Les droits fondamentaux dans le contentieux général de la sécurité sociale (par M. Bernard Thavaud, conseiller à la Cour de cassation et M. Serge Petit, conseiller référendaire à la Cour de cassation)

Fondée sur le principe de solidarité nationale, l’organisation de la sécurité sociale en France est fortement marquée par l’intervention de l’Etat qui progressivement a mis en place des garanties au profit de toute personne dont la santé ou la situation économique seraient menacées. De cette intervention par voie législative ou réglementaire, constitutionnellement reconnue, est née un droit de la sécurité sociale dont l’application relève d’une juridiction judiciaire spécialisée à laquelle il revient de garantir à chacun, dans le respect des droits fondamentaux, un égal accès aux prestations.

Ce système de sécurité sociale est complexe ; fondé sur l’existence de divers régimes propres à chaque catégorie de personnes protégées il fait intervenir des organismes gestionnaires distincts dont les décisions à l’égard des bénéficiaires tant nationaux qu’étrangers seront souvent source de conflits. Les juridictions du contentieux de la sécurité sociale, sous le contrôle de la Cour de cassation, ont mis en oeuvre, en matière de droits et libertés fondamentaux, une double démarche, d’une part, pour assurer la protection des personnes face aux prérogatives des organismes sociaux, d’autre part, pour garantir un régime de protection sociale conforme aux exigences de ces droits.

I. LA PROTECTION DES USAGERS FACE AUX PRÉROGATIVES DES ORGANISMES SOCIAUX

1. Les contrôles

Les caisses primaires et régionales d’assurance maladie et la caisse d’allocations familiales peuvent confier à des agents agréés et assermentés le soin de procéder à toutes vérifications ou enquêtes administratives concernant l’attribution des prestations ainsi que la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles (art. L 216-6 du Code de la Sécurité Sociale). Le contrôle de l’application de la législation de sécurité sociale par les employeurs et par les travailleurs indépendants, pour les contributions et cotisations dont ils sont redevables, est assuré par des agents des organismes de recouvrement (art. L 243-7 du Code de la Sécurité Sociale).

Le règlement des malades (annexé à l’arrêté ministériel du 19 juin 1947) limite considérablement les droits des assurés en contrepartie des prestations en espèces servies par les caisses au titre de l’incapacité de travail. Leurs déplacements en dehors des heures de sortie autorisées sont soumis à autorisation des caisses. La prescription médicale de repos interdit l’exercice de toute activité. Aucun bénéficiaire de l’assurance maladie ne peut se soustraire aux contrôles sauf à encourir la suspension des prestations. Toutefois et afin de limiter les effets des pouvoirs conférés aux agents pour diligenter leurs enquêtes au domicile des assurés, la Chambre sociale a décidé de laisser aux juges du fond une souveraine appréciation du caractère intentionnel de "l’infraction" au règlement des malades. C’est ainsi que le défaut de communication du code d’entrée de l’immeuble (Soc. 16 juin 1999, Bull. n° 200, p. 197) ou le défaut de réponse au coup de sonnette (Soc. 15 février 1996, n° 722 D, pourvoi E 94-11.949) ne sont pas nécessairement considérés comme un obstacle délibéré aux investigations du contrôleur.

L’intervention des agents agréés est néanmoins admise, y compris pour les assurés sociaux en arrêt de travail dont l’organisme social est le propre employeur, pour justifier la suppression des indemnités en cas d’absence au domicile et d’exercice d’une activité révélée par une véritable surveillance des allées et venues d’un assuré (Soc. 1er février 1996, Bull. n° 422, pourvoi n° B 94-12.429). L’affection neurologique et psychologique justifiant l’invalidité de l’assuré autorise cependant le juge à considérer qu’il ne se soustrait pas volontairement à un contrôle en omettant de déférer à une convocation (Soc. 17 mai 2001, pourvoi n° J 99-20.782).

La prise en compte de la bonne foi et de l’état de santé de l’assuré revêt d’autant plus d’importance que les caisses de sécurité sociale disposent d’un total pouvoir d’appréciation quant à la sanction encourue. Celle-ci va de la réduction à la suppression totale des indemnités journalières. La Chambre sociale reconnaît que les tribunaux ne peuvent substituer leur appréciation à celle des caisses qui seules peuvent fixer l’étendue de la pénalité, mais elle conditionne ce pouvoir à une stricte vérification de la régularité de la procédure suivant laquelle est fixée la sanction (Soc. 13 juillet 2000, pourvoi n° V.98-20.305).

Les contrôles des URSSAF sont exercés par les agents de recouvrement selon des modalités définies par seulement 9 articles du Code de la sécurité sociale (art. L 243-7 à L 243-9, L 243-11 à L 243-13-1 et R 243-59 à R 243-60) dont les lacunes et l’imprécision sont dénoncées par la doctrine. Compte tenu des pouvoirs exorbitants des inspecteurs, relatifs à la communication des documents, à l’accès aux locaux de l’entreprise, ainsi qu’à l’audition des salariés, un encadrement jurisprudentiel strict veille à la sécurité juridique des cotisants, au respect du caractère contradictoire des vérifications et des droits de la défense. L’omission d’une formalité substantielle (prévue par l’article R 243-59), telle que le défaut de communication au cotisant des observations consécutives au contrôle, entraîne la nullité de plein droit de la procédure (Soc. 27 février 1997, Bull. n° 89). L’audition de conjoints de salariés à leur domicile (Soc. 28 novembre 1991, Bull. n° 548) ou de salariés dans les locaux de l’entreprise (Soc. 25 mars 1999, Bull. n° 139) entraîne également la nullité du redressement. L’irrégularité peut être invoquée sans que le redevable ait à démontrer qu’elle lui fait grief ou lui cause un préjudice (Soc. 19 mars 1992, Bull. n° 204). La validité du contrôle serait d’ailleurs affectée par le défaut d’agrément d’un inspecteur (Soc. 31 octobre 2000, pourvoi n° 99-15.873). Si les pouvoirs d’investigation des agents de contrôle peuvent trouver leur justification dans le caractère simplement déclaratif du système français de paiement des cotisations de sécurité sociale, la garantie des cotisants est assurée par une vérification scrupuleuse de la régularité des opérations de contrôle. La Chambre sociale considère même que le moyen tiré de l’irrégularité du contrôle ne constitue pas une exception de nullité pour vice de forme mais un moyen de défense au fond pouvant être proposé en tout état de cause conformément à l’article 72 du NCPC (Soc. 18 juillet 1996, Bull. n° 306).

2. Le principe de la contradiction

Compte tenu du caractère contraignant des décisions des organismes sociaux, tant à l’égard des employeurs que des assurés, ces derniers doivent être pleinement informés afin de pouvoir se défendre face aux prérogatives des caisses qui sont parfois exorbitantes du droit commun. A défaut, la Chambre sociale n’admet pas que des décisions n’ayant pu être débattues ou contestées en temps opportun puissent produire effet.

En matière d’accident du travail la Chambre sociale veille au strict respect du formalisme imposé aux caisses d’assurance maladie tant au regard de l’instruction du dossier que de son devoir d’information ou de son obligation de communication des pièces à l’employeur. C’est ainsi qu’est inopposable à l’employeur la décision de prise en charge d’un accident du travail par une caisse qui s’est abstenue de diligenter l’enquête légale obligatoire, en cas de décès de la victime (Soc. 17 juillet 1998, Bull. n° 396), ou qui ne l’as pas communiquée à l’employeur (Soc. 3 juin 1999, pourvoi n° 97-15.383). L’absence de communication des éléments médicaux, sur lesquels est fondée la décision de prise en charge de l’affection, au titre de la législation professionnelle, est sanctionnée par l’inopposabilité (Soc. 15 janvier 1998, pourvoi n° 96-16.999). Il en va de même pour la tardiveté de la communication (Soc. 22 juin 2000, Bull. n° 244), dès lors qu’une augmentation de la tarification des cotisations dues au titre du risque "accident du travail" est encourue par l’employeur, il est nécessaire que la procédure dont l’issue est susceptible de lui faire grief respecte le principe du contradictoire.

Une décision de prise en charge intervenue avant l’exécution de l’enquête légale est inopposable à l’employeur (Soc. 20 décembre 2001, pourvoi n° 00-13261 en cours de publication). Le refus de la caisse de communiquer le dossier médical du salarié lui rend également inopposable la décision de cet organisme sans que l’expertise médicale ordonnée ensuite par les juges du fond puisse couvrir cette irrégularité (Soc. 20 décembre 2001, pourvoi n° 00-12615 en cours de publication).

On observera que la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leur relation avec les administrations a, de ce point de vue, étendu le champ d’application du principe du contradictoire aux organismes sociaux dont le contentieux relève cependant de l’autorité judiciaire. C’est ainsi que l’article 25 fait obligation aux caisses de motiver leurs décisions se rapportant au reversement des prestations indues. Elles doivent de surcroît indiquer les voies et délais de recours ouverts à l’assuré, ainsi que les conditions dans lesquelles il peut présenter des observations écrites ou orales. La Chambre sociale n’a pas tardé à tirer les conséquences de ce texte en exigeant que les organismes sociaux informent les usagers du délai dans lequel doit être saisi le tribunal des affaires de sécurité sociale, en cas de rejet implicite d’une réclamation (Soc. 23 novembre 2000, Bull. n° 409) ; le délai de deux mois à l’issue duquel le recours d’un assuré contre la décision de la commission de recours amiable est frappé de forclusion ne peut à cet égard valablement courir qu’à compter de la date à laquelle l’assuré a régulièrement connaissance de cette décision (Soc. 6 juillet 2000, Bull. n° 269).

En ce qui concerne le devoir d’information des organismes sociaux sur les droits des assurés, l’envoi d’une revue d’information éditée par une caisse d’allocations familiales ne peut satisfaire à cette obligation s’il n’est pas démontré que l’allocataire intéressé a effectivement reçu ce document. (Soc.10 janvier 2002 pourvoi n° 00-13473 en cours de publication)


II. LA GARANTIE DES DROITS FONDAMENTAUX

L’application de l’article 6-1 de la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales garantit à toute personne le droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial.

Saisie de pourvois dans le cadre du contentieux technique de la sécurité sociale, la Cour de cassation a dû rappeler ces principes fondamentaux ignorés dans les règles procédurales propres à ce type de contentieux. Sur le fondement du texte précité elle a censuré les décisions prises par la cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance des accidents du travail, en l’absence de convocation de l’appelant et de débats lui permettant de faire valoir publiquement ses prétentions, dans une formation de jugement comprenant un fonctionnaire en activité ou honoraire du ministère de la sécurité sociale, au vu du rapport d’un médecin qualifié choisi sur une liste établie par le ministre de la sécurité sociale, dont l’avis n’avait pas été communiqué aux parties (Assemblée plénière 22 décembre 2000, Bull. n° 12) ; sur le fondement du même texte, la chambre sociale de la Cour de cassation a annulé dans les mêmes conditions la décision du tribunal du contentieux de l’incapacité présidé par un fonctionnaire représentant du directeur régional des affaires sanitaires et sociales ayant du fait de ses fonctions des liens avec la caisse primaire d’assurance maladie, partie au litige (Soc. 1er mars 2000, Bull. n° 66).

Par ces décisions qui tendent à ce que l’assuré puisse faire valoir ses droits sociaux devant une juridiction impartiale et dans le cadre d’un débat contradictoire la Cour de cassation a donc entendu se manifester dans ce domaine particulier comme la gardienne des libertés fondamentales.

La Cour de cassation veille en outre strictement au respect des principes de non discrimination ou d’égalité dont la violation pourrait exclure du bénéfice de prestations ou d’avantages sociaux.

La qualité du conjoint survivant au sens de l’article L 353-1 du Code de la sécurité sociale, qui seule ouvre droit à pension de réversion en cas de décès de l’assuré, a été reconnue à la veuve d’un travailleur salarié algérien, alors que le mariage, célébré en la forme musulmane, n’avait fait l’objet d’un jugement de transcription qu’après le décès du mari ; selon l’arrêt (Soc. 6 mai 1999, Bull. n° 96) la veuve avait la qualité de conjoint au sens du texte précité.

En vertu de l’article L 712-2 du Code de la sécurité sociale, les fonctionnaires en retraite bénéficient, ainsi que leur famille, des prestations accordées, notamment en matière d’assurance maladie, aux titulaires de pensions de vieillesse des assurances sociales ; il en résulte qu’un ancien fonctionnaire de l’Etat bénéficiant d’une pension civile de retraite et assujetti à la sécurité sociale métropolitaine à laquelle il a régulièrement cotisé, ne peut être privé des prestations maladie de ce régime métropolitain au motif qu’il demeure en Polynésie française (Soc. 15 avril 1999, Bull. n° 182).

Les différends nés de l’application de l’ordonnance n° 86-1134 du 21 octobre 1986 relative à l’intéressement et à la participation des salariés aux résultats de l’entreprise ont été l’occasion d’un rappel des mêmes principes, alors que selon les articles 1 et 2 de ce texte, l’accord d’intéressement doit bénéficier à l’ensemble du personnel pour ouvrir droit à l’exonération des cotisations de sécurité sociale ; ainsi ont été censurés les arrêts qui retenaient la validité d’accords excluant des salariés du bénéfice de l’intéressement, à raison des motifs de leur licenciement, pour faute grave ou lourde (Soc. 12 octobre 1995, Bull. n° 272 - Soc. 9 mai 1996, Bull. n° 181).

En l’absence de réciprocité, les caisses refusaient d’accorder à des ressortissants étrangers résidant en France et n’appartenant pas à la Communauté européenne, l’allocation non contributive du fonds national de solidarité ou l’allocation aux adultes handicapés. Ce contentieux a été l’occasion pour la Cour de cassation de censurer les juges du fond qui approuvaient cette position et de rappeler que dès lors que l’intéressé remplissait toutes les conditions exigées pour l’attribution de la prestation, une décision de refus uniquement fondée sur sa nationalité étrangère n’était pas justifiée. Prohibant ainsi toute discrimination liée à la nationalité, cette jurisprudence s’est fondée d’abord sur les articles 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 et 1er du protocole n° 1 de cette Convention du 20 mars 1951 dont il résulte dans leur interprétation par la Cour européenne des droits de l’homme, "que les Etats signataires reconnaissent et assurent à toute personne relevant de leur juridiction la jouissance des droits et libertés reconnus par la Convention, sans distinction aucune, fondée notamment sur l’origine nationale" (Soc. 14 janvier 1999, Bull. n° 24). Ensuite à l’égard des ressortissants algériens dont l’Etat avait conclu un accord de coopération avec la Communauté économique européenne, sur l’article 39 de cet accord, approuvé par le règlement 2210-78 du conseil des Communautés en date du 26 septembre 1978, lequel, applicable dans tous les Etats membres de la Communauté, énonce que "les travailleurs de nationalité algérienne bénéficient dans le domaine de la sécurité sociale d’un régime caractérisé par l’absence de toute discrimination fondée sur la nationalité par rapport aux ressortissants des Etats membres" (Soc. 17 octobre 1996, Bull. n° 335 - Soc. 20 mai 1999, Bull. n° 230).

Enfin c’est selon la même démarche que la Cour de cassation s’assure d’une exacte application du principe de non discrimination. Le juge français ne doit prendre en compte que la nationalité française d’un assuré ayant la double nationalité française et marocaine, de sorte que le droit aux prestations en espèces ne lui est pas ouvert au cours de son séjour au Maroc, nonobstant le principe de non discrimination énoncé par la convention Franco-Marocaine et l’accord de coopération conclu entre cet Etat et la Communauté européenne (Soc. 5 novembre 1999, Bull. n° 436). De même, s’agissant de la contribution sociale généralisée (CSG) et de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) mise à la charge des travailleurs domiciliés et exerçant leur activité en France, et non des travailleurs frontaliers exerçant leur activité hors de France, "n’est pas discriminatoire au sens du traité instituant la Communauté européenne, l’application d’un traitement différent à des personnes se trouvant dans une situation dissemblable, dès lors que la différence de traitement est en rapport direct avec l’objet des dispositions qui l’ont établie" (Soc. 15 juin 2000, Bull. n° 232).