La privation du droit de propriété

2.2.2. La privation du droit de propriété

2.2.2.1. L’expropriation pour cause d’utilité publique

2.2.2.1.1. Le contrôle par le juge de la décision d’exproprier

2.2.2.1.2. La qualité de la procédure d’expropriation

2.2.2.1.3. La juste et préalable indemnisation de l’exproprié

2.2.2.2. La nationalisation

2.2.2. La privation du droit de propriété

L’expropriation, très couramment, et moins usuellement, la nationalisation, qui sont des opérations justifiées par la poursuite d’un objectif d’intérêt général, permettent aux pouvoirs publics de se voir transférer la propriété d’un bien, foncier ou mobilier, appartenant à une personne privée.

En l’absence d’un titre, tout empiétement, occupation ou confiscation d’une propriété privée par une personne publique caractérise une voie de fait, laquelle est soumise à l’appréciation du juge judiciaire, seul compétent pour statuer sur la réparation du préjudice qui en découle (Tribunal des conflits, 8 avril 1935, Action française). Les exemples en sont malheureusement nombreux (cf. notamment : 1re Civ., 8 mars 1988, Bull. 1988, I, n° 68, pourvoi n° 86-16.589 ; 1re Civ., 12 juin 1990, Bull. 1990, I, n° 163, pourvoi n° 89-11.632 ; 1re Civ., 28 mars 1995, Bull. 1995, I, n° 147, pourvoi n° 93-11.971 ; 1re Civ., 9 janvier 2007, Bull. 2007, I, n° 11, pourvoi n° 05-15.439 ; 3è Civ., 24 novembre 1993, Bull. 1993, III, n° 154, pourvoi n° 91-18.184 ; 1re Civ., 16 mars 1999, Bull. 1999, III, n° 104, pourvoi n° 97-16.244 ; 3è Civ., 12 juillet 2006, Bull. 2006, III, n° 173, pourvoi n° 05-16.107 ; 3è Civ., 21 février 2007, Bull. 2007, III, n° 31, pourvoi n° 06-10.071).

2.2.2.1. L’expropriation pour cause d’utilité publique

L’article 545 du code civil dispose que « nul ne peut être contraint de céder sa propriété si ce n’est pour cause d’utilité publique, et moyennant une juste et préalable indemnité ». Cette formule est reprise de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (le code civil ayant substitué la cause d’utilité publique à la nécessité publique évoquée par la Déclaration).

L’expropriation permet donc à une personne publique d’acquérir les biens qui lui sont nécessaires pour l’accomplissement de ses missions. L’intérêt public prime naturellement ou évidemment sur l’intérêt privé du propriétaire du bien. Les règles applicables, législatives et réglementaires, ont été rassemblées dans le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.

Le droit d’exproprier n’appartient qu’aux collectivités publiques, sous réserve du respect du principe de spécialité. En pratique, dans l’immense majorité des cas, l’autorité expropriante est une collectivité locale, commune ou département. Il peut être mis en oeuvre par les établissements publics et par certaines personnes privées, concessionnaires qui exercent les droits de leur concédant. L’objet en est au premier chef la réalisation d’équipements publics, mais aussi des opérations locales d’aménagement et la constitution de réserves foncières. Seuls les immeubles et les droits réels les grevant, peuvent faire l’objet d’une expropriation. Les droits réels tels que l’usufruit peuvent être expropriés, indépendamment de l’immeuble. L’expropriation peut encore atteindre un droit personnel, celui de donner à bail.

 

La procédure vise à déterminer les intérêts en présence et à garantir les intérêts pécuniaires des propriétaires expropriés. Elle se décompose en deux phases. Une première phase administrative conduit, à la suite d’une enquête, à une déclaration d’utilité publique. Le préfet, par l’arrêté de cessibilité, dresse alors la lite des immeubles ou des droits réels immobiliers à exproprier. Vient ensuite la phase judiciaire au cours de laquelle est transférée la propriété du bien et fixée l’indemnité due au propriétaire exproprié. Mais on doit rappeler que 90 % des biens immobiliers faisant l’objet d’une déclaration d’utilité publique font l’objet d’une cession amiable et ne donnent pas lieu à un transfert de propriété par ordonnance d’expropriation.


2.2.2.1.1. Le contrôle par le juge de la décision d’exproprier

Hormis les rares hypothèses où des textes précis ont spécifié que certaines circonstances justifiaient le recours à l’expropriation (par exemple dans les hypothèses de risque naturel ou de risque technologique), c’est la jurisprudence qui a défini le contenu de la notion d’utilité publique. À défaut d’une définition positive de l’utilité publique, le juge en donne une définition négative en dégageant les critères qui permettent de déterminer qu’une opération ne remplit pas l’objectif.

Ainsi, il n’y a pas d’utilité publique en cas de détournement de pouvoir. L’expropriation n’est pas d’utilité publique lorsque le but recherché est principalement financier (CE, 20 octobre 1961, Consorts White), ou bien lorsque l’objet principal de l’opération est de favoriser des intérêts particuliers (CE, 22 octobre 1958, Consorts Moreau) ou de procurer un "avantage direct et certain" à des entreprises privées (CE, 20 juillet 1971, Ville de Sochaux, n° 80804, publié au Recueil Lebon) ou encore, de faire échec à une décision de justice (CE, 27 octobre 1971, Commune Saint-Marc Jaumesorde, n° 79866, publié au Recueil Lebon). On a cependant observé que la vocation économique de nombreuses opérations qui visent à favoriser l’activité et l’emploi conduit parfois à brouiller la claire frontière entre intérêt général et intérêts privés, le premier pouvant résulter en nombre de circonstances d’une addition des seconds.

Il n’y a pas non plus d’utilité publique lorsque l’expropriation n’est pas nécessaire : le juge administratif vérifie s’il existe une alternative à l’expropriation, de nature à permettre de réaliser le même objectif dans des conditions équivalentes (CE, 20 novembre 1974, Époux Thony et Époux Hartmann-Six, n° 91558 et n° 91559). Toutefois, la tendance actuelle consiste à seulement vérifier que l’administration ne disposait pas de terrains non affectés qui lui auraient permis de mener à bien l’opération projetée (par ex. : CE, 12 avril 1995, Conservatoire espace littoral et rivages lacustres, n° 137300).

Enfin, il n’y a pas d’utilité publique lorsque l’expropriation présente plus d’inconvénients que d’avantages. Aux termes de l’arrêt du Conseil d’État du 28 mai 1971, Ville Nouvelle Est : « une opération ne peut être légalement déclarée d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, éventuellement les inconvénients d’ordre social qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente ». À la liste de ces éléments de référence, le Conseil d’État a ajouté d’éventuels autres intérêts publics (CE, 20 octobre 1972, Sainte-Marie de l’Assomption, n° 78829, publié au Recueil Lebon). Si le bilan est positif, l’utilité publique de l’opération sera reconnue. Dans le cas contraire, les actes administratifs pris dans le cadre de la procédure d’expropriation seront annulés (pour une illustration : CE, 27 juin 2008, autoroute A 406, n° 311638). Le bilan coûts-avantages est autant une théorie justifiant l’atteinte portée au droit de propriété qu’une méthode permettant d’apprécier la régularité de l’action des pouvoirs publics.

La Cour européenne des droits de l’homme, alors que l’expropriation est une privation de propriété au sens de l’article 1er du Protocole n° 1, reconnaît aux États une marge d’appréciation dans l’évaluation de l’utilité publique qui fonde l’expropriation, sous réserve que la personne privée ne se voit pas imposer une charge disproportionnée et que le contrôle de la DPU et de l’arrêté de cessibilité par le juge administratif satisfait aux exigences de la Convention (CEDH, 12 février 2007, Maupas et a. c. France, requête n° 13844/02). La Cour européenne, lorsqu’elle est saisie en cette matière de l’expropriation, s’attache à vérifier que la législation applicable et les mesures contestées n’ont pas rompu le juste équilibre entre la sauvegarde du droit de propriété et les exigences de l’intérêt général (par ex. : CEDH, 23 septembre 1982, Sporrong et Lönnroth c. Suède, requêtes n° 7151/75 et n° 7152/75).

La théorie de l’expropriation indirecte qui permet à une personne publique qui exerçait une emprise irrégulière sur un terrain d’en devenir propriétaire, dépossédant ainsi un propriétaire sans que le juge soit en mesure d’en apprécier l’utilité publique, a été condamnée par la Cour de cassation en assemblée plénière le 6 janvier 1994 (Ass. Plén., 6 janvier 1994, Bull. 2004, Ass. plén., n° 1, pourvoi n° 89-17.049) qui a rappelé le principe selon lequel le transfert de propriété non demandé par le propriétaire ne peut intervenir qu’à la suite d’une procédure régulière d’expropriation. La doctrine de l’intangibilité de l’ouvrage public ne peut suffire à justifier une expropriation de fait.

Seul l’État est détenteur du droit d’exproprier, et il n’est pas d’autre possibilité d’une cession contrainte de la propriété que la cause d’utilité publique. Aussi, l’empiétement par une personne privée sur le terrain d’autrui (en sous-sol ou hors sol) caractérise-t-il une expropriation à titre privé, donc illégale, et justifie toujours la démolition de la construction édifiée irrégulièrement. Le propriétaire victime de l’empiétement n’a pas à justifier d’un intérêt à voir rétablir la situation. La Cour de cassation doit parfois rappeler que la défense du droit de propriété contre un empiétement ne peut dégénérer en abus (3è Civ., 7 juin 1990, Bull. 1990, III, n° 140, pourvoi n° 88-16.277 ; 7 novembre 1990, Bull. 1990, III, n° 226, pourvoi n° 88-18.601).


2.2.2.1.2. La qualité de la procédure d’expropriation


Il est soigneusement veillé au caractère contradictoire de cette procédure qui conduit à la transformation d’un droit de propriété en droit à indemnisation. La loi même s’efforce, par un certain formalisme (articles L. 13-1 et s. du code de l’expropriation), de concilier les intérêts de l’autorité expropriante et ceux des propriétaires. En phase avec l’arrêt de la CEDH du 24 avril 2003, Yvon c/ France, la Cour de cassation a jugé que constitue une violation de l’article 6-1 de la Convention européenne des droits de l’homme, l’observation des dispositions réglementaires du code de l’expropriation relatives au rôle tenu par le commissaire du gouvernement dans la procédure de fixation de l’indemnité d’expropriation, incompatibles avec le principe de l’égalité des armes (3è Civ., 2 juillet 2003, Bull. 2003, III, n° 140, pourvoi n° 02-70.047).

 

2.2.2.1.3. La juste et préalable indemnisation de l’exproprié

L’ordonnance d’expropriation, à défaut d’accord amiable, opère le transfert de propriété et envoie l’expropriant en possession (article L. 12-1 du code de l’expropriation).

L’expropriation fait naître un droit à indemnité au profit du propriétaire de l’immeuble et de tous les titulaires d’un droit réel ou personnel portant sur l’immeuble. L’autorité expropriante notifie ses offres d’indemnité au propriétaire de l’immeuble (qui les transmet aux autres intéressés), et, à défaut d’entente, le montant en est fixé par le juge.

L’indemnité doit être juste, c’est-à-dire qu’elle doit couvrir l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par la privation du droit de propriété (article L. 13-13 du code de l’expropriation). Son montant est fixé par rapport à la consistance du bien au jour de l’ordonnance portant transfert de propriété, c’est-à-dire en fonction de la valeur réelle du bien exproprié (CEDH, 11 avril 2002, Lallemant c. France, requête n° 46044/99 ; CEDH, 29 mars 2006, Scordino c. Italie, requête n° 36813/97). Dans des circonstances très diverses, une jurisprudence considérable a défini les principes et méthodes d’une indemnisation intégrale qui n’enrichisse ni n’appauvrisse le propriétaire exproprié. Le montant de l’indemnité ne devra pas cependant excéder l’estimation du service des domaines (article L. 13-17 du même code), ce dont il ne résulte pas une violation de la Convention (3è Civ., 12 mars 2008, Bull., III, n° 46, pourvoi n° 07-13.049 dans une espèce où l’évaluation par le service des domaines rejoignait celle par l’exproprié au titre d’une déclaration de succession). Le retard dans le paiement ou la consignation de cette indemnité ouvre droit au paiement d’intérêts et à une nouvelle fixation du prix (article L. 13-9 du même code).

 

Dans le délai d’un mois après le paiement ou la consignation de l’indemnité, l’exproprié doit abandonner les lieux à l’expropriant, à défaut de quoi il pourra être expulsé (article L. 15-1 du code de l’expropriation). Compte tenu de ce délai au cours duquel l’exproprié peut se maintenir, la procédure devant le juge de l’expropriation qui rend une ordonnance portant transfert de propriété avant qu’une indemnité ait été fixée et payée, n’est pas contraire aux dispositions de la Convention européenne des droits de l’homme (3è Civ., 29 mai 2002, Bull. 2002, III, n° 117, pourvoi n° 01-70.175).

Le principe que l’expropriation est justifiée par un motif d’utilité publique implique que l’autorité expropriante, devenue propriétaire de ce bien, lui donne l’affectation prévue aux termes de la DUP. Il arrive que le droit de propriété puisse renaître par la rétrocession, lorsque l’immeuble exproprié n’a pas reçu dans le délai de cinq ans la destination prévue ou a cessé, avant le terme d’un délai de trente ans, de recevoir cette destination (article L. 12-6 du code de l’expropriation). Le prix de cession est apprécié à la date de la restitution par le juge de l’expropriation. En cas de destruction de l’immeuble ou de cession à un tiers, l’ancien propriétaire peut prétendre à une indemnisation de son préjudice.

Il peut être noté, en marge de l’expropriation, des dispositions particulière qui opèrent aussi une cession forcée de la propriété, telles celles, classiques, du code civil, qui prévoient que l’on peut contraindre son voisin à céder la mitoyenneté de la clôture (article 668 du code civil), ou les articles L. 318-3 du code de l’urbanisme et L. 162-5 du code de la voirie routière qui disposent que la propriété des voies privées ouvertes à la circulation publique dans des ensembles d’habitation peut, après enquête publique et par décret en Conseil d’État, être transférée d’office au domaine public de la commune, sans indemnité (mais en en prenant en charge, évidemment, l’entretien).

 

2.2.2.2. La nationalisation

Dans sa décision n° 81-132 DC du 16 janvier 1982 sur la loi de nationalisation, le Conseil constitutionnel a observé sur le droit de propriété, de la Révolution à nos jours, une double évolution, marquée d’une part par l’extension de son champ d’application à des domaines individuels nouveaux et, d’autre part par des limitations justifiée par l’intérêt général. Pour autant les principes de la Déclaration des droits de l’homme conservent toute leur valeur constitutionnelle. L’un des buts de la société politique demeure, entre autres objets, la conservation du droit de propriété. Mais c’est en fonction de cette évolution que doit s’entendre la valeur constitutionnelle du droit de propriété (Cons. const., 25 juillet 1989, décision n° 89-256 DC, loi portant dispositions diverses en matière d’urbanisme).

Mais la protection de l’article 17 de la Déclaration ne saurait être invoquée par le propriétaire qui n’est pas dépossédé de son droit mais seulement restreint dans son exercice. Tel est le cas lorsqu’un droit de vote attaché aux actions est supprimé (Cons. const., 20 juillet 1983, décision n° 83-162 DC, loi relative à la démocratisation du secteur public), lorsque le propriétaire est seulement empêché d’exploiter personnellement un bien qu’il a acquis (Cons. const., 26 juillet 1984, décision n° 84-172 DC, loi relative au contrôle des structures des exploitations agricoles et au statut des fermages), de la limitation de la possibilité de diviser en lots une propriété foncière (Cons. const., 17 juillet 1985, décision n° 85-189 DC, loi relative à la définition et à la mise en œuvre de principes d’aménagement), de l’établissement d’une servitude (Cons. const., 13 décembre 1985, décision n° 85-198 DC, loi relative à la communication audiovisuelle). En l’absence de dépossession, l’indemnisation, sans être exclue, n’est pas automatique, ne trouve pas sa source dans l’article 17 de la Déclaration et aucun principe constitutionnel n’impose qu’elle relève du juge judiciaire. En revanche, en cas de dépossession, les prescriptions de l’article 17 trouvent leur plein effet. L’atteinte portée au droit ne doit pas avoir une gravité telle que le droit s’en trouve dénaturé. Il en serait ainsi si le motif d’intérêt général qui prétend la justifier n’était pas ou insuffisamment déterminé. Tel était le cas d’un régime d’autorisation préalable au transfert de propriété immobilière en Polynésie française qui portait une atteinte directe au droit de disposer, attribut essentiel du droit de propriété, ne reposant pas sur un motif d’intérêt général et dénaturant le droit de propriété (Cons. const., 9 avril 1996, décision n° 96-373 DC, loi organique portant statut d’autonomie de la Polynésie française).

Le Conseil constitutionnel définit l’opération de nationalisation comme le transfert de la propriété d’une entreprise, suite à une décision de la puissance publique à laquelle le ou les propriétaires sont obligés de se plier (Cons. const., 19 janvier 1984, n° 83-167 DC). La doctrine qui justifie l’opération veut que toute activité directement utile à la nation soit assurée par elle-même, tant au point de vue de la de la propriété, qu’à celui de la gestion et des bénéfices, pour des raisons à la fois politiques, économiques et sociales.

Nonobstant le caractère fondamental du droit de propriété et la valeur constitutionnelle des principes de la Déclaration des droits de l’homme qui le garantissent, que le principe de nationalisation posé par le Préambule de la Constitution de 1946 n’a pas pour effet de rendre inapplicable aux opérations de nationalisation, la loi détermine librement ou constate, sous réserve d’erreur manifeste, la nécessité publique qui commande l’opération et les intérêts supérieurs qui la justifient. S’agissant des nationalisations de 1981/1982, l’objectif avancé était de donner aux pouvoirs publics les moyens de lutter contre la crise économique, de favoriser la croissance et l’emploi (Cons. const., 16 janvier 1982, décision n° 81-132 DC).

Concrètement, le juge constitutionnel s’attache donc à vérifier, par référence aux travaux préparatoires de la loi, que la norme portant atteinte au libre exercice du droit de propriété correspond à la satisfaction d’un objectif d’intérêt général (Cons. const., 16 janvier 1991, décision n° 90-287 DC). Mais ce contrôle est évidemment limité, voire symbolique, le juge constitutionnel ne pouvant récuser l’objectif que s’assigne la loi mais seulement examiner si, par son effet, le champ de la propriété privée, et s’agissant de nationalisation, la liberté d’entreprendre et le principe d’égalité, ne s’en trouveraient pas restreints et dénaturés au point de méconnaître les dispositions de la Déclaration des droits de l’homme (Cons. const., 16 janvier 1982, précité).

En revanche, le Conseil constitutionnel contrôle étroitement, par référence à la norme constitutionnelle, les modalités techniques de l’opération. Ainsi, la décision précitée du 16 janvier 1982 a annulé, au nom du principe d’égalité, une disposition de la loi de nationalisation qui excluait de son champ les banques dont la majorité du capital social appartenait à des sociétés de caractère mutualiste ou coopératif, tout en validant d’autres exclusions.

Il vérifie encore le caractère juste, c’est-à-dire couvrant l’intégralité du préjudice subi, évalué au jour du transfert de propriété, et préalable, de l’indemnisation du propriétaire privé de son bien. À cette fin il examine les critères techniques retenus par le législateur. Dans sa décision du 16 janvier 1982, il a retenu que les dispositions de la loi relatives à la valeur d’échange des actions ne satisfaisaient pas aux exigences de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme. Symétriquement, la cession de la propriété publique à des personnes privées ne saurait s’opérer à vil prix, l’article 17 de la Déclaration protégeant à un titre égal la propriété privée et celle de l’État et des autres personnes publiques (Cons. const., 26 juin 1986, décision n° 86-207 DC, loi de privatisation).

 

En conclusion, le juge, qu’il soit constitutionnel, administratif ou judiciaire, est toujours l’arbitre des intérêts qui peuvent venir en conflits : il lui appartient d’apprécier si les intérêts invoqués pour réduire le droit de propriété sont suffisamment puissants et clairement déterminés pour justifier l’opération. L’évaluation de l’intérêt général n’est pas toujours simple. Les intérêts qui s’opposent à ceux du propriétaire sont de différentes natures, supérieurs ou égaux aux siens. L’intérêt général peut lui-même prendre diverses formes et n’être pas toujours bien différent d’un cumul d’intérêts particuliers.

Faire prévaloir l’intérêt général ou concilier le droit de propriété avec d’autres droits de même nature conduit le juge à opérer ou valider parmi les propriétaires des distinctions, à retrancher à leur droit de propriété, le contenir ou le démembrer, ou, plus radicalement, à ordonner ou approuver une cession forcée. On peut se demander, compte tenu de la relative rareté des décisions sanctionnant, par exemple, une déclaration d’utilité publique dès lors que les formes ont été respectées, si un certain caractère régalien ne s’attache pas aux décisions des pouvoirs publics visant à la cession forcée du droit de propriété ou à sa limitation.

Mais le principe de l’indemnisation intégrale du propriétaire privé de son droit ne connaît que quelques exceptions. Le contrôle de l’indemnisation est l’un des enjeux de l’intervention du juge. On pourrait en déduire que si le droit de propriété n’est pas garanti avec autant de vigueur que les autres libertés publiques, il ne saurait jamais pour autant complètement se dissoudre dans l’intérêt général ou un autre intérêt qui lui serait supérieur ou opposé. Il ne disparaît pas, mais il mute, à la différence d’autres droits fondamentaux, en un droit d’une différente nature, le droit à une indemnisation équitable.

Des distinctions juridiquement justifiées ont ainsi été mises en évidence tant en ce qui concerne la famille que la propriété. Avant d’achever cette étude, il semble intéressant d’observer que l’autorité judiciaire exerce, en ce qui concerne ces distinctions justifiées, un contrôle variable qui dépend naturellement du domaine concerné.