Activité de la Commission nationale de réparation des détentions

COMMISSION NATIONALE DE RÉPARATION DES DÉTENTIONS

Années Nombre de dossiers Décisions Rendues
Reste à juger Reçus Total Désist. Irrecev.  Accueille partiel  Rejet  Accueille total Total Reste à juger
2002
26
99
125
1
11
17
42
11
82
43
Total

 

26

 

1
11
17
42
11
82

 

 

En application de l’article 2 du décret du 12 décembre 2000, le transfert du contentieux en premier ressort aux premiers présidents des cours d’appel s’est opéré à compter du 16 décembre 2000. Aussi, l’année 2001 a été marquée par l’activité des seules cours d’appel, la Commission nationale n’ayant été saisie que de 26 recours à la fin de l’année 2001, pour lesquels les délais de mise en état ne lui ont pas permis de statuer avant 2002.

Au cours de l’année 2002, 99 recours ont été reçus ; sur le total des recours formés en 2001 et 2002, 70 ont été interjetés par les demandeurs, tandis que 49 ont été introduits par l’agent judiciaire du trésor. Dans 13 de ces affaires, un recours conjoint a été formé par le procureur général. Les recours ont été plus fréquents au sein des cours d’appel d’Aix en Provence, Paris et Bordeaux.

Les décisions d’irrecevabilité (8% des recours) sont fondées pour l’essentiel sur la méconnaissance, par les intéressés ou leurs mandataires, des prescriptions de l’article R 40-4 du Code de procédure pénale qui imposent la remise du recours au greffe de la cour d’appel qui a rendu la décision attaquée. De loin la plus fréquente, la principale cause d’irrecevabilité tient à l’envoi, par lettre simple ou recommandée, de la déclaration de recours au greffe de la cour d’appel.

Alors que le délai moyen de traitement des procédures était de 16 mois en 2000, il s’établit aujourd’hui à 7 mois, le rythme des audiences de la Commission nationale étant mensuel. Ce délai s’explique par les modalités d’instruction prévues par le décret précité du 12 décembre 2000 : les dispositions des articles R 40-8 et suivants instaurent une mise en état et des échanges de conclusions entre le demandeur, l’agent judiciaire du trésor et le procureur général de la Cour de cassation, qui forment en tout une durée minimale de 6 mois. Ce même délai explique que 43 affaires reçues en 2002 étaient encore en cours d’instruction à la fin de l’année précitée.

Juridiction d’appel, la Commission a vocation à se prononcer, en fait et en droit, sur tous les points qui lui sont régulièrement soumis. Après examen au fond des demandes, 42 recours (près de la moitié des affaires) se sont soldés par un rejet , tandis que 28 affaires ont fait l’objet d’une réformation de la décision déférée. Ce n’est que dans deux des recours dont elle a été saisie qu’en application de l’article 149 du Code de procédure pénale, la Commission a ordonné une expertise .

 

 

ACTIVITÉ DE LA COMMISSION NATIONALE

DE RÉPARATION DES DÉTENTIONS

 

Saisie des recours formés contre les décisions des premiers présidents de cour d’appel statuant en application de l’article 149 du Code de procédure pénale, la Commission nationale de réparation des détentions a rendu 82 décisions au cours de l’année 2002.

Sa jurisprudence s’est élaborée à partir du principe de réparation intégrale, consacrée par l’article 149 précité, issu de la loi du 15 juin 2000 et complété par la loi du 30 décembre 2000. On précisera les principaux aspects de procédure (I) avant d’évoquer le régime de fond de l’action en réparation (II).

 

I. LA PROCÉDURE

On examinera successivement la procédure devant le premier président et le recours exercé contre cette décision.

1. La requête devant le premier président de la cour d’appel

1.1 Délai de dépôt de la requête

Au terme de l’article 149-2, le premier président de la cour d’appel dans le ressort de laquelle a été prononcée la décision de non-lieu, de relaxe ou d’acquittement définitive est saisi par voie de requête dans le délai de six mois de cette décision. Ce délai de six mois est un délai préfix d’ordre public et constitue une fin de non- recevoir qui doit être soulevée d’office par le juge et peut être invoquée en tout état de cause par les parties.

Dans le cas d’un jugement de relaxe, le point de départ du délai varie selon que la décision définitive a été rendue avant ou après l’entrée en vigueur de la loi du 15 juin 2000 : dans le premier cas, la Commission a rappelé que les dispositions de l’article 149, dernier alinéa du Code de procédure pénale, issues de la loi précitée, qui prévoient que l’intéressé est avisé de son droit de demander réparation à l’occasion de la notification de la décision de relaxe ne peuvent s’appliquer aux décisions rendues antérieurement au 16 juin 2000, date d’entrée en vigueur de ces dispositions.

En revanche, le délai précité ne commence à courir qu’à compter de la notification de la décision si celle-ci est rendue après la date du 16 juin susvisée. Aussi, la circulaire JUS-D-00-20215 C du 11 décembre 2000 souligne t-elle que le président de la cour d’assises doit informer l’accusé de la possibilité de demander la réparation de son préjudice, cet avis devant être mentionné dans le procès-verbal prévu à l’article 378 du Code de procédure pénale. Par ailleurs, la circulaire JUS-D-00-30220 C du 20 décembre 2000 indique en matière de jugement de relaxe, que l’information peut être donnée oralement si le prévenu est présent, la mention de cette notification figurant dans la décision. Dans les autres cas, l’information figure au jugement lorsqu’il est signifié.

1.2 Formes de la requête

Et ces modalités ayant été respectées, aucune dispositions légale ou réglementaire ne fait obstacle à ce que le premier président territorialement compétent soit saisi d’une requête unique concernant des périodes de détentions accomplies à raison de poursuites différentes et ayant donné lieu à deux décisions de relaxe définitives.

1.3 Instruction de la requête

Les articles R 31 et suivants du Code de procédure pénale instituent une mise en état de l’affaire et prévoient un échange de conclusions entre les parties de façon à assurer le respect de la contradiction.

Le premier président peut cependant être saisi d’une demande tendant à dire qu’il n’y a pas lieu à plus ample instruction et à l’accomplissement des actes prévus aux articles R 31 à R34, lorsqu’il apparaît manifestement soit que la requête est tardive, soit qu’il n’a pas fait l’objet d’une détention provisoire suivie d’une décision définitive de non-lieu, de relaxe ou d’acquittement. S’il n’entend pas y donner suite, il lui suffit d’une simple mention au dossier renvoyant l’affaire à l’instruction pour l’accomplissement des actes prévus aux articles précités.

1.4 La décision du premier président

Rendue à la suite de débats publics sauf opposition du demandeur, la décision du premier président est motivée et exécutoire de plein droit. Selon l’article R 40-1, le paiement au demandeur est effectué par les comptables directs du trésor, et l’agent du trésor signale que le requérant ou son avocat doit effectuer sa demande de règlement auprès de la trésorerie générale du ressort de la cour d’appel qui a rendu la décision à son bénéfice, fournir un relevé d’identité bancaire et une copie authentifiée par la cour d’appel de la décision lui accordant une somme à titre de réparation. Afin de simplifier la procédure d’exécution, il serait souhaitable que les greffes transmettent directement aux trésoreries générales concernées, les décisions rendues, dès lors que l’exécution provisoire est de plein droit.

1.5 La notification de la décision

Selon l’article R38, la décision est notifiée au demandeur et à l’agent judiciaire du trésor soit par remise d’une copie contre récépissé, soit par lettre recommandée avec demande d’avis de réception. La notification doit comporter l’indication que la décision peut faire l’objet d’une recours devant la Commission nationale de réparation dans un délai de 10 jours.

Le recours devant la Commission nationale de réparation

2.1 Formes du recours

2.1-1 Nécessité d’une remise de la déclaration au greffe :

En application des articles 149 et R 40-4 du Code de procédure pénale, le recours devant la Commission nationale de réparation des détentions est formé par déclaration remise par le requérant lui-même ou par son représentant au greffe de la cour d’appel dont le premier président a rendu la décision attaquée.

Il en résulte que :

- Dès lors que le demandeur a reçu la notification de la décision dans des conditions conformes aux dispositions de l’article R-38 du Code de procédure pénale, son recours qui ne répond pas aux conditions requises par l’article R 40-4 du Code de procédure pénale est irrecevable.

- "La déclaration de recours du demandeur, faite par lettre recommandée avec accusé de réception et adressée directement à la Commission nationale de réparation de la détention provisoire et non déposée, contre récépissé, au greffe de la cour d’appel dont le premier président a rendu la décision attaquée, ne répond pas aux conditions exigées par les textes précités et n’est pas recevable" .

- "La déclaration de recours du demandeur adressée par télécopie au greffe de la cour d’appel dont le premier président a rendu la décision attaquée et non déposée, contre récépissé ne répond pas aux conditions exigées par les textes précités ; dès lors, le recours n’est pas recevable".

2.1-2 Déclaration faite par un mandataire de l’auteur du recours

Selon l’article R 40-5 dudit Code, devant la Commission nationale, le demandeur peut être assisté ou représenté par un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation ou par un avocat inscrit à un barreau d’une cour d’appel ou d’un tribunal de grande instance ; il résulte de ces dispositions que lorsque la déclaration de recours est remise au greffe par un avocat, celui-ci doit indiquer son nom et préciser qu’il agit en qualité de représentant du requérant.

Le recours peut également être formé par un avoué au greffe de la cour d’appel..".

2.2 Délai du recours

Selon l’article R 38 du Code de procédure pénale, la décision du premier président de la cour d’appel est notifiée au demandeur et à l’agent judiciaire du Trésor soit par remise d’une copie contre récépissé, soit par lettre recommandée avec demande d’avis de réception. Dans ce dernier cas, la notification s’entend de la date de la réception de la lettre recommandée.

2.3 La mise en état : conclusions en demande, en défense et en réplique

2.3-1 Conclusions en demande

Selon l’article R 40-8 du Code de procédure pénale, lorsque l’auteur du recours est le demandeur ou l’agent judiciaire du Trésor, le secrétaire de la commission demande à celle-ci, par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, de lui adresser ses conclusions dans le délai d’un mois. La Commission écarte les conclusions déposées après l’expiration d’un tel délai, " une telle sanction étant justifiée tant par les dispositions susvisées que par le respect du principe de la contradiction et proportionnée à son but ; que la commission n’étant de ce fait régulièrement saisie d’aucun moyen ni demande, le recours doit être rejeté ;"

2.3-2 Conclusions des parties qui ne sont pas les auteurs du recours, tendant à la réformation de la décision attaquée

La partie qui n’est pas l’auteur du recours n’est pas recevable à demander, dans des conclusions, la réformation de la décision : " Attendu que M. n’a pas saisi la commission d’un recours personnel dans le délai imposé par l’article 149-3 du Code de procédure pénale et dans les formes exigées par l’article R 40-4 dudit code ; que par suite sont irrecevables les demandes de l’intéressé..."

2.3-3 Conclusions produites après le dépôt des conclusions en demande, en défense et en réponse

Selon l’article R 40-12 du Code de procédure pénale, lequel renvoie à l’article R 33, les conclusions produites après celles de l’auteur du recours, des autres parties et des observations en réponse, doivent être communiquées entre elles à la diligence de leur auteur.

2.4 La décision

Rendue en audience publique, à la suite de débats publics, sauf opposition du demandeur, la décision de la Commission est motivée, mais n’est susceptible d’aucun recours. Elle est notifiée aux parties, et il est fait retour du dossier de la procédure pénale avec une copie de la décision, au premier président de la cour d’appel pour transmission à la juridiction qui a rendu la décision de non-lieu, de relaxe ou d’acquittement. Une copie de la décision est également adressée au procureur général de la cour d’appel et elle est enfin transmise à la commission de suivi de la détention provisoire.

II L’ACTION EN RÉPARATION

1. Un principe de réparation intégrale

1.1 La consécration d’un principe de réparation intégrale

Se démarquant des rédactions précédentes, le nouvel article 149 consacre un droit à réparation sauf dans trois hypothèses : la reconnaissance de l’irresponsabilité de l’intéressé au sens de l’article 122-1 du Code pénal, une amnistie postérieure à la mise en détention provisoire, ou le fait de s’être librement et volontairement accusé ou laissé accuser à tort en vue de faire échapper l’auteur des faits aux poursuites. Ces exceptions sont limitatives : il en résulte que d’autres exceptions mettant fin à l’action publique ne font pas obstacle à l’action en réparation : il en est notamment ainsi de la prescription de l’action publique.

En dehors de ces exceptions, le demandeur a droit à la réparation intégrale du préjudice personnel, moral et matériel causé par la privation de liberté.

Par conséquent, la nouvelle rédaction de l’article 149 révèle une mutation du régime de fond de l’action en réparation.

Aussi des facteurs qui traditionnellement influaient sur le principe et les modalités de la réparation sont aujourd’hui devenus inopérants.

1.2 Les conséquences du nouveau principe de réparation intégrale

1.2-1 l’existence d’un dysfonctionnement de la justice

Les circonstances relatives au fonctionnement du service de la justice à l’occasion de la détention du demandeur figuraient traditionnellement parmi les facteurs pesant sur l’évaluation de la réparation. L’existence d’un dysfonctionnement justifiait une réparation plus importante.

La question de l’ influence d’un tel facteur s’est à nouveau posée depuis l’entrée en vigueur de l’article 149, modifié par la loi du 15 juin 2000. Dans une décision de principe , la Commission nationale a tranché cette question en retenant " que le bien fondé de la décision de placement et de maintien en détention échappe au contrôle du Premier président statuant en application des dispositions précitées, " les énonciations de la décision déférée relatives à la nécessité d’une telle décision étant sans portée sur l’évaluation de l’indemnisation à quelque titre que ce soit.

De même, les éléments relatifs à la durée excessive de la détention ou de la procédure et à l’absence de diligences du juge d’instruction ne sont plus de nature à justifier une augmentation de l’indemnité, le demandeur ayant droit à réparation intégrale indépendamment de ces facteurs.

Sont enfin inopérantes les circonstances tenant à la régularité de la décision de placement, au fait que tous les recours introduits devant la chambre de l’instruction et la Cour de cassation ont été rejetés ou encore à la nécessité de la détention et à sa durée raisonnable.

1.2-2 le fait du demandeur

Sous l’empire des anciennes dispositions, la Commission recherchait quel avait été le comportement du demandeur lors de l’enquête et l’instruction et s’il avait contribué partiellement, voire exclusivement, à la mesure de détention ou à son maintien.

Le maintien d’une telle solution s’est posée à la commission à raison de détentions ordonnées soit sur le fondement de l’article 144 (a) soit en application de l’article 141-2 du Code de procédure pénale (b).

(a) Les aveux éventuellement rétractés ou les dénégations du demandeur au cours de la procédure pénale figuraient traditionnellement parmi les facteurs justifiant une indemnisation réduite ou même purement symbolique. L’idée prévalait que ce comportement avait contribué notamment à la décision du magistrat prise en application de l’article 144 du Code de procédure pénale. Compte tenu de la nouvelle rédaction de l’article 149, qui ne vise qu’un seul fait volontaire du demandeur exclusif de réparation, la commission nationale retient désormais que " les aveux consentis par le requérant au cours de l’enquête préliminaire et de l’instruction préparatoire sur les faits qui ont entraîné sa mise en examen et aux conditions ou circonstances dans lesquelles ces aveux ont été rétractés, sont sans portée sur le principe et sur le montant de la réparation ". Et la même solution s’applique lorsque le demandeur a contesté les faits.

(b) La soustraction volontaire aux obligations d’un contrôle judiciaire caractérise aussi un fait délibéré du demandeur. La question de la réparation dans ce cas de figure s’est posée à la Commission nationale lors d’un recours formé par un demandeur contre une décision rejetant sa demande au motif qu’il avait contribué dans une telle situation de manière exclusive à son propre dommage. Pour réformer cette décision, la Commission retient que " l’article 149 du Code de procédure pénale n’opère aucune distinction entre la mesure de détention ordonnée en application de l’article 144 du Code de procédure pénale, et celle prononcée sur le fondement de l’article 141-2 dudit Code.. ; que les dispositions [ de l’article 149] instituent, pour les détentions subies, un principe de réparation intégrale, assorti de certaines exceptions au rang desquelles ne figure pas la violation d’obligations d’un contrôle judiciaire ; qu’enfin la soustraction de l’intéressé aux dites obligations, qui peut être sanctionnée conformément à l’article 141-2 du Code de procédure pénale par le placement en détention provisoire ne peut être regardée comme une faute de nature à influer sur le principe et le montant du droit à réparation due, dès lors que la procédure s’est terminée par une décision de non-lieu de relaxe ou d’acquittement devenue définitive ".

Une action principale et autonome

A plusieurs reprises, la Commission nationale s’est trouvée saisie de la question du bien fondé de l’action en réparation, dans le cas où le requérant pouvait agir parallèlement, dans le cadre d’une autre action qui lui était ouverte aux fins de réparation.

Cette question s’est posée, soit à l’occasion de la possible mise en jeu de la responsabilité d’un tiers, soit dans le cadre d’une action en responsabilité contre l’Etat.

2.1 Le fait d’un tiers susceptible d’engager sa responsabilité de droit privé

Cette hypothèse s’est présentée dans les circonstances suivantes : un demandeur réclamait réparation des pertes de salaires subies pendant et après la détention, à la suite de son licenciement intervenu du seul fait de son incarcération.

L’agent judiciaire du Trésor, contestant ce chef d’indemnisation, se fondant sur la jurisprudence de la Chambre sociale en la matière , soutenait que la détention provisoire a pour seul effet légal de suspendre le contrat de travail sans autoriser l’employeur à licencier son préposé, et qu’en conséquence, son licenciement prononcé dans ces conditions étant irrégulier. Par conséquent, il appartenait au demandeur d’en poursuivre l’indemnisation auprès du tiers en cause, l’employeur, et le montant des sommes allouées au titre du préjudice matériel devant être réduites aux seules pertes de salaires durant la détention.

La Commission a rejeté cette argumentation par les motifs suivants : " Attendu qu’aux termes de l’article 149 du Code de procédure pénale, la personne qui a fait l’objet d’une détention provisoire au cours d’une procédure terminée à son égard par une décision de non lieu, de relaxe ou d’acquittement devenue définitive a droit, à sa demande, à réparation intégrale du préjudice matériel et moral que lui a causé cette détention ; que de ce seul fait, indépendamment de tout autre recours, elle dispose, contre l’Etat, d’une action principale et autonome en réparation de l’ensemble de son préjudice, à la seule condition qu’il ait été causé par la détention ; qu’en particulier, dès lors que le licenciement du demandeur à l’action en réparation a été consécutif à la détention, il n’y a pas lieu de rechercher pour réduire le montant des sommes dues par l’Etat dans le cadre de l’instance fondée sur le texte précité, si la rupture du contrat de travail par l’employeur obligeait, par ailleurs, ce dernier à indemniser son ancien préposé ; Attendu qu’il résulte des pièces produites que le licenciement de M. a été causé par son incarcération ; qu’il s’ensuit que le premier président a fait une exacte évaluation de la réparation allouée en prenant en compte les pertes de salaires subies depuis la libération du demandeur et durant la période nécessaire à la recherche d’un emploi déduction faite des indemnités de chômage versées par les ASSEDIC ; que le recours doit être sur ce point rejeté ."

2.2 La responsabilité de l’Etat

Selon une jurisprudence du Conseil d’Etat, un agent suspendu de ses fonctions à raison de poursuites pénales ou disciplinaires a droit, dès lors qu’aucune sanction pénale ou disciplinaire n’a été prononcée contre lui, au paiement de sa rémunération pour la période correspondant à la durée de la suspension.

En réponse à des conclusions formées par un agent public qui prétendait obtenir, sur le fondement de l’article 149, la réparation de son préjudice économique, résultant de la perte de son traitement due à une mesure de suspension administrative, l’agent judiciaire du trésor soutenait, comme dans l’hypothèse précédente, que l’intéressé devait engager une autre action en indemnisation, en l’espèce devant la juridiction administrative et que les voies de droit ainsi ouvertes pour obtenir réparation des pertes de salaires subies pendant la détention excluent toute indemnisation de ce chef sur le fondement de l’article 149 précité.

Partant des mêmes principes que dans sa décision précédente, la Commission nationale a écarté cette argumentation en énonçant que "l’agent public a droit à la réparation des pertes de salaires subies pendant cette période, [la détention], indépendamment du recours qu’il pourrait exercer, le cas échéant, à raison de la mesure de suspension administrative prononcée."

3. La réparation

3.1 Les conditions de réparation

Selon l’article 149, les préjudices pris en compte sont ceux causés par une détention. Il en résulte que ne donne pas lieu à réparation la publication d’articles de presse : la Commission l’a rappelé dans une décision de principe : " attendu que l’article 149 précité ne répare que le préjudice moral et matériel causé par la détention ; qu’il s’ensuit que n’entrent pas dans le champ de ces dispositions spéciales les dommages résultant de la publication d’articles de presse mettant en cause le demandeur même s’ils relatent son arrestation, sa mise en examen, son incarcération et s’ils portent atteinte à la présomption d’innocence dont il bénéficie ". De même, ne relève pas des dispositions précitées, l’atteinte à la présomption d’innocence du requérant, résultant des seules poursuites pénales. Mais du moment qu’ils résultent de l’incarcération, sont pris en compte le préjudice matériel et le préjudice moral.

3.2 Le préjudice matériel

- Le préjudice économique

Ce chef de dommage tient compte de la perte de revenus subie pendant la détention et même après si un licenciement est intervenu du fait de l’incarcération, comprend les salaires et les congés payés ainsi que la perte d’une chance de retrouver un emploi à condition qu’elle soit directement liée à la détention.

- Le dommage corporel

Lorsqu’il est établi que la détention a provoqué un trouble de nature à affecter l’état de santé du demandeur, ce chef de préjudice est encore pris en compte au titre du préjudice matériel.

- Les frais de justice

Enfin, les honoraires de l’avocat du demandeur ne sont pas exclus des prévisions de l’article 149 dans la mesure où ils correspondent aux seules prestations directement liées à la privation de liberté .

3.3 Le préjudice moral

- Les facteurs inhérents aux conditions de détention

L’appréciation du préjudice moral dépend des circonstances dans lesquelles la détention a été effectuée. Aussi, les dommages subis à l’occasion de la détention peuvent être réparés même si le demandeur dispose, par ailleurs, sous certaines conditions, d’une action en responsabilité de l’Etat du fait de l’administration pénitentiaire , en particulier à raison des actes de violences commis par des co- détenus . L’ éloignement de la famille du requérant par rapport au lieu de détention et la pluralité de placements en détention dans une même procédure, entrecoupés de périodes de liberté influent aussi sur l’évaluation de la réparation.

- Les facteurs tenant à la personnalité du requérant

Le préjudice moral est encore lié à la personne du demandeur : la Commission, pour apprécier un tel préjudice tient compte de l’âge de l’intéressé au moment de son incarcération, de la séparation d’avec des enfants ou de la rupture de liens affectifs, du fait que le demandeur était incarcéré pour la première fois, circonstance de nature à amplifier « le choc carcéral » ressenti, enfin d’une fragilité psychologique du requérant.