcusable et la faute intentionnelle de l’employeur, celle-ci ouvrant seule, jusqu’à présent, droit à la réparation de l’intégralité du préjudice selon les règles matérielles et processuelles du droit commun. Elle n’ouvre pas, en deuxième lieu, à la victime et à ses ayants droit le bénéfice, pour la réparation effective des chefs de préjudice non mentionnés dans les dispositions actuelles de l’article L. 452-3 du code de la sécurité sociale, de l’intervention de l’organisme de sécurité sociale autant pour mener la procédure amiable ou contentieuse vis-à-vis de l’employeur que pour faire l’avance du paiement des indemnités. Elle introduit, en troisième lieu et enfin, un facteur de complexité dès lors qu’aux prestations en nature et en espèces versées au titre du régime légal et aux réparations complémentaires prévues par l’article L. 452-3 et garanties par l’organisme, vient s’ajouter, à la seule diligence de la victime et de ses ayants droit, la réparation d’autres chefs de préjudice. On ajoutera enfin que l’application immédiate des principes de la réparation étendue, voire intégrale, pourrait compromettre nombre d’entreprises de taille moyenne, dès lors que leur assureur se refuserait à supporter la conséquence d’un risque dont la réserve introduite par le Conseil constitutionnel modifie considérablement l’étendue. De la sorte, la décision de ce dernier pourrait donner naissance à un abondant contentieux sans que les victimes n’y trouvent véritablement leur compte.

C’est pourquoi il paraît judicieux de procéder, sans attendre, à la modification des dispositions du code de la sécurité sociale. La proposition formulée ci-après tend, d’une part, à ériger en principe la réparation dans son intégralité selon les règles de droit commun du préjudice subi par la victime d’une faute inexcusable, d’autre part, à soumettre celle-ci dans son ensemble aux règles qui font intervenir l’organisme de sécurité sociale pour le paiement des sommes dues et attribuent le contentieux aux juridictions du contentieux général de la sécurité sociale. Elle opte également, à titre transitoire, pour l’imputation, en ce qui concerne les accidents survenus et les maladies constatées postérieurement au 18 juin 2010 [erratum : lire antérieurement au 19 juin 2010], à la branche accidents du travail et maladies professionnelles du régime du montant des sommes en jeu inhérentes à l’extension de la réparation, selon la formule retenue par le législateur voici douze ans quant à l’indemnisation des victimes d’affections professionnelles liées à l’exposition à l’amiante et à ses dérivés (loi no 98-1194 du 23 décembre 1998, modifiée, article 40).

Les dispositions des articles L. 451-1 à L. 455-2 du code de la sécurité sociale étant rendues applicables, par l’effet de l’article L. 751-9 du code rural et de la pêche maritime, au régime des accidents du travail et des maladies professionnelles des salariés agricoles, la modification proposée étendra ses effets à ces derniers. Il conviendrait de procéder, par ailleurs, à la modification des dispositions applicables, chacun en ce qui le concerne, aux régimes spéciaux mentionnés à l’article L. 711-1 du code de la sécurité sociale pour autant qu’ils comportent une branche accidents du travail. La question ne se pose pas en revanche, faute d’employeur, s’agissant du régime d’assurance contre les accidents du travail et les maladies professionnelles des non-salariés agricoles (régime AAEXA).

Aussi est-il proposé de modifier ainsi les dispositions de l’article L. 452-3 du code de la sécurité sociale :

« Article unique

I – Les dispositions du premier alinéa de l’article L. 452-3 du code de la sécurité sociale sont abrogées et remplacées par les dispositions suivantes :

“Indépendamment de la majoration de rente qu’elle reçoit en vertu de l’article précédent, la victime a le droit de demander à l’employeur devant la juridiction de sécurité sociale la réparation de l’ensemble des préjudices qui ne sont pas couverts par les prestations, majorations et indemnités prévues par le présent livre.”

II – La branche accidents du travail du régime général et celle du régime des salariés agricoles supportent définitivement, chacune en ce qui la concerne, la charge imputable à la modification de l’étendue de la réparation, résultant du I du présent article, des accidents du travail survenus et des maladies professionnelles constatées antérieurement au 19 juin 2010. »

Contentieux de la désignation des membres des unions régionales des professionnels de santé

Reprenant pour en étendre le champ d’application à l’ensemble des professions de santé les dispositions antérieurement applicables aux seuls médecins, la loi no 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires a entendu instituer, dans chaque région et dans la collectivité territoriale de Corse, une union régionale des professions de santé qui rassemble, pour chaque profession, les représentants des professionnels de santé exerçant à titre libéral (article 4031-1, alinéa 1er, du code de la santé publique, dans sa rédaction issue de la loi no 2009-879, article 123 I). Les membres des unions régionales sont normalement élus, pour une durée de cinq ans et par profession, par les professionnels de santé exerçant dans la circonscription de l’union.

Les modalités de l’élection des membres des unions régionales des professionnels de santé sont fixées par les dispositions des articles R. 4031-19 et s. du code de la santé publique issues des dispositions du décret no 2010-585 du 2 juin 2010 relatif aux unions régionales des professionnels de santé. Ces dispositions précisent, en particulier, le régime de l’enregistrement des listes de candidats et les modalités de leur dépôt auprès de la commission d’organisation électorale, lequel doit intervenir entre le quatre-vingtième et le soixante-dixième jour avant le scrutin (article R. 4031-31, alinéa 2, dudit code). Il appartient à la commission de refuser l’enregistrement de toute liste qui ne remplit pas les conditions prescrites ; le refus peut être contesté devant le tribunal d’instance dans le ressort duquel se trouve le siège de la commission d’organisation électorale, à charge pour le tribunal de se prononcer en dernier ressort dans un délai de dix jours (ibid., alinéas 4 à 6).

L’application de ces dispositions suscite une difficulté qui tient au délai ouvert pour la contestation du refus d’enregistrement d’une liste de candidats. Les dispositions de l’article R. 4031-31, alinéa 4, du code de la santé publique énoncent en effet que « ce refus peut être contesté dans les trois jours qui suivent sa notification au mandataire », sans préciser ni les modalités selon lesquelles la notification doit être opérée, ni s’il convient de retenir la date de l’envoi de la notification ou bien celle de sa réception pour déterminer l’expiration du délai de trois jours. C’est d’ailleurs à une telle difficulté que la deuxième chambre civile a été confrontée lors de l’examen, en décembre 2010, d’un pourvoi introduit à l’encontre d’un jugement déclarant irrecevable le recours formé plus de trois jours après l’envoi de la notification de la décision de refus de la commission d’organisation électorale.

Il importe de retenir en la matière une solution qui s’accorde aux exigences du contentieux électoral, a fortiori au contentieux de l’enregistrement des candidatures qui doit être apuré nécessairement avant l’ouverture des opérations électorales proprement dites. À titre de comparaison, les dispositions du code électoral n’ouvrent, s’agissant de l’élection des conseillers municipaux et des membres du conseil de Paris, à celui qui essuie un refus d’enregistrement de sa candidature par l’autorité préfectorale, qu’un délai de vingt-quatre heures pour saisir le tribunal administratif, sans que soient précisées, au reste, les modalités selon lesquelles le refus est porté à la connaissance de l’intéressé, ni le point de départ du délai de vingt-quatre heures (article L. 265, alinéa 7, du code électoral). C’est une règle de même nature qui s’applique, mutatis mutandis, au préfet lorsqu’il reçoit une ­candidature à la députation à l’Assemblée nationale qui ne remplit pas les conditions prévues par le code électoral (ibid., article L. 159).

C’est pourquoi il est proposé de modifier les dispositions de l’article R. 4031-31 du code de la santé publique de manière à laisser au juge du fond le pouvoir d’apprécier, in concreto, le respect du délai imparti aux candidats pour contester le refus d’enregistrement de leur candidature, en remplaçant les dispositions de la deuxième phrase du quatrième alinéa par les dispositions suivantes :

« En cas de refus d’enregistrement, tout candidat de la liste intéressée peut dans les trois jours saisir le tribunal d’instance dans le ressort duquel se trouve le siège de la commission d’organisation électorale. »

Recouvrement des indus par les organismes de sécurité sociale et de mutualité sociale agricole

Les organismes de sécurité sociale et de mutualité sociale agricole sont appelés, en cas d’erreur ou de fraude, à recouvrer le montant des prestations qu’ils ont indûment versées à leurs assurés ou allocataires. Jusqu’à une période récente, la répétition de l’indu obéissait, pour l’essentiel, aux règles de droit commun fixées par le code civil, réserve faite de l’application des règles de prescription propres aux prestations sociales (en principe la prescription biennale) et de la faculté reconnue aux organismes de procéder, sous certaines conditions, à la remise gracieuse, en tout ou partie, du montant des sommes litigieuses.

Comme le relève l’étude consacrée au droit de savoir (p. 205), le recouvrement des indus a donné lieu, depuis une quinzaine d’années, à la multiplication des dispositions législatives en la matière : qu’elles s’appliquent au recouvrement des prestations proprement dites (voir loi no 2000-321 du 12 avril 2000, article 25) ou bien au recouvrement directement auprès des professionnels et établissements de santé des prestations indûment versées du chef du non-respect par ces derniers des règles en matière de facturation, de tarification et de prise en charge, ces dispositions ont eu pour objet, en particulier, d’assortir le recouvrement de l’indu de la mise en œuvre au préalable de mesures d’information du débiteur.

Si une telle évolution ne saurait être remise en cause, la multiplication des dispositions en la matière conduit à une complication certaine du recouvrement de l’indu, susceptible de relever, selon la prestation, l’événement à l’origine de l’indu ou encore le débiteur des sommes en cause, de procédures qui ne se distinguent que malaisément, quand bien même elles ne se chevauchent ou ne se cumulent. Ainsi, un professionnel de santé peut-il faire l’objet, en application de l’article L. 133-4 du code de la sécurité sociale, d’une procédure de recouvrement de l’indu soumise à un ensemble de formalités bien précises, alors même que la procédure s’inscrit, le cas échéant, dans le cadre d’un examen de son activité par le service du contrôle médical en application de l’article L. 315-1 dudit code, lequel donne lieu, de même, à l’application de règles de procédure de nature à garantir les droits de l’intéressé. On ajoutera que les procédures ad hoc édictées par le législateur au cours de la période récente ne font pas obstacle ipso facto à l’application, le cas échéant, des règles de droit commun en matière de recouvrement d’indu et de responsabilité civile.

Il apparaît utile, dans ces conditions, de procéder à une clarification des dispositions qui régissent le recouvrement de l’indu en matière de sécurité sociale. Une telle clarification devrait s’inscrire, en premier lieu, autour de deux principes directeurs, le premier tendant à la détermination du champ d’application respectif de chacune des procédures de recouvrement, le second à l’articulation des procédures de contrôle et des procédures de recouvrement de l’indu, s’agissant en particulier des règles qui garantissent l’information et le respect du contradictoire et des droits de la défense au bénéfice des usagers du service public. Des dispositions propres aux procédures complexes (tel le recouvrement par les organismes d’assurance maladie des indus auprès des professionnels et établissements de santé à la suite des contrôles opérés par les agences régionales de santé) devraient permettre l’appel en la cause, lors du contentieux de l’indu, de l’organisme qui a procédé au contrôle.

Communication du dossier médical pour les besoins d’une expertise judiciaire ordonnée dans un litige opposant un employeur à un organisme social sur le caractère professionnel d’une affection

Les caisses d’assurance maladie jouent un rôle pivot dans la prise en charge du risque professionnel. Les caisses primaires instruisent les demandes de prise en charge, puis assurent l’indemnisation des salariés victimes, et informent les caisses régionales des dépenses ainsi engagées, ces dernières prenant ensuite en compte ces informations pour le calcul du taux AT/MP (accidents du travail/maladies professionnelles) de l’employeur.

De même, la majoration de la rente, prévue en cas de faute inexcusable de l’employeur, en application de l’article L. 452-2 du code de la sécurité sociale, et les indemnités allouées, conformément à l’article L. 452-3 du même code, sont versées par les caisses primaires d’assurance maladie, qui les recouvrent ensuite auprès de l’employeur, par l’imposition d’une cotisation complémentaire, s’agissant de la majoration de la rente, et par le paiement effectif des sommes dues, s’agissant des indemnités allouées en réparation des différents préjudices.

La jurisprudence a tiré de ces dispositions le principe de « l’indépendance des rapports » caisse-employeur, caisse-salarié, et salarié-employeur, de sorte que la décision de prise en charge, ou attributive de rente, lie définitivement la caisse dans ses rapports avec les salariés, même si l’employeur en conteste par la suite le bien-fondé, ou simplement l’opposabilité à son encontre (Soc., 26 mars 1984, Bull. 1984, V, no 120, pourvoi no 82-16.744 ; Soc., 28 février 2002, Bull. 2002, V, no 81, pourvoi no 99-17.201 ; 2e Civ., 16 mars 2004, pourvoi no 02-30.979 ; 2e Civ., 23 mai 2007, pourvoi no 06-12.722 ; 2e Civ., 17 janvier 2008, pourvoi no 07-11.885).

De même, le fait que le caractère professionnel de la maladie ne soit pas établi entre la caisse et l’employeur ne prive pas la victime du droit de faire reconnaître la faute inex­cusable de son employeur, la juridiction étant en mesure après débat contradictoire de rechercher si la maladie a un caractère professionnel et si l’assuré a été exposé au risque dans des conditions constitutives d’une telle faute (Soc., 28 février 2002, précité ; 2e Civ., 16 mars 2004, précité ; 2e Civ., 17 janvier 2008, précité).

En revanche, dès lors que le caractère professionnel de l’affection n’est pas établi à l’égard de l’employeur du salarié victime, la caisse ne peut exercer à son encontre aucune action en remboursement des sommes avancées, et la décision de cet organisme social est sans influence sur son taux de cotisation AT/MP.

Dans les rapports l’opposant à l’employeur, la caisse primaire est tenue de rapporter la preuve du bien-fondé de ses décisions, qu’il s’agisse du caractère professionnel de l’accident ou de la maladie, ou du taux d’incapacité retenu pour l’attribution d’une rente.

Ces questions impliquent parfois l’appréciation d’éléments tenant à l’état de santé du salarié, qui n’est pas partie à l’instance, puisque le bénéfice de la décision de la caisse lui est définitivement acquis.

En particulier, démontrer le bien-fondé de la reconnaissance du caractère professionnel d’une maladie implique de déterminer si le salarié est atteint de la maladie figurant dans le tableau de maladie professionnelle invoqué. De même, l’appréciation du caractère professionnel d’une rechute, ou la décision d’attribuer une rente en raison de son invalidité est fondée sur différents critères médicaux.

Une contestation de l’employeur peut toutefois générer des difficultés pour la caisse primaire qui, subrogée dans les droits du salarié auquel elle sert les prestations prévues par le livre IV du code de la sécurité sociale, a la charge de l’administration de la preuve (même si elle bénéficie des mêmes présomptions que le salarié

victime). L’instance oppose en effet les services administratifs de la caisse à l’employeur, alors que celle-ci s’est fondée sur un avis émis par le médecin-conseil, qui est tenu au secret médical, et n’est pas appelé à l’instance.

Le salarié n’est pas non plus partie à l’instance, la décision de prise en charge, ou attributive de rente, étant définitive en ce qui le concerne. La caisse primaire peut se trouver alors dans l’impossibilité de démontrer le bien-fondé de sa décision.

Par deux arrêts du 19 février 2009, relatifs à la fixation du taux d’incapacité du salarié victime relevant du contentieux technique de la sécurité sociale organisé par les articles L. 143-1 et suivants du code de la sécurité sociale, la deuxième chambre civile a décidé que si la caisse n’avait pas fourni les pièces nécessaires à un réel débat contradictoire, sa décision n’était pas opposable à l’employeur, qui n’avait pu exercer de manière effective son droit à recours (2e Civ., 19 février 2009, Bull. 2009, II, no 62, pourvoi no 08-11.959 et no 62, pourvoi no 08-11.888).

C’est pourquoi l’article 79 de la loi no 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital a modifié l’article L. 143-10 du code de la sécurité sociale, en organisant, dans le cadre d’une expertise organisée par la juridiction du contentieux de l’incapacité, la communication du dossier médical au médecin-expert, et à celui désigné par l’employeur.

En revanche, aucun texte ne permet d’organiser une telle communication dans les litiges relevant du contentieux général de la sécurité sociale, c’est-à-dire lorsqu’une contestation oppose l’employeur et la caisse primaire d’assurance maladie quant au bien-fondé de la prise en charge au titre de la législation professionnelle d’un accident, d’une maladie ou d’une rechute.

Pour justifier leurs décisions, les services administratifs des caisses primaires ne disposent donc alors que des seuls documents figurant dans le dossier administratif du salarié victime, et non des informations complémentaires qui peuvent avoir été recueillies par le médecin-conseil. En particulier, s’agissant de l’avis du contrôle médical, qui les lie, elles ne disposent que d’un avis administratif qui ne comprend aucune précision médicale.

Il semble souhaitable qu’une possibilité de communication du dossier constitué par le médecin-conseil soit également prévue dans ce cas, lorsque la juridiction de droit commun de la sécurité sociale estime nécessaire d’organiser une expertise afin d’apprécier, au regard des critères médicaux, le bien-fondé de la décision prise par les services administratifs de la caisse.

Il est ainsi proposé d’insérer dans le code de la sécurité sociale, à la suite des articles L. 141-1 et suivants relatifs à l’expertise médicale technique, ou bien à la suite des articles L. 142-1 et suivants relatifs au contentieux général, un article ainsi rédigé :

« Lorsqu’une mesure d’expertise judiciaire est organisée à l’occasion d’une contestation opposant un employeur à un organisme social sur le caractère professionnel d’une affection ou d’une rechute, le praticien-conseil du contrôle médical du régime de sécurité sociale transmet, sans que puisse lui être opposé les dispositions de l’article 226-13 du code pénal, à l’attention du médecin-expert désigné par la juridiction compétente, l’entier dossier médical constitué par ses soins, et ayant contribué à la décision de prise en charge [l’ayant amené à émettre un avis favorable à la décision de prise en charge]. À la demande de l’employeur, ce dossier est communiqué au médecin qu’il mandate à cet effet.

La victime de l’accident du travail ou de la maladie professionnelle est informée de cette communication.

Un décret en Conseil d’État détermine les conditions d’application du présent article. »

Droit du travail

Possibilité pour le juge de décider d’une prorogation du mandat des représentants du personnel dans l’entreprise

La loi no 2008-789 du 20 août 2008, réformant la démocratie sociale, a démultiplié les risques de contentieux relatif à l’élection des représentants du personnel dans l’entreprise et, par conséquent, même si la chambre sociale a tenté d’en limiter les effets, les risques d’annulation de scrutins. La question, déjà posée depuis plusieurs années, de la possibilité pour le juge d’ordonner, en cas d’annulation, la prorogation des anciens mandats jusqu’au scrutin pour éviter de laisser les entreprises sans représentation, prend donc une acuité particulière. Or la durée des mandats est une matière d’ordre public et seule la loi peut permettre au juge d’autoriser cette prorogation. À l’occasion des pourvois, la chambre sociale n’a pu que constater que les décisions d’annulation laissaient l’entreprise sans représentation du personnel pendant une période relativement longue. À l’heure actuelle, la prorogation n’est possible que si elle est décidée par l’unanimité des partenaires sociaux, ce qui est rarement le cas (par exemple, Soc., 16 janvier 2008, pourvoi no 06-40.710).

Il est donc suggéré d’introduire une disposition légale autorisant le juge d’instance, si les circonstances l’exigent, à proroger les mandats en cours pour une durée précise en fonction de la date fixée pour le renouvellement des institutions représentatives.