Allocution prononcée par M. Jean-François Burgelin, procureur général près la Cour de cassation, lors de l’audience solennelle de début d’année judiciaire, le vendredi 10 janvier 2003

Malgré sa laïcisation, ou peut-être à cause d’elle, notre société entretient des rites. Rites évolutifs puisque certains disparaissent, ainsi les distributions des prix de notre enfance, alors que d’autres apparaissent, venant souvent d’Outre Atlantique. Certains semblent transcender le temps : les fleurs de la Toussaint, le défilé du 14 juillet et aussi les audiences de rentrée des cours et tribunaux qui restent très prisées et qui font l’objet de comptes-rendus dans la presse.

S’y tiennent des discours, autrefois souvent marqués par l’ennui. Aujourd’hui, ils retiennent plus l’attention, car la justice est devenue un acteur important de la vie sociale et ces audiences sont l’occasion de se tenir informé de ses heurs et malheurs.

Au-delà de ce besoin d’information, votre présence, monsieur le Président de la République et votre intervention expriment votre considération pour la plus haute instance judiciaire du pays, votre intérêt pour ses difficultés ainsi que votre volonté que soit ainsi publiquement affirmé le rôle que la Constitution vous confère dans le bon fonctionnement de l’autorité judiciaire. Les membres de cette compagnie et, au-delà, la magistrature, les fonctionnaires et les auxiliaires de justice vous en sont reconnaissants.

Monsieur le président de la République,
Monsieur le garde des sceaux,
Monsieur le secrétaire d’Etat aux programmes immobiliers de la justice,
Monsieur le ministre de la justice du Canada,
Madame le procureur général près le tribunal pénal international,
Mesdames et Messieurs les hautes personnalités,

Soyez remerciés de votre venue, de votre écoute et de votre intérêt pour nos problèmes. Problèmes qui nous concernent tous, quelles que soient nos fonctions et nos qualités, puisque la crédibilité de la justice française est étroitement liée aux décisions de cette Cour.

Je voudrais, à cet instant, évoquer la joie et l’honneur que nous fait une délégation de la Cour suprême de la République d’Autriche, en assistant, sous la conduite de son président, M. le Dr. Johann Rzeszut, à notre audience solennelle.

 

Selon la tradition, je me dois d’évoquer le nom des personnalités ayant appartenu à cette Cour et décédées cette année.

Il s’agit de M. Jacques Baudoin, président de chambre honoraire, de M. Pierre Mongin, président de chambre honoraire, de M. Roland Defontaine, président de chambre honoraire, de Mme Joële Fossereau, conseiller doyen de la Cour, de MM. Henry Pailhé et Martial Larocque, conseillers honoraires, de MM. Guy Dussert et Paul Norès, avocats généraux honoraires, de Me Johelle Roué-Villeneuve, avocat aux Conseils, de M. Félix Daniel, Melle Françoise Hude, Mme Brigitte Pluyette et Mme Huguette Hochet, fonctionnaires honoraires. Je viens d’apprendre la disparition, il y a quelques jours de M. André Touren qui fut premier avocat général à cette Cour et membre du Conseil supérieur de la magistrature. Nos anciens se souviennent du rôle considérable qu’il a joué dans le domaine judiciaire, lors des débuts de la Vème République.

Je ne vous dissimulerai pas le remords que j’éprouve à me livrer à cette sèche énumération de noms, alors qu’il s’agit souvent de personnalités éminentes qui ont contribué avec éclat à l’heureuse évolution de notre institution et dont, parfois, les travaux justifieraient qu’ils fussent longuement évoqués.

Je voudrais toutefois souligner tout particulièrement le chagrin que chaque membre de la Cour a éprouvé, lors de la brutale disparition, au mois d’octobre dernier, de Mme Joële Fossereau, conseiller doyen de la Cour. Remarquée, il y a quarante ans, par le premier président Maurice Aydalot, pour ses exceptionnelles qualités de juriste, elle a fait ici presque toute sa carrière. Sa modestie, son effacement même, dissimulaient une culture judiciaire d’une étendue sans pareille. La Cour de cassation a été la seule passion de sa vie. Il était nécessaire qu’un hommage particulier fût rendu à cette grande dame qui, sans bruit, avait consacré son existence à la justice. C’est aussi la revanche posthume mais solennelle du vrai talent de juge sur les vaines et néfastes outrances de ceux qui ont oublié les règles fondamentales de leur déontologie professionnelle.

 

Je ne reviendrai pas sur les difficultés que j’avais longuement évoquées l’an dernier et que connaît toujours le parquet général de cette Cour, de crainte de lasser votre attention. Je me bornerai à vous remercier, monsieur le garde des sceaux, d’avoir pris en considération ces difficultés, causées par l’interprétation donnée à des décisions de la Cour européenne des droits de l’homme, afin que soient trouvées des solutions favorables aux intérêts de la justice et des justiciables, c’est-à-dire des droits de l’homme. J’ajouterai que les décisions qui seront prises pour notre Cour sont attendues avec impatience tant ici que dans d’autres cours suprêmes de l’ouest européen, aux prises avec les mêmes embarras que nous et où l’on observe avec attention les solutions adoptées en France.

Mon propos, cette année, voudrait être consacré au grand espoir suscité par la proclamation de la Charte européenne des droits fondamentaux, lors du Conseil européen de Nice, le 7 décembre 2000.

Nous pouvons, certes, regretter que cette Charte n’ait pas été incluse dans le traité de Nice et que son statut ait été renvoyé à 2004, ce qui laisse en suspens son application effective.

Mais comment ne pas apprécier, dès à présent, qu’aient été réunis, dans un texte unique, les droits fondamentaux de tous les citoyens de l’Union européenne ? Que ces droits n’aient pas été évoqués par les textes communautaires d’origine s’explique fort bien, dans la mesure où ce qui était recherché, il y a un demi-siècle, c’était essentiellement la paix entre les peuples et un marché commun.

Depuis lors, les exigences des citoyens de l’Union se sont renforcées. Au-delà du silence des armes et de la liberté économique, ils veulent que soient reconnues de nouvelles valeurs humaines et sociales qui leur paraissent fondamentales. Ces nouvelles valeurs ont émergé peu à peu.

Liberté, égalité, justice sociale ont été, en effet, retenues par l’Acte unique européen des 17 et 18 février 1986, comme des droits fondamentaux. La Cour de justice des Communautés européennes, de son côté, arrêt après arrêt, a consacré formellement des droits qu’elle considère comme fondamentaux, s’inspirant implicitement de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme : liberté d’association, protection judiciaire efficace, non-discrimination, etc...

Progressivement, s’implantait l’idée qu’il serait utile que tous ces droits fussent rassemblés dans un texte unique et c’est ainsi que va naître notre Charte.

Reconnaissons-lui une première vertu : elle est lisible. "Les traités sont devenus incompréhensibles non seulement pour les citoyens mais pour les spécialistes eux-mêmes" regrettait récemment M. de Villepin lors d’une intervention au Sénat. Grâce en soit faite à ses auteurs, que ce soit l’ancien président de la République allemande M. Roman Herzog, M. le président Guy Braibant, au commissaire européen M. Antonio Vitorino et leurs collaborateurs, qui ont su donner à cette Charte une allure, un plan, un contenu dignes de son objet. Six chapitres, cinquante articles traitent successivement de la dignité, des libertés, de l’égalité, de la solidarité, de la citoyenneté et de la justice. Un court préambule et une synthèse finale entourent l’ensemble. Quels que soient les sentiments que peuvent parfois éprouver les français, ironiques et sceptiques de tempérament, devant les textes généraux et généreux, celui-ci répond bien à la sensibilité de notre temps et donne de l’Union européenne une image valorisante de notre patrimoine moral et spirituel, c’est-à-dire de la tradition judéo-chrétienne qui lui sert de soubassement général.

Bien entendu, une question se pose immédiatement au juriste, surtout au sein d’une cour régulatrice du droit. Quelle est la valeur juridique de la Charte ?

A cet égard, une mise en perspective est indispensable. Aujourd’hui, nous sommes dans la période que l’on pourrait qualifier d’imprégnation. Demain, ce sera le temps de la mise en oeuvre. Autrement exprimée, la Charte a, à présent, une valeur morale. Ce sera, plus tard, une norme à caractère obligatoire.

La Charte est proclamée, ce qui veut dire qu’elle est, pour toutes les institutions de l’Union, à commencer pour les juges, une source d’inspiration. Dans les domaines social, familial, économique, médical, biologique, comment imaginer que nos réflexions, nos conclusions, nos décisions ne seront pas sous-tendues par les préceptes de la Charte ? Comment notre administration et l’administration judiciaire comme les autres, pourra-t-elle ignorer que, par la vertu de l’article 41 de la Charte, chaque citoyen a "droit à une bonne administration", ce qui emporte pour celle-ci, nous dit ce texte "l’obligation de motiver ses décisions" ? Qui d’entre nous ne se réjouirait pas qu’en bon rang de nos droits fondamentaux figure l’obligation de toute administration d’expliquer le sens de ses décisions ?

Mais proclamée ne veut pas dire exécutoire.

A cet instant, le magistrat ne peut que s’arrêter et doit se borner à émettre le voeu que l’introduction de la Charte dans notre droit positif se fasse le plus rapidement possible sous la forme que les pays de l’Union choisiront.

Mais, comme je le disais, rien n’interdit au juge de s’inspirer, dès à présent, du texte de la Charte. A plusieurs reprises, les avocats généraux de la Cour de justice des Communautés, dans leurs conclusions, se sont déjà référés aux articles de la Charte relatifs au droit au procès équitable, au mariage entre homosexuels ou à l’accès au service public.

Le tribunal de première instance des Communautés européennes nous donne ainsi le bon exemple avec l’arrêt qu’il a rendu le 3 mai 2002 dans l’affaire Jegor Quéré, si importante pour les pêcheurs bretons, puisqu’il s’agissait de la taille des mailles de leurs filets. C’est au visa de l’article de la Charte des droits fondamentaux fondant le principe de légalité et le droit au juge que ce tribunal a reconnu le recours individuel en annulation de textes communautaires.

Il s’agit là non d’une jurisprudence établie mais d’une évolution encore timide vers un accès plus facile des particuliers à la Cour de justice des Communautés. Comme on le sait, la Convention européenne des droits de l’homme ouvre la porte de la Cour de Strasbourg à toute personne qui s’estime victime, de la part d’un des 44 Etats qui adhérent à la Convention, d’une violation de l’un de ces droits. Ce qui a d’ailleurs pour effet d’engloutir cette juridiction sous les recours et d’en paralyser le fonctionnement.

La Cour de Luxembourg, elle, est beaucoup plus restrictive grâce aux dispositions du traité sur l’Union qui n’admet la recevabilité des actions formées contre les décisions communautaires que de la part de ceux qui sont directement et personnellement concernés.

On peut toutefois penser que, sous l’influence de la Charte, la Cour de Luxembourg va évoluer vers une acception plus large du droit à une protection juridictionnelle effective. Elle va y être d’autant plus portée que la Charte contient un article 52 § 3 qui précise sa compétence en matière de protection des droits de l’homme : "Dans la mesure où la présente Charte contient des droits correspondants à des droits garantis par la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales, leur sens et leur portée sont les mêmes que ceux que leur confère ladite Convention. Cette disposition ne fait pas obstacle à ce que le droit de l’Union accorde une protection plus étendue".

Cet article est d’une extrême importance, puisqu’il assure aux ressortissants des 15, bientôt 25, pays de l’Union une protection des droits de l’homme au moins aussi étendue que celle accordée par la Convention aux 44 pays du Conseil de l’Europe. Pour les droits nouvellement acquis, cette protection sera plus forte encore.

Cette disposition va avoir pour conséquence inéluctable d’étendre le domaine d’intervention de la Cour de justice des Communautés sur le champ des droits de l’homme, dont elle va nécessairement attirer le contentieux suscité par les ressortissants des pays de l’Union européenne.

Comme le soulignait récemment Mme le professeur Marie-Anne Frison-Roche à propos d’un règlement européen "la Cour de justice des Communautés européennes va créer une interprétation uniforme qui aura vocation à pénétrer pareillement dans chaque droit national... La Cour va ainsi se familiariser avec ces questions qui, pour l’instant sont très extérieures à ses domaines habituels de compétence, ce qui peut la préparer à des extensions ultérieures de pouvoirs en la matière".

Quelles sont ces extensions ?

D’abord, bien sûr, dans le domaine des droits fondamentaux. Ensuite dans le domaine pénal.

Il y a tout lieu de penser, d’abord, que ce glissement de la protection internationale des droits de l’homme du Conseil de l’Europe vers l’Union européenne sera favorablement reçu par les magistrats français dans la mesure où l’article 234 du Traité sur l’Union les autorise à poser à la Cour de justice des questions préjudicielles, quand le droit communautaire est en jeu, droit que la Convention de sauvegarde des droits de l’homme ne leur a jamais accordé. Cette interdiction est des plus fâcheuses puisqu’elle ne permet pas au juge national de demander son avis à la Cour de Strasbourg quand des problèmes délicats d’application de la Convention lui sont posés. Ce manque de communication a souvent été à l’origine, chez le juge national, de décisions aventurées que la procédure des questions préjudicielles, telle qu’elle existe en droit communautaire, aurait évitées.

Nous plaçons une confiance particulière dans ce dialogue pour que soient prises en compte et respectées, par le juge communautaire, les spécificités des procédures nationales qui assurent aux justiciables une protection élevée de leurs droits. A cet égard, les juristes français sont profondément sensibles à la considération que la Cour de Luxembourg porte à leur langue et à leur organisation juridictionnelle.

Nous nous y sentons en terrain familier et c’est sans appréhension que nous attendons sa venue dans ce nouveau domaine que va constituer, pour elle, la Charte des droits fondamentaux. Souhaitons simplement que cette Charte soit intégrée dans le traité, pour que les juges nationaux puissent poser ces questions préjudicielles, si utiles à la bonne application du droit communautaire.

Bien entendu, la mise en oeuvre de la Charte va mettre à l’épreuve la coexistence de ce texte avec la Convention dont elle est à la fois la confirmation et l’extension.

Le juge communautaire, celui de Luxembourg sera celui de la Charte, le juge de Strasbourg restera celui de la Convention.

Qui ne verrait dans cette dualité de compétences, une source potentielle de conflits entre l’Europe de l’Union et celle du Conseil ?

Il ne saurait faire de doute que la modernité de la Charte lui donnera un poids tout particulier au regard de la Convention dont le président Guy Braibant a pu remarquer qu’il s’agissait d’un texte parfois dépassé, voire vieilli comme l’a souligné le président Hubert Haenel qui a tant oeuvré pour l’aboutissement heureux du nouveau texte.

L’avenir nous éclairera sur tous ces points au profit, nous en formons le souhait, de cette Charte qui nous entoure déjà de ses dispositions protectrices de nos droits fondamentaux.

L’autre extension prévisible de la compétence de la Cour de justice des Communautés européennes se fera dans le domaine pénal. Il y a tout lieu de penser, en effet, que la création d’un procureur européen ayant compétence pour diriger la lutte contre la fraude communautaire donnera un nouveau grain à moudre à la juridiction luxembourgeoise. Il serait bien naturel qu’elle ait à connaître, en qualité de juge d’appel, des jugements qui seraient pris, en premier ressort, par les juridictions nationales. En devenant une juridiction pénale, la Cour de justice acquerrait une autorité et une crédibilité supplémentaires aux yeux des justiciables de l’Union européenne.

 

Monsieur le garde des sceaux, à un magazine qui, selon un sondage, relevait que, dans la considération des français, la justice était au vingtième et dernier rang des grands services publics -place peu enviable qu’elle occupe depuis bien longtemps, hélas- vous avez répondu, il y a quelques semaines, que cela montrait à quel point l’attente des français était immense et que c’était d’ailleurs plus un sentiment général qu’une expérience vécue par les personnes qui avaient été sondées.

En persuadant les Français que les droits fondamentaux, qui sont reconnus à tous les citoyens de l’Union par la Charte proclamée à Nice, seront bientôt les leurs et cela de manière concrète, effective, peut-être parviendrons-nous à hisser notre justice dans l’estime de nos concitoyens ?

Nous avons pour cela des facteurs encourageants. Le fait, par exemple, que l’on envisage fortement de placer cette Charte en tête de la future Constitution de l’Union européenne dont elle formerait le solennel préambule. Directement applicable par le juge national, elle deviendrait ainsi la norme commune des droits fondamentaux des ressortissants et des habitants de l’Union européenne.

Ratifiée par les vingt cinq pays formant bientôt l’Union, dotée de la force normative la plus élevée, contrôlée, dans son application, par la Cour de justice des Communautés européennes dont le champ d’intervention serait ainsi singulièrement élargi, la Charte des droits fondamentaux n’aurait-elle pas le double avantage d’enraciner chez chacun d’entre nous son appartenance à la citoyenneté européenne, encore bien vacillante, et de mieux placer la justice dans la confiance publique ?

Depuis le conseil européen de Tampere, en 1999, et les attentats du 11 septembre 2001, un sérieux coup de fouet a été donné à l’espace judiciaire européen, sous toutes ses formes. En incluant la Charte des droits fondamentaux dans cette réflexion d’ensemble d’harmonisation et parfois même d’unification de nos droits, l’Union européenne contribuerait fortement au renforcement si nécessaire de l’assise de notre justice.

L’européanisation de notre justice, sera peut-être le vecteur inattendu mais efficace du renforcement de son crédit.

C’est en tout cas l’espoir que je formule devant vous, monsieur le Président, convaincu que c’est par son unité, sa sérénité et son ouverture au monde que le corps judiciaire offrira à nos concitoyens une image de la justice plus gratifiante que celle qui est donnée à voir à présent.