Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales

Convention européenne des droits de l’homme – Article 5 – Droit à la liberté et à la sûreté – Privation – Cas – Détention d’un aliéné – Régularité – Défaut – Effet
1re Civ., 31 mars 2010, Bull. 2010, I, no 77, pourvoi no 09-11.803

L’arrêt rendu le 31 mars 2010 par la première chambre civile de la Cour de cassation, qui a trait aux conséquences indemnitaires de l’annulation par un tribunal administratif d’une mesure d’hospitalisation d’office, confirme une évolution de la jurisprudence, amorcée par la deuxième chambre civile (23 septembre 2004, Bull. 2004, II, no 431, pourvoi no 03-14.284), dont les incidences pratiques pour les usagers, comme pour l’État, méritent d’être soulignées.

La particularité du système français en la matière, qui repose sur le dualisme juridictionnel, trouve son origine dans le caractère administratif des décisions de placement, prises par l’autorité administrative. Celles-ci donnent lieu à double contentieux, l’un relatif à leur régularité formelle (légalité externe – contentieux administratif), l’autre à leur nécessité et leur bien-fondé (légalité interne – contentieux judiciaire).

Alors que le contentieux indemnitaire suivait jusqu’alors la même règle que le contentieux de la légalité, le Tribunal des conflits a par une décision du 17 février 1997 (Bull. 1997, T. conflits, no 1) unifié au profit du juge judiciaire l’ensemble du contentieux de la réparation et a réaffirmé sa position dans une décision du 22 mars 2004 (Bull. 2004, T. conflits, no 10), en ces termes (sommaire) : « s’il appartenait à la juridiction administrative d’apprécier […] la régularité de la décision administrative ordonnant le placement d’office de M. X…, en application, à la date du placement litigieux, de l’article L. 333 du code de la santé publique alors en vigueur, l’autorité judiciaire est seule compétente tant pour apprécier la nécessité d’une mesure de placement d’office en hôpital psychiatrique que, lorsque la juridiction administrative s’est prononcée sur la régularité de la décision administrative de placement, pour statuer sur l’ensemble des conséquences dommageables de cette décision, y compris celles qui découlent de son irrégularité ; qu’il suit de là qu’il appartient à la juridiction de l’ordre judiciaire de connaître de l’ensemble des conclusions à fin d’indemnité ».

Bien que ce double contentieux ne soit pas sans susciter certaines difficultés pour les justiciables et sans entraîner un allongement de la durée des procédures contentieuses (pour lequel la France a déjà été condamnée par la Cour européenne des droits de l’homme, le 27 octobre 2005 : Mathieu c. France, requête no 68673/01) et bien que pour la Cour européenne des droits de l’homme le contentieux relatif à la légalité externe de l’acte, en ce qu’il met en jeu la liberté individuelle, devrait relever du juge judiciaire (CEDH, 30 janvier 2001, Vermeersch c. France, requête no 39277/98), le législateur s’est toujours refusé à constituer un bloc de compétence permettant de confier l’ensemble du contentieux au juge judiciaire.

Cette situation a une incidence sur le délai de prescription, notamment sur son point de départ. Aux termes de l’article 1er de la loi no 68-1250 du 31 décembre 1968, la prescription des créances sur l’État est de quatre ans. Lorsqu’une personne s’estime victime d’une hospitalisation d’office abusive, elle bénéficie d’un délai de quatre ans à compter de la fin de la mesure d’internement pour assigner l’État en réparation de son préjudice devant le juge judiciaire (Ass. plén., 6 juillet 2001, Bull. 2001, Ass. plén., no 9, pourvoi no 98-17.006).

En revanche lorsqu’elle entend faire reconnaître par le juge administratif l’irrégularité de la mesure d’internement et qu’elle obtient une décision d’annulation du tribunal administratif, elle bénéficie d’un délai de quatre ans à compter de cette date pour assigner l’État en réparation des conséquences dommageables de l’irrégularité devant le juge judiciaire. D’où l’importance de la question de savoir quels préjudices peuvent être pris en compte dans cette dernière hypothèse.

C’était précisément la question posée dans l’espèce soumise à la première chambre civile. Suite à l’annulation par le tribunal administratif des mesures d’hospitalisation d’office dont elle avait fait l’objet, pour avoir été prises de façon irrégulière par le maire et par le préfet, une personne avait saisi le juge des référés d’une demande de provision à valoir sur l’indemnisation de son préjudice.

En première instance, puis en appel, l’agent judiciaire du Trésor avait fait une proposition d’indemnisation du seul préjudice moral né de l’irrégularité formelle des arrêtés, mais s’agissant du préjudice né de l’hospitalisation avait soulevé l’existence de contestations sérieuses tenant, notamment, à l’extinction de la créance du fait de la déchéance quadriennale (la saisine du juge des référés étant intervenue plus de quatre ans après la fin des mesures d’internement) et, subsidiairement, à la nécessité des mesures d’hospitalisation d’office.

La Cour a approuvé l’arrêt confirmatif d’avoir accueilli la demande de provision de l’intéressée à valoir sur l’indemnisation de son entier préjudice aux motifs, propres et adoptés, que, par application des articles 5 § 1 et 5 § 5 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, les décisions d’annulation des arrêtés d’hospitalisation d’office par le tribunal administratif constituaient le fait générateur de l’obligation à indemnisation de l’intéressée, dont l’atteinte à la liberté individuelle résultant de l’hospitalisation d’office se trouvait privée de tout fondement légal, de sorte que lors de la saisine du juge des référés (intervenue moins de quatre ans après les décisions d’annulation) la prescription quadriennale n’était pas acquise et que la créance de l’intéressée contre l’État du chef des conséquences dommageables des irrégularités ayant entaché les mesures de placement n’était pas sérieusement contestable, sans qu’il y ait lieu d’examiner si celles-ci étaient médicalement justifiées.

Sa position se rapproche de celle de la CEDH. L’annulation par un tribunal administratif d’arrêtés d’hospitalisation d’office est susceptible de permettre à un usager victime d’une atteinte illégale à sa liberté individuelle d’obtenir réparation de son entier préjudice devant le juge judiciaire, indépendamment de toute discussion sur la nécessité des mesures dont il a fait l’objet.

La portée pratique de cet arrêt est importante.

Si la personne exerce son action devant le juge judiciaire en contestant la nécessité de la mesure d’hospitalisation d’office et son bien-fondé, elle doit l’engager dans les quatre ans de la fin de cette mesure, sauf preuve d’une suspension de cette prescription.

Si l’action est engagée devant le juge administratif en raison de l’irrégularité formelle de la mesure, le point de départ de la prescription quadriennale est la date de la décision d’annulation, qui peut intervenir, comme en l’espèce, bien longtemps après la fin de la mesure d’internement ; mais surtout, le préjudice alors réparable ne se limite pas au seul préjudice moral né de l’irrégularité mais comprend l’ensemble des préjudices consécutifs à cette privation de liberté (moral, matériel, économique…) indépendamment de toute appréciation de sa légalité interne.

Chaque fait générateur entraînant un point de départ du délai de déchéance quadriennale différent, les justiciables et leurs conseils devront être particulièrement attentifs aux chances de succès de la voie d’action choisie.

Cette solution a été confirmée par arrêt du 23 juin 2010 (1re Civ., Bull. 2010, I, no 141, pourvoi no 09-66.026).