Introduction

L’APPLICATION DIRECTE DE LA CONVENTION DE NEW YORK RELATIVE AUX DROITS DE L’ENFANT

Est-ce que l’application directe de la Convention de New York du 26 janvier 1990 relative aux droits de l’enfant, décidée par la première chambre civile dans deux arrêts du 18 mai 2005, a entraîné une amélioration sensible des droits des enfants, personnes vulnérables par hypothèse ? Telle est la question posée dans cette contribution.

Pour qu’un traité international soit d’application directe en droit interne (self executing), deux conditions sont exigées : que le traité soit intégré dans l’ordre juridique national – c’est-à-dire ratifié et publié – et que ce traité énonce des droits expressément reconnus aux personnes, et non seulement des engagements pris par les Etats signataires. En effet, seule !a reconnaissance de droits au bénéfice des personnes permet à celles-ci de s’en prévaloir directement devant les juridictions nationales.

Alors que le Conseil d’Etat a reconnu très tôt l’applicabilité directe de certaines dispositions de la Convention de New York, la Cour de cassation, en 1993, par une série de décisions, a jugé que la Convention relative aux droits de l’enfant ne reconnaissait pas à l’enfant des droits précis, déterminés, mais contenait des engagements pris par les Etats signataires, de sorte que ce traité n’avait pas d’application directe en France. Il ne pouvait donc pas être invoqué devant les juridictions judiciaires : c’est l’arrêt du 10 mars 1993[1], suivi de plusieurs autres, dans le même sens[2].

Les raisons de ces décisions[3] tiennent à la distinction entre les conventions internationales : celles dont les dispositions sont d’application directe dans les Etats signataires – en ce sens que toute personne peut les invoquer devant les tribunaux, avec l’autorité d’une norme supérieure au droit interne (article 55 de la Constitution française) –, et celles qui ne créent que des obligations à la charge des Etats signataires, qui s’engagent à intégrer dans leur droit national les principes et recommandations contenus dans le traité. Dans ce dernier cas, les dispositions ne peuvent pas être invoquées devant les tribunaux, seul l’Etat doit agir pour mettre le droit interne en conformité avec le traité.

Pour placer un traité dans l’une ou l’autre catégorie, il faut procéder à l’interprétation de la volonté des Etats contractants, telle qu’elle résulte, spécialement, de la rédaction de la convention. Or, dans le cas de la Convention de New York, il était apparu, dans un premier temps, au juge de cassation que les termes mêmes du traité impliquaient qu’il se bornait à consacrer des engagements des Etats signataires, sans instituer de droits subjectifs précis de nature à être directement invoqués avant les juridictions nationales.

Le texte dispose en effet : les Etats parties « s’engagent » (articles 2-1, 3-4), « prennent toutes les mesures appropriées » (articles 2-2, 19-1, 27-4, 28-2, 33, 35, 39), « respectent » (article 5), « reconnaissent... assurent » (articles 6, 15, 17), « veillent à ce que l’enfant » (article 9), « garantissent à l’enfant » (article 12), « s’emploient de leur mieux » (article 18).

Force est de reconnaître que ces formulations expriment des engagements des Etats signataires, plus qu’elles ne reconnaissent de droits précis et déterminés au bénéfice des enfants. Le caractère très général, voire vague, des dispositions protectrices énoncées va dans le même sens. Enfin, l’article 43 crée un « comité des droits de l’enfant », chargé, précisément, d’examiner les progrès accomplis par les Etats parties dans l’exécution des obligations contractées par eux en vertu de la convention.

La position alors adoptée par la Cour de cassation a été très vivement critiquée par une doctrine majoritaire[4].

Les auteurs ont fait valoir un certain nombre d’arguments.

Il a ainsi été affirmé que ces décisions conduisaient à paralyser l’application du traité, et même à en nier l’existence, faisant ainsi obstacle à l’exécution, par la France, de ses engagements internationaux. La critique était manifestement excessive. Un traité qui n’est pas reconnu d’application directe n’est pas pour autant un traité mort-né. Les engagements pris par l’Etat demeurent – et c’est bien pour assurer le respect de ces engagements que le Conseil d’Etat, juge de l’administration, veille à ce que les organes de l’Etat s’y conforment. La France a d’ailleurs mis en oeuvre ces engagements, en prenant rapidement des mesures législatives dont chacun s’accorde à dire qu’elles en constituent l’exécution (loi du 8 janvier 1993).

Il était également fait observer que, si l’intention des Etats contractants est essentielle – ils ont entendu s’engager – il existe des critères objectifs pour déterminer la vraie nature de la convention par l’analyse approfondie de ses dispositions. Il faut alors envisager l’objet de la disposition : attribue-t-elle un droit précis à l’enfant ? Puis il faut vérifier le caractère parfait de la disposition : pour être efficace juridiquement et judiciairement, elle doit n’exiger aucune mesure interne complémentaire. Il faut admettre que la mise en oeuvre de ces critères à propos de la Convention relative aux droits de l’enfant pouvait conduire à apporter des nuances à la solution adoptée par la Cour de cassation. Deux observations pouvaient être formulées à cet égard :

Première observation :

La lecture même du texte de la convention, telle que l’avait faite la Cour de cassation, n’était pas à l’abri de la critique. La Cour, en effet, s’était fondée sur l’article 4 (« les Etats s’engagent à prendre toutes les mesures ») pour démontrer que la convention ne pouvait pas avoir d’application directe. Mais on pouvait observer, d’abord que cet article 4 devait être rapproché, spécialement, de l’article 2, par lequel les Etats « s’engagent à respecter les droits qui sont énoncés dans la présente Convention et à les garantir à tout enfant relevant de leur juridiction ». La convention se définit donc elle-même comme « énonçant des droits » et non seulement des engagements des Etats. Ensuite, comment assurer pleinement le respect et la garantie des droits sans application directe de la Convention devant les juridictions nationales ? La lecture de cet article 4 fait apparaître que les Etats s’engagent à « prendre les mesures nécessaires pour mettre en oeuvre les droits reconnus par la Convention ». Enfin, il était fait état du précédent de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, dont l’article 1 constitue un engagement des Etats parties pour reconnaître les droits et libertés définis par le traité, alors que l’applicabilité directe de cette Convention est certaine. L’argument n’était cependant pas sans réplique, car la Convention européenne reconnaît expressément les droits qu’elle garantit à toute personne (« Toute personne a droit... »). Mais il est vrai que toutes les conventions sur les droits fondamentaux comportent de tels engagements solennels, sans que cela constitue un critère d’inapplicabilité directe.

Seconde observation :

Surtout, il était permis de penser que le rejet de toute application directe de l’ensemble de la Convention ne tenait pas suffisamment compte de la substance même des droits consacrés par cette Convention. S’il est exact en effet que beaucoup de dispositions pouvaient apparaître comme trop imprécises pour pouvoir être utilement invoquées devant une juridiction, il en était d’autres qui consacraient expressément des droits, précisément définis et, comme tels, parfaitement invocables devant le juge, avec l’autorité supérieure qui s’attache à une norme internationale. Il pouvait s’en déduire que certaines dispositions pouvaient être considérées comme d’application directe, dans la mesure où elles définissaient précisément les droits reconnus à l’enfant : ainsi, le droit au nom, à la nationalité, à la connaissance de ses parents (article 7), le droit à une protection spéciale de l’enfant privé de son milieu familial, le recours à l’adoption (article 20). Et l’on peut ajouter les dispositions sur le droit de l’enfant à être entendu dans toute procédure le concernant (article 12-2.), la liberté d’expression (article 13) et la liberté de pensée et de religion (article 14). Sans oublier la disposition fondamentale, celle de l’article 3-1 selon laquelle, dans toute décision concernant l’enfant, « l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale ».

Une évolution de la jurisprudence de la Cour de cassation devait donc intervenir. Elle s’est discrètement amorcée, dès 1996, la première chambre civile ayant eu l’occasion de rejeter des moyens fondés sur la Convention de New York, sans reprendre sa première jurisprudence sur l’inapplicabilité directe, mais en laissant entendre que cette Convention n’avait pas été méconnue. Ce qui laissait supposer qu’elle pourrait l’être, et ce qui était un début de reconnaissance de l’applicabilité directe de certaines de ses dispositions.

Il faut citer également un arrêt de la première chambre du 18 avril 2000 (Bull. 2000, I, n° 112, pourvoi n° 97-20.809), qui, pour approuver une cour d’appel d’avoir refusé le retour d’un enfant dans son pays de résidence, relève le motif de la cour d’appel selon lequel ce retour « portait atteinte à l’intérêt supérieur de l’enfant comme étant de nature à provoquer un déséquilibre psychologique grave ». Il est évident que, dans cette décision, la première chambre civile a, à dessein, repris explicitement ce motif, inspiré de la Convention de New York, afin de montrer que ce traité était pris en considération.

Un autre arrêt de la deuxième chambre civile du 4 juillet 2002, non publié[5], statuant en matière de fixation de la résidence d’un enfant à l’occasion d’un divorce, cite expressément l’article 3 de la Convention de New York et l’intérêt de l’enfant.

Ces indices témoignaient d’une attention nouvelle de la Cour de cassation à l’égard de la Convention. Il fallait que l’occasion d’un pourvoi permette à la Cour de poursuivre sa réflexion. L’occasion s’est présentée en 2005. Nous examinerons successivement les arrêts de principe de 2005, puis leurs effets sur la jurisprudence postérieure de la Cour.

[1] 1re Civ., 10 mars 1993, Bull. 1993, I, n° 103, pourvoi n° 91-11.310 - à propos de l’article 12 de la Convention.

[2] 1re Civ., 2 juin 1993, Bull. 1993, I, n° 195, pourvoi n° 91-17.487 - article 8-1 ; 15 juillet 1993, Bull. 1993, I, n° 259, pourvois n° 92-05.015 et 91-18.735 - article 30 ; Soc., 13 juillet 1994, Bull. 1994, V, n° 236, pourvoi n° 93-10.891 - article 26 ; 1re Civ., 4 janvier 1995, Bull. 1995, I, n° 2, pourvoi n° 92-20.682 - article 12.

[3] Cf. J. Massip, commentaire sous l’arrêt du 10 mars 1993, D. 1997, p. 361.

[4] Par exemple, C. Neirinck et P.-M. Martin : « Un traité bien maltraité », JCP 93, I, 3677 ; M.-C. Rivier : « Un traité mis hors jeu » D. 1993, chron. p. 203.

[5] Pourvoi n° 00-16.526.