Les limitations à l’exercice du droit de propriété

2.2. Les distinctions entre propriétaires

2.2.1. Les limitations à l’exercice du droit de propriété

2.2.1.1. Les limites d’intérêt général restreignant le droit d’usage

2.2.1.1.1. Les limitations légales et réglementaires au droit d’usage ou de non-usage d’un bien foncier

2.2.1.1.2. Les troubles anormaux de voisinage

2.2.1.2. Les limites d’intérêt général restreignant le droit d’exploiter ou de ne pas exploiter

2.2.1.3. Les limites d’intérêt général au droit de librement disposer : les droits de préemption

 

2.2. Les distinctions entre propriétaires

 

L’article 17 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du citoyen du 26 août 1789 dispose que : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment et sous la condition d’une juste et préalable indemnité » ; tandis que l’article 2 de la Déclaration cite la propriété au nombre des droits naturels et imprescriptibles de l’homme.

L’ancrage constitutionnel du droit de propriété est ainsi bien assuré. Aux termes de la décision du Conseil constitutionnel n° 81-132 DC du 16 janvier 1982 (loi sur les nationalisations), « les principes mêmes énoncés par la Déclaration des Droits de l’Homme ont pleine valeur constitutionnelle tant en ce qui concerne le caractère fondamental du droit de propriété dont la conservation constitue l’un des buts de la société politique et qui est mis au même rang que la liberté, la sûreté et la résistance à l’oppression, qu’en ce qui concerne les garanties données aux titulaires de ce droit et les prérogatives de la puissance publique ». Le langage de la cour de cassation n’est pas différent. Ainsi, par exemple, a-t-il été jugé que le libre accès à sa propriété « constitue un accessoire du droit de propriété, droit fondamental à valeur constitutionnelle » (1re Civ., 28 novembre 2006, Bull. 2006, III, n° 529, pourvoi n° 04-19.134). Ainsi encore, excède ses pouvoirs et méconnaît les caractères du droit de propriété, le juge qui impose au propriétaire d’une parcelle de consentir un bail rural à son ancien conjoint (1re Civ., 4 janvier 1995, Bull. 1995, III, n° 4, pourvoi n° 92-20.013). Compte tenu de ses caractères, le droit de propriété est au nombre des libertés qui peuvent être protégées par le juge administratif selon la voie du référé-liberté institué par l’article L. 521-2 du code de justice administrative (CE, 31 mai 2001, Commune de Hyères-les-Palmiers).

 

Cette position éminente dans la hiérarchie des normes n’est pas celle que reconnaissent au droit de propriété d’autres systèmes de droit, pour qui la propriété oblige (en Allemagne, Espagne, Italie). Mais ces différences s’estompent par l’effet des instruments d’harmonisation. Le droit de propriété est, en effet, garanti par :

- l’article 1er du Premier protocole de la Convention européenne des droits de l’homme, selon lequel "chacun a le droit au respect de ses biens" (CEDH, 13 juin 1979, Marckx c. Belgique, requête n° 6833/74). L’État doit prendre les mesures appropriées pour protéger l’exercice du droit de propriété. Le refus pendant seize années des autorités publiques d’apporter leur concours à l’exécution d’une décision d’expulsion d’un occupant sans titre caractérise une violation de l’article 1er du Premier protocole (CEDH, 31 mars 2005, Matheus c. France, requête n° 62740/00). En revanche, une expulsion, bien que prononcée selon une législation nécessaire et proportionnée dans une société démocratique, peut être exécutée, en l’absence d’une proposition de relogement, de manière incompatible avec le droit au respect de la vie privée et familiale et du domicile (CEDH, 9 octobre 2007, Stankova c. Slovaquie, requête n° 7205/02) ;

 

- et par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne du 7 décembre 2000, qui y voit un "droit fondamental de l’Union européenne".

L’article 544 du code civil ne définit pas le droit de propriété, mais décrit la situation idéale du propriétaire disposant de la totalité des prérogatives sur un bien, « le droit de jouir et de disposer de la manière la plus absolue », et pose comme seules limites les prohibitions édictées par la loi et les règlements. La doctrine l’énonce comme étant « ce qu’il reste quand rien n’a été retranché dans le rapport direct qui unit la personne et la chose, quand rien n’a été oublié dans l’énumération des pouvoirs concevables » ou encore comme « le droit d’exercer une maîtrise totale sur un bien » [1].

 

Cependant, si la propriété est l’exercice d’un droit fondamental, exclusif et absolu, et, comme on a pu le dire, une condition de l’indépendance et de la liberté de l’homme, il n’est pas une liberté individuelle, ne bénéficie pas du même régime de protection que d’autres droits fondamentaux et ne s’exerce que dans le cadre des limites que posent l’intérêt général et, parfois aussi, l’intérêt particulier d’un autre propriétaire. Bien que demeurant un principe de 1789, il ne peut être entendu que réévalué et actualisé. S’il a conquis de nouveaux champs tels la propriété intellectuelle (CEDH, 11 janvier 2007, Anheuser-Busch Inc c. Portugal, requête n° 73049/01), la propriété publique, les valeurs patrimoniales, y compris certaines créances (CEDH, 6 octobre 2005, Draon c. France, requête n° 1513/03 ; 2è Civ., 3 mai 2007, Bull. 2007, II, n° 121, pourvoi n° 05-19.439 ; 1re Civ., 21 décembre 2006, Bull. 2006, I, n° 365 , pourvoi n° 04-16.726 ; 1re Civ., 24 janvier 2006, Bull. 2006, I, n° 29, pourvois n° 01-16.684 et n° 01-17.042) en les renforçant, il s’est en même temps fragilisé.

 

Plus aujourd’hui qu’hier, le droit de propriété peut venir en collision avec d’autres principes, également bien placés dans notre hiérarchie des normes, tels que celui de nationalisation des biens des entreprises constituant un service public national ou un monopole de fait (article 9 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946), ou le droit à un logement décent qui, s’il n’est pas (encore) un principe constitutionnel, encore que posé, entre autres instruments, à l’article 25 de la Déclaration universelle des Droits de l’Homme et à l’article 31 de la Charte sociale européenne révisée, est un droit fondamental (article 1er de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs), est reconnu par le Conseil constitutionnel comme un objectif de valeur constitutionnelle (Cons. const., 19 janvier 1995, n° 94-359 DC, loi relative à la diversité de l’habitat ; 29 juillet 1995, Décision n° 98-403 DC, loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions) et est maintenant opposable (loi du 5 mars 2007).

La Cour européenne des droits de l’homme valide d’ailleurs les atteintes au droit de propriété, dès lors qu’elles sont justifiées par la protection de l’intérêt général. Elle a ainsi considéré que l’atteinte au droit de propriété d’un éditeur était légitime dès lors qu’il s’agissait de protéger l’intérêt général et plus précisément la morale publique (CEDH, 7 décembre 1976, Handyside c. Royaume Uni, requête n° 5493/72). Elle a confirmé sa position récemment par l’arrêt Hamer c/ Belgique, du 27 novembre 2007, à l’occasion duquel elle a expressément élevé au rang de principe que le droit de propriété ne devait pas primer face à des considérations environnementales, et par l’arrêt Gauchin c. France du 19 juin 2008 qui approuve certaines limitations que le droit rural apporte aux prérogatives du propriétaire en ce qu’elles sont justifiées par un but d’intérêt général. Le législateur peut donc, dans l’intérêt général, réglementer l’usage des biens. Il a été ainsi admis que n’était pas contraire à la Convention la règle posée par l’ancien article L. 89-1 du code du domaine de l’État et relative à la zone des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et Martinique, l’obligation de justifier de l’usage d’une parcelle pour faire valider son titre, disposition pourtant contraire à la règle classique selon laquelle le droit de propriété est imprescriptible et ne s’éteint pas par le non usage (3è Civ., 16 novembre 2005, Bull. 2005, III, n° 221, pourvoi n° 04-13.926).

 

Le principe de l’intervention du juge judiciaire pour la protection de la propriété du moins immobilière s’est vu conférer une valeur constitutionnelle. La Conseil constitutionnel veille à ce que les dispositions qui lui sont déférées ne méconnaissent pas « l’importance des attributions conférées à l’autorité judiciaire en matière de protection de la propriété immobilière par les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République » (Cons. const., 25 juillet 1989, n° 89-256 DC, loi portant dispositions diverses en matière d’urbanisme). De nombreuses décisions du Tribunal des conflits et de la Cour de cassation rappellent le principe selon lequel la protection de la propriété privée rentre essentiellement dans les attributions de l’autorité judiciaire.

 Ainsi, alors que les titulaires du droit de propriété exercent un droit fondamental, la prise en considération d’autres intérêts va conduire à opérer entre eux des distinctions, qui conduisant à limiter l’exercice du droit (2.2.1.) ou à l’anéantir en le transmutant en un droit à indemnisation (2.2.2.). Ces distinctions, permanentes ou circonstancielles, sont positives et justifiées. Elles sont, en même temps, contrôlées par le juge.

 

 

2.2.1. Les limitations à l’exercice du droit de propriété

Le caractère absolu de l’exercice du droit de propriété est doublement compromis, d’une part, par les lois et les règlements, conformément à l’article 544 du code civil selon lequel « la propriété est le droit de jouir et de disposer de sa chose de la manière la plus absolue, pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements » ; d’autre part, par le contexte social duquel il ressort qu’ « un propriétaire, un bien ne sont jamais isolés ; toute propriété se heurte à d’autres propriétés, à d’autres libertés qui la limitent inévitablement" (C. Atias).

S’agissant des limitations au nom de l’intérêt général, celles-ci ont évidemment considérablement augmenté à l’époque contemporaine. L’exercice par les pouvoirs publics de leur mission de régulation économique et sociale a conduit à des restrictions accrues au pouvoir des propriétaires d’user, jouir et disposer librement de leur bien. Ainsi, est-on passé de la limitation résiduelle de l’article 544 (« pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements ») à un véritable encadrement des pouvoirs du propriétaire quant à l’usage de ses biens : "non seulement, il ne doit pas en faire un usage prohibé par la loi, mais encore doit-il en faire un usage préconisé par les lois et les règlements..." (M.-L. Mathieu-Izorche).

Le juge constitutionnel vérifie que la limitation apportée au droit de propriété répond à un motif d’intérêt général clairement identifié. Il a ainsi pu censurer des dispositions législatives permettant à l’administration d’édicter des interdictions de chasse sans que le motif d’intérêt général puisse être déterminé (Cons. const., 20 juillet 2000, n° 00-434 DC, loi sur la chasse). Le Conseil constitutionnel s’assure encore que les mesures édictées n’entraînent pas une dénaturation du droit de propriété, une sur-réglementation disproportionnée au regard de l’objectif d’intérêt général poursuivi pouvant conduire à vider le droit de son contenu.

 

2.2.1.1. Les limites d’intérêt général restreignant le droit d’usage

 

L’usage du propriétaire de la chose est limité par un ordre public tantôt d’organisation et de planification, tantôt de direction. Cet ordre public restreint tout à la fois le droit d’usage et le droit de non-usage de son bien par le propriétaire.

 

2.2.1.1.1. Les limitations légales et réglementaires au droit d’usage ou de non-usage d’un bien foncier

 

Les prescriptions d’urbanisme jouent évidemment un rôle central. Tout propriétaire d’immeuble est tributaire des contraintes d’urbanisme auxquelles son bien est soumis. Il ne peut en user que dans le respect de la destination du fonds. Le contrôle de la conformité de ses projets et réalisations aux règles générales, dictées par des considérations de sécurité, d’hygiène, de construction, d’esthétique, et aux prescriptions d’urbanisme, est assuré a priori par le permis de construire et a posteriori par les certificats de conformité.

De plus, certains espaces ou immeubles sont soumis à un régime particulièrement contraignant en raison de leur nature ou de leur environnement. Ainsi, toute restauration ou modification d’immeubles classés monuments historiques ou de meubles présentant un intérêt historique ou artistique est soumise à un régime d’autorisation préalable et les travaux sont réalisés sous le contrôle des services de l’État (articles L. 621-9 et. L. 622-7 du code du patrimoine) ; quant aux « monuments naturels » et « sites dont la conservation ou la préservation présente, au point de vue artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque, un intérêt général », les travaux ne sont pas admis dès lors qu’ils modifieraient leur caractère ou l’aspect des lieux (article L. 341-14 du code de l’environnement).

Les servitudes d’utilité publique sont une source importante de différenciations entre propriétaires. Par définition, une servitude est une restriction au droit de propriété individuelle, s’agissant, selon la définition de l’article 637 du code civil, « d’une charge imposée sur un héritage pour l’usage et l’utilité d’un héritage appartenant à un autre propriétaire ». Elle peut être naturelle, conventionnelle, judiciaire, mais encore légale. Les servitudes établies par la loi ont pour objet l’utilité publique ou communale ou l’utilité des particuliers (article 649 du code civil). Les servitudes établies pour l’utilité publique (article 650 du code civil) sont de diverses sortes et concernent les infrastructures de transport, la distribution de l’énergie, le domaine public maritime (la fameuse servitude de passage grevant les propriétés riveraines du domaine maritime prévue à l’article L160-6 du code de l’urbanisme), l’urbanisme, l’environnement, l’exécution des travaux publics, etc. Le régime des servitudes instituées pour l’utilité publique est autonome, déterminé par des lois ou règlements particuliers, et les règles régissant les servitudes instituées pour les particuliers ne peuvent trouver application. Ainsi, une société publique en charge du service public de distribution de l’énergie, occupant sans titre un fonds, ne peut invoquer l’acquisition de la servitude par prescription (3è Civ., 7 mars 2007, Bull. 2007, III, n° 35, pourvoi n° 05-18.057). À l’inverse, la servitude d’utilité publique ne s’éteint pas par un non-usage trentenaire.

Selon la situation géographique de leur fonds et son environnement, certains propriétaires se voient donc imposer, au nom de l’intérêt général et de plein droit des charges auxquelles ils ne peuvent objecter. Les règles régissant la matière étant d’ordre public, aucune dérogation ne saurait se concevoir, encore que l’assiette de la servitude puisse être parfois négociée.

Sous réserve des servitudes d’occupation temporaires en vue de travaux publics qui peuvent être particulièrement lourdes et sont indemnisables, la servitude d’utilité publique n’ouvre pas, en principe, droit à réparation au bénéfice du propriétaire qui la supporte, à moins que le texte qui institue la servitude ne le prévoit. S’agissant des servitudes d’urbanisme, l’article L. 160-5 du code de l’urbanisme pose le principe de non-indemnisation, sauf lorsqu’il est porté atteinte à une situation existante ou à des droits acquis, ou dans le cas exceptionnel défini par la jurisprudence du Conseil d’État (CE, 3 juillet 1998, Bitouzet, n°158592, publié au Recueil Lebon, p. 288) où l’institution de la servitude entraîne pour un propriétaire un préjudice exorbitant et hors de proportion avec les justifications d’intérêt général sur lesquelles repose le document d’urbanisme. Par ailleurs, en se fondant sur le principe d’égalité devant les charges publiques, consacré à l’article 13 de la Déclaration de 1789 et à l’alinéa 12 du Préambule de 1946, le Conseil constitutionnel a pu retenir que l’institution d’une servitude sur la Tour Eiffel ne constituait certes pas une privation du droit de propriété, mais ne saurait exclure du droit à réparation un élément quelconque du préjudice indemnisable (Cons. const., 13 décembre 1985, n° 85-198 DC, loi portant diverses dispositions relatives à la communication audiovisuelle). En toute hypothèse, le propriétaire demeure en mesure d’opérer sur son bien les modifications conformes à son utilisation normale. Il ne peut ainsi être condamné à payer le coût de déplacement des poteaux électriques rendu nécessaire après le creusement d’étangs sur la parcelle grevée de la servitude (3è Civ., 19 juin 2002, Bull. 2002, III, n° 147, pourvoi n° 00-11.904).

 Le propriétaire qui entendrait se soustraire à ces charges publiques engagerait sa responsabilité, pénalement le cas échéant, mais aussi à l’égard d’autres propriétaires privés qui, s’ils justifient d’un préjudice personnel causé par la violation, sont admis à en poursuivre la réparation devant le juge judiciaire soit comme parties civiles au procès pénal, depuis un arrêt de la chambre criminelle de la Cour de cassation du 17 janvier 1984 (Crim., 17 janvier 1984, Bull. crim. 1984, n° 24, pourvoi n° 81-92.858), soit sur le fondement de l’article 1382 du code civil (3è Civ., 30 septembre 1998, Bull. 1998, III, n° 185, pourvoi n° 96-19.771).

Un propriétaire ne saurait se complaire sans risques à laisser son immeuble tomber en ruine. L’arrêté de péril que prendra le maire de la commune le contraindra à démolir ou réparer dans un délai déterminé faute de quoi la commune se substituera à lui et interviendra à ses frais (articles L. 511-1 et s. du code de la construction et de l’habitation, le dispositif ayant été sensiblement simplifié par la l’ordonnance du 15 décembre 2005). Et l’article 1386 du code civil pose un régime de responsabilité propre au propriétaire négligent en édictant qu’il répond du dommage causé par la ruine de son immeuble si celle-ci est intervenue par suite d’un défaut d’entretien ou d’un vice de construction. Des dispositifs sont maintenant en place pour contraindre un propriétaire à prendre les mesures nécessaires lorsque la santé des occupants de son immeuble est menacée, notamment par la plombémie. De même, depuis la loi SRU du 13 décembre 2000, le bailleur a l’obligation de délivrer à son locataire un logement décent, au sens du décret du 30 janvier 2002.

 La réquisition, aussi, retire au propriétaire l’usage de son bien. C’est l’acte de puissance publique par lequel une autorité administrative ou militaire impose à une personne physique ou une personne morale de droit privé ou de droit public, l’accomplissement de certaines prestations ou le transfert de l’usage d’un bien en vue d’un but d’intérêt général, dans des conditions strictement déterminées par les lois et les règlements. Cependant, les immeubles, ainsi que les entreprises et exploitations qui sont assimilées aux immeubles ne peuvent faire l’objet que d’une réquisition d’usage. La réquisition ouvre droit à une indemnité et la réquisition sans titre d’un logement, contre la volonté du propriétaire, caractérise une voie de fait (1re Civ., 28 juin 1989, Bull. 1989, I, n° 267, pourvoi n° 87-15.999).

 

L’exercice du droit de propriété cède devant un intérêt qui, par détermination de la loi, lui est supérieur. Mais confronté à un intérêt dont la prééminence est mal établie, il retrouve toute sa vigueur. Le domaine de la chasse est à cet égard illustratif. Une loi du 10 juillet 1964, dite loi Verdeille, obligeait les propriétaires de petites parcelles à en faire apport aux associations communales et intercommunales agréées de chasse, ce qui donnait d’ailleurs à ces propriétaires la qualité de membres de ces associations, quand bien même ils objectaient moralement à l’exercice de la chasse. Ce dispositif, pourtant validé par la Cour de cassation (3è Civ., 16 mars 1994, Bull. 1994, III, n° 55, pourvoi n° 91-16.513), a été condamné par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH, 29 avril 1999, Chassagnou et autres c. France, requêtes n° 25088/94, n° 28331/95 et n° 28443/95) et modifié par la loi du 26 juillet 2000 (article L. 422-10 du code de l’environnement), de sorte que, depuis, un propriétaire peut refuser de soumettre sa terre à l’action d’une association de chasse, soit au seul titre de propriétaire pour les parcelles supérieures à une certaine surface, soit en invoquant ses convictions morales. Ce nouveau dispositif a été jugé par le Conseil d’État conforme à la Convention (CE, 16 juin 2008, Association communale de chasse agréée de Louin, n° 300696).

 

2.2.1.1.2. Les troubles anormaux de voisinage

 

Une limite au caractère absolu du droit de propriété, lorsqu’il vient compromettre l’exercice d’un droit de propriété concurrent, a été posée par la doctrine jurisprudentielle des troubles anormaux de voisinage, encore qu’elle vise les personnes en situation de voisinage, quel que soit le titre de leur occupation, qui ne sont pas nécessairement propriétaires.

 La situation de voisinage comporte généralement des inconvénients. Certains comportements peuvent excéder ces inconvénients normaux. Cette doctrine complète celle, plus ancienne, de l’abus du droit de propriété fondée par l’arrêt Clément-Bayard rendu par la chambre des requêtes le 31 août 1915. L’usage abusif du droit de propriété suppose une faute commise dans l’intention de nuire au propriétaire voisin, faute qui oblige à réparer le dommage. Ainsi, commet un abus de droit le propriétaire qui s’oppose sans raison valable à la démolition de constructions vétustes et empêche ainsi un propriétaire voisin de procéder sur son fonds à des travaux autorisés (3è Civ., 20 mars 1978, Bull. 1978, III, n° 128, pourvoi n° 76-12.598).

La doctrine des troubles de voisinage n’implique pas une faute mais un trouble apporté au voisin dans la jouissance de son immeuble. Le trouble peut être sonore, visuel, olfactif, ou même, selon une jurisprudence plus récente, esthétique (3è Civ., 9 mai 2001, pourvoi n° 99-16.260 ; 2è Civ., 24 février 2005, Bull. 2005, II, n° 50, pourvoi n° 04-10.362). La création d’un risque (par exemple, d’incendie) peut caractériser le trouble. Celui-ci peut encore être caractérisé par une gêne apportée à l’usage du fonds ou à son accès.

 La responsabilité de l’auteur est engagée non pas sur le fondement de l’article 1382 du code civil mais sur celui d’un principe général selon lequel « nul ne doit causer à autrui un trouble anormal de voisinage » (2è Civ., 19 novembre 1986, Bull. 1986, II, n° 172, pourvoi n° 84-16.379 ; jurisprudence constante, cf. notamment : 3è Civ., 13 avril 2005, Bull. 2005, III, n° 89, pourvoi n° 03-20.575). C’est au seul visa de ce principe qu’une cassation peut, le cas échéant, intervenir. Il a été jugé que cette doctrine ne constituait pas une atteinte disproportionnée au droit de propriété tel que protégé par la Convention européenne des droits de l’homme (2è Civ., 23 octobre 2003, Bull. 2003, II, n° 318, pourvoi n° 02-16.303).

 

La réalité du trouble est appréciée concrètement, au regard de la destination normale du fonds troublé, selon les circonstances de temps (nuit et jour) et de lieu (milieu rural ou citadin, zone résidentielle ou industrielle), en prenant en compte la perception des personnes qui se plaignent. Pour qu’un trouble excède les inconvénients normaux de voisinage, deux conditions sont exigées. En premier lieu, le trouble doit être persistant ou récurrent (2è Civ., 5 février 2004, Bull. 2004, II, n° 49, pourvoi n° 02-15.206), mais peut être occasionnel (3è Civ., 16 octobre 2008, pourvoi n° 07-19.745). En second lieu, il doit être grave dans les circonstances considérées de temps et de lieu (3è Civ., 14 janvier 2004, Bull. 2004, III, n° 4, pourvoi n° 01-17.687). Dans ce cadre, les juges du fond apprécient souverainement le caractère anormal du trouble (2è Civ., 27 mai 1999, Bull. 1999, II, n° 100, pourvoi n° 97-20.488) ainsi que les mesures propres à le faire cesser (2è Civ., 9 octobre 1996, Bull. 1996, II, n° 231, pourvoi n° 94-16.616).

L’auteur du trouble peut être mis en cause quand bien même il respecterait la réglementation applicable à son activité (3è Civ., 24 octobre 1990, Bull. 1990, III, n° 205, pourvoi n° 88-19.383). Ainsi, la construction d’un immeuble de grande hauteur qui aurait pour effet de priver de lumière une villa voisine caractérise un trouble qui doit faire l’objet d’une réparation pécuniaire (3è Civ., 8 juillet 1972, Bull. 1972, III, n° 372, pourvoi n° 71-12.880) ; ou encore, une construction à étage permettant d’avoir une vue directe et plongeante chez un voisin prive celui-ci de jouir pleinement de son droit de propriété (3è Civ., 7 février 2007, pourvoi n° 07-21.405). La compétence exclusive du préfet en matière d’installation classée ne fait pas obstacle à la mise en cause de l’exploitant pour trouble de voisinage devant le juge judiciaire (1re Civ., 15 mai 2001, Bull. 2001, I, n° 135, pourvoi n° 99-20.339). À l’inverse, le non-respect d’une réglementation ne suffit pas à caractériser le trouble anormal (2è Civ., 17 février 1993, Bull. 1993, II, n° 68, pourvoi n° 91-16.928).

 

Si les voisins, en cette seule qualité, sont au premier chef concernés, les propriétaires des fonds, même s’ils ne résident pas sur les lieux, sont impliqués. Ainsi, un propriétaire qui ne réside pas sur son fonds est recevable à demander qu’il soit mis fin aux troubles anormaux de voisinage provenant d’un fonds voisin (2è Civ., 28 juin 1995, Bull. 1995, II, n° 222, pourvoi n° 93-12.681). Surtout, le propriétaire du fonds engage sa responsabilité de plein droit à raison du trouble anormal causé par son locataire (3è Civ., 17 avril 1996, Bull. 1996, III, n° 108, pourvoi n° 94-15.876) ou par l’entrepreneur de travaux qu’il a commis (3è Civ., 11 mai 2000, Bull. 2000, III, n° 106, pourvoi n° 98-18.249 ; 3è Civ., 22 juin 2005, Bull. 2005, III, n° 136, pourvois n° 03-20.068 et 03-20.991). L’entrepreneur lui-même, voisin occasionnel, est également responsable de plein droit (3è Civ., 22 juin 2005, Bull. 2005, III, n° 136, précité). Il en sera d’ailleurs de même du maître de l’ouvrage à l’égard des intervenants à une opération de construction ayant entraîné des troubles anormaux. Le maître de l’ouvrage disposera d’un recours contre les auteurs du trouble, lesquels, en l’absence de faute contribueront à parts égales (3è Civ., 20 décembre 2006, Bull. 2006, III, n° 254, pourvoi n° 05-10.855).

 

La construction jurisprudentielle du trouble anormal de voisinage conduit donc à restreindre l’exercice du droit de propriété, non pas au nom de l’intérêt général mais en celui du droit acquis du voisin de jouir paisiblement de son fonds, conformément à sa destination.

 

2.2.1.2. Les limites d’intérêt général restreignant le droit d’exploiter ou de ne pas exploiter

 

L’exploitation de certains biens, parce qu’ils répondent à des considérations d’intérêt général, est soumise à des autorisations, à des interdictions, voire à des monopoles d’exploitation. Ainsi, l’exploitation, la production et la distribution d’énergie électrique et de gaz par le propriétaire du fonds sur lequel jaillit la source d’énergie, ne sont pas libres. Si la propriété du sol emporte la propriété du dessous (article 552 du code civil), tel ne sera pas le cas si le sous-sol est minier. L’État en assurera la gestion en en concédant l’exploitation. Le propriétaire n’est plus que celui de la surface, le concessionnaire disposant d’un droit réel distinct du sien (article 36 du code minier), mais perçoit, il est vrai, la redevance tréfoncière.

 Le droit d’exploiter son bien implique celui de ne pas l’exploiter. En principe, le propriétaire est libre de ne pas user de son bien ou de ne pas l’exploiter, quand bien même cette abstention serait perpétuelle. Mais il n’a pas toujours cette pleine liberté si le défaut d’exploitation compromet un intérêt supérieur.

Ainsi, le propriétaire sera dissuadé de ne pas exploiter son immeuble d’habitation en le donnant à bail, par l’obligation d’acquitter la taxe sur les logements vacants créée par la loi du 29 juillet 1998 dans les communes importantes et étendue à toutes les communes qui le décideront par la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement. La loi du 29 juillet 1998 a, de plus, créé une nouvelle procédure de réquisition des logements vacants, dite avec attributaire (articles L. 642-1 et suivants du code de la construction et de l’habitation), que le Conseil constitutionnel a eu l’occasion d’examiner au regard du grief de violation du droit de propriété et qu’il a validée (Cons. const., 29 juillet 1998, n° 98-403 DC, loi contre les exclusions). Des dispositions pénales correctionnelles peuvent venir sanctionner le propriétaire qui, par différentes manoeuvres, tenterait de se soustraire à la réquisition de son immeuble.

 

Ainsi encore le propriétaire d’une terre inculte peut être mis en demeure d’exploiter son fonds à l’abandon ou manifestement sous-exploité à défaut de quoi la terre sera confiée aux bons soins d’un tiers (selon une procédure relativement lourde prévue aux articles L. 125-1 et suivants du code rural).

La Cour européenne des droits de l’homme a retenu que ne portait pas atteinte au droit de propriété une loi autrichienne qui, dans l’intérêt général social, avait réduit le montant des loyers d’habitation, limitant ainsi le droit de gestion des propriétaires, mesure proportionnée à un but légitime (CEDH, 19 décembre 1989, Mellacher et a. c. Autriche, requêtes n° 10522/83, n° 11011/84 et n° 11070/84).

 

 

2.2.1.3. Les limites d’intérêt général au droit de librement disposer : les droits de préemption

 

Alors que le droit de disposer est un attribut essentiel du droit de propriété, la loi confère en certaines circonstances aux personnes publiques ou privées le droit de préempter certains biens, privant leur propriétaire de la liberté de choisir l’acquéreur et d’ainsi librement disposer. Il en est de différentes natures qui visent à garantir un intérêt public, économique ou social, voire familial. Certains biens peuvent faire l’objet de plusieurs droits de préemption.

 Ainsi, l’État, ses établissements publics, les collectivités territoriales, leurs groupements et établissements publics disposent du droit de préemption sur les espaces naturels et sensibles des départements et sur les espaces agricoles et naturels périurbains (code de l’urbanisme, articles L. 142-1 à L. 142-13). Les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics disposent d’un droit de préemption sur les fonds artisanaux, les fonds de commerce et les baux commerciaux situés dans leur ressort (articles L. 214-1 à L. 214-3 du même code).

En matière d’urbanisme, les collectivités publiques disposent, pour réaliser des opérations d’intérêt général, de la faculté d’acquérir par priorité dans certains zones préalablement définies les biens mis en vente (code de l’urbanisme, articles L. 212-1 et suivants ; articles L. 142-3 et suivants). Les zones de préemption sont les « zones d’aménagement différé » (ZAD) créées par le préfet qui en fixe le périmètre et désigne le bénéficiaire du droit de préemption, ou, en l’absence de ZAD, les zones où s’exercent le droit de préemption urbain (DPU).

 Le DPU résulte de l’initiative du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale, dans les zones urbaines ou à urbaniser des communes dotées d’un POS ou d’un PLU opposable, dans les communes dotées d’un plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSVM), dans les communes dotées d’une carte communale en vue de la réalisation d’une opération d’aménagement ou encore dans certains secteurs nécessitant une protection particulière.

 

Tout projet d’aliénation dans une zone de préemption doit faire l’objet d’une déclaration d’intention d’aliéner (DIA). L’autorité titulaire du droit de préemption dispose alors d’un délai de deux mois pour notifier sa décision au propriétaire du bien. En cas de désaccord sur le prix, celui-ci est fixé par le juge de l’expropriation. Le propriétaire dispose de certaines garanties quant aux délais de règlement.

 

Les sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER), chargées de contribuer à la mise en œuvre du volet foncier de la politique d’aménagement et de développement durable du territoire, peuvent à cette fin acquérir des biens ruraux et bénéficient pour ce faire d’un droit de préemption. Ce droit de préemption n’est pas automatique, il est accordé à la demande de la SAFER par décret, pour une durée limitée (en principe 5 ans) et pour une zone déterminée (article R. 143-1 du code rural). Il s’agit d’un droit de préemption dit « de second rang » qui s’efface devant le droit de préemption des collectivités publiques, des indivisaires et du preneur en place. Il s’exerce en cas d’aliénation à titre onéreux, sauf en cas de vente entre proches ou professionnels, et en cas d’échange sauf s’ils sont effectués conformément à l’article L. 124-1 du code rural portant sur des biens immobiliers à utilisation agricole. La méconnaissance du droit de préemption est sanctionnée par la nullité de la vente, et la SAFER pourra dans certains cas se substituer à l’acquéreur, à condition de saisir le tribunal dans les six mois du jour où elle a eu connaissance de la vente.

Le titulaire d’un bail rural est prioritaire pour acquérir les terres qu’il exploite. L’article L. 412-1 du code rural lui confère en effet le droit de préempter, en cas de vente du fonds, et de supplanter l’acquéreur pressenti. Il s’agit là d’un droit d’ordre public qui ne peut être écarté par une clause du bail, et qui ne peut faire l’objet d’une renonciation anticipée. C’est un droit personnel, que le titulaire ne peut céder ou dans lequel il ne peut être subrogé si ce n’est par ses descendants, son conjoint ou son partenaire (article L. 415-5 du code rural). Ce droit de préemption s’efface devant le droit de préemption des collectivités publiques et des indivisaires, mais prime en revanche sur celui de la SAFER. Pour en bénéficier le preneur (ou ses descendants, ou son conjoint) doit justifier d’un bail rural en cours de validité au moment de la vente, et justifier avoir exercé pendant au moins trois ans une profession agricole (ou être titulaire d’un diplôme d’enseignement agricole pour le descendant ou le conjoint) ; il doit exploiter le fonds mis en vente personnellement ou par l’intermédiaire de sa famille ; il ne doit pas être propriétaire de parcelles représentant une superficie trois fois supérieure à la surface minimum d’installation. Il doit s’agir de l’aliénation à titre onéreux des biens ruraux qu’il loue. Le notaire du vendeur doit notifier le projet de cession au preneur qui a deux mois pour faire connaître sa réponse au bailleur. À défaut de réponse, il est présumé avoir renoncé à son droit de préemption. Si le droit de préemption du preneur a été méconnu par le bailleur, celui-ci peut obtenir la nullité de la vente, et pourra, dans certains cas, se substituer à l’acquéreur, à condition de saisir le tribunal dans les 6 mois du jour où il a eu connaissance de la vente.

 

Le locataire d’un local d’habitation dispose de deux droits distincts de préemption que peut seul primer le droit conféré aux collectivités publiques, l’un en cas de vente du logement après division de l’immeuble par lots (loi du 31 décembre 1975), l’autre, en cas de congé donné par le propriétaire pour vendre le logement (loi du 6 juillet 1989). Le droit de préemption en cas de congé pour vendre a acquis une importance sociale considérable. En bénéficient le locataire en titre et son conjoint, et en cas d’abandon du logement ou de décès du locataire, son conjoint, son partenaire pacsé, et ses ascendants, descendants et concubin dès lors qu’ils vivaient avec lui depuis au moins un an. Il faut que le local fasse l’objet d’une vente. Toutefois, le locataire ne peut pas préempter si le local est vendu occupé, si le local est très vétuste ou encore s’il est vendu à un parent proche.

 Le congé pour vendre doit être notifié au moins 6 mois avant le terme du bail à chacun des locataires ; il doit indiquer à peine de nullité l’identité du vendeur, son intention de vendre, le prix et les conditions de la vente. L’offre de vente doit porter sur l’intégralité des lieux loués. Le locataire dispose d’un délai de deux mois pour faire connaître son intention d’acheter. Une fois l’offre de vente acceptée, le locataire à deux mois pour réaliser la vente, quatre s’il sollicite un prêt. Le locataire bénéficie d’un droit de préemption subsidiaire si le vendeur décide de vendre à des conditions plus avantageuses ; celui-ci doit donc notifier au locataire sa nouvelle offre de vente. La vente conclue en violation d’un de ces deux droits de préemption conféré au locataire en place est nulle.

 Lorsqu’un immeuble est en indivision entre plusieurs personnes, et ce quelque soit l’origine de l’indivision ; lorsque l’un d’entre eux souhaite vendre sa quote-part, il doit en avertir les autres, car ceux-ci bénéficient d’un droit de préemption conformément à l’article 815-14 du code civil. Toutefois un tel droit de préemption n’existe que si la cession intervient au bénéfice d’un tiers, et non lorsqu’elle intervient entre deux indivisaires.

[1] M. Fabre-Magnan, « Propriété, patrimoine et lien social », RTD civ. 1997, p. 583.