Étude de Mme Agnès Fossaert-Sabatier, conseiller référendaire à la Cour de cassation

VII. LE PRIX DU BAIL RENOUVELÉ : ENCADREMENT OU LIBERTÉ ? 
par Mme Agnès FOSSAERT-SABATIER, Conseiller référendaire à la Cour de cassation

L’article 23 du décret du 30 septembre 1953 pose un principe simple : le loyer du bail renouvelé doit correspondre à la valeur locative, dont les éléments constitutifs sont énumérés par les articles suivants. Cependant, quelques lignes plus bas, l’article 23-6, en énonçant la "règle du plafonnement", contredit ce principe et l’application de ce texte donne lieu à un contentieux abondant bien qu’il n’ait pas subi de modification depuis plus de 10 ans.

Plusieurs décisions récentes de la troisième Chambre civile précisent l’édifice jurisprudentiel construit sur le fondement de ces textes. Nous en tenant au loyer des baux renouvelés soumis à la règle du plafonnement (ce qui exclut certains baux qui par leur objet -tels les locaux à usage exclusif de bureaux ou les locaux monovalents- ou par leur durée, y échappent) et en reconnaissant l’arbitraire qui s’attache à tout classement, il parait possible d’appréhender cette jurisprudence sous deux angles : d’une part une clarification du régime applicable en cas de travaux affectant les lieux loués (I), d’autre part une évolution du champ d’application de la règle du plafonnement (II) qui éclaire sa portée.

 

I. LA RÈGLE DU PLAFONNEMENT ET LES TRAVAUX AFFECTANT LES LIEUX LOUÉS

Selon l’article 23-6 du décret du 30 septembre 1953, le loyer du bail renouvelé est fixé par application de l’indice INSEE du coût de la construction "à moins d’une modification notable des éléments mentionnés aux articles 23-1 à 23-4", c’est à dire des éléments à prendre en considération pour déterminer la valeur locative.

Les travaux réalisés en cours de bail peuvent relever de l’article 23-1, s’ils entraînent une modification des caractéristiques propres au local, ou de l’article 23-3, alinéa 2, s’ils constituent des améliorations apportées aux lieux loués. Or, la prise en compte des travaux pour écarter la règle du plafonnement est soumise à des régimes différents par ces deux textes. Et les choses se compliquent encore si les travaux ont eu pour effet de modifier les lieux loués tout en constituant des améliorations.

Si, en règle générale, la modification justifiant une demande de fixation du loyer hors plafonnement doit être intervenue au cours du bail expiré et ne peut d’ailleurs être invoquée qu’à l’occasion du premier renouvellement (Civ. 3, 14 octobre 1992, Bull. n° 269), tel n’est pas le cas lorsqu’il s’agit d’améliorations dans la mesure où l’article 23-3, alinéa 2, prévoit que, lorsqu’elles ont été financées exclusivement par le preneur, elles ne peuvent être prises en considération que lors du second renouvellement qui suit le bail au cours duquel elles ont été exécutées, et, selon la jurisprudence à cette occasion seulement (Civ. 3, 22 mars 1995, Bull. n° 83). Il est d’usage de parler ici "d’accession différée".

La troisième Chambre civile a clairement tranché le conflit entre l’article 23-1 et l’article 23-3, au profit de la seule application du second de ces textes, dans l’hypothèse où les travaux réalisés constituent cumulativement une modification notable et une amélioration des lieux. La solution était pressentie par la doctrine et résultait, au moins implicitement, de décisions plus anciennes (Civ. 3, 3 mai 1978, Bull. n° 180 ; 30 octobre 1990, Bull. n° 212). Elle a été réaffirmée une première fois par un arrêt du 28 mai 1997 (Bull. n° 120), mais l’utilisation malencontreuse, après le rappel des modifications des locaux, du terme "transformations" et non "améliorations" pouvait laisser planer un doute sur le raisonnement de la Cour de cassation. Toute ambiguïté est en revanche levée par l’arrêt du 4 mars 1998 (Bull. n° 51) censurant une cour d’appel qui, après avoir constaté que l’accroissement des surfaces commerciales constituait une amélioration (il y avait donc bien à la fois modification des lieux et amélioration) et que les travaux avaient été réalisés au cours du bail précédent le bail expiré, ne pouvait refuser de fixer le loyer à la valeur locative.

En outre il a été mis fin à une autre hésitation tenant à l’impact éventuel d’une prise en compte des travaux, par exemple par un avenant modifiant le loyer, avant la date du renouvellement. La Cour de cassation considère que cette circonstance est indifférente et ne s’oppose pas à la fixation du loyer à la valeur locative si les conditions objectives des articles 23-1 ou 23-3 sont réunies (Civ. 3, 14 mai 1997, Bull. n° 102 ; 4 mars 1998, précité ; 2 décembre 1998, Bull. n° 229).

La mise en oeuvre de ces règles et la disparité de régime ci-dessus rappelée imposent aux juges de s’assurer des conditions d’application de l’un ou l’autre texte :

- quant à l’objet des travaux d’abord : ceux-ci doivent concerner les locaux objet du bail. Ainsi il ne saurait être tenu compte pour justifier un déplafonnement, de l’adjonction, à un restaurant situé dans un immeuble en copropriété, d’une terrasse prise sur les parties communes, alors que cet espace n’appartient pas au bailleur, mais à la copropriété, et que son utilisation relève d’une autorisation précaire, soumise à renouvellement annuel (Civ. 3, 4 février 1998, Société Royale Vosges pourvoi n° 96-14.019).

La matérialité même des travaux doit être constatée et les tribunaux ne peuvent se contenter d’en supputer l’existence en émettant des hypothèses, par exemple en considérant que l’existence de travaux s’induit du changement de destination du local (Civ. 3, 30 juin 1999, Société Narboni en cours de publication au bulletin civil).

Ils ne peuvent prendre en considération des travaux réalisés à seule fin de mettre les lieux en conformité avec leur destination contractuelle, qui relèvent de l’obligation de délivrance du bailleur (Civ. 3, 31 octobre 1989, Bull. n° 203 ; 30 juin 1999 précité).

- quant à la qualification des travaux ensuite : les juges doivent préciser s’il s’agit de travaux emportant modification des caractéristiques du local, ou de travaux d’amélioration ou les deux (Civ. 3, 16 juin 1999, Société l’Oustau di Patjo en cours de publication au bulletin civil). Ils ne sauraient tenir compte de travaux lors du second renouvellement suivant leur exécution sans constater qu’il s’agit d’améliorations (Civ. 3, 24 novembre 1999, Société l’aluminium moulé pourvoi n° 97-20.698). Et, s’il retiennent cette qualification ou celle, cumulative, de modification et d’amélioration, les juges doivent impérativement rechercher qui a assuré le financement (Civ. 3, 4 décembre 1991, Bull. n° 302 ; 2 décembre 1998 précité), car de cette information dépend la date à laquelle les travaux pourront être utilement invoqués : si le preneur seul, comme c’est souvent le cas, les a payés, ce n’est qu’à l’occasion du second renouvellement qu’ils pourront l’être utilement. Si le bailleur y a participé "directement ou indirectement", il peut s’en prévaloir dès le premier renouvellement.

Exigeante et précise quant aux conditions d’application des articles 23-1 et 23-3 alinéa 2 du décret du 30 septembre 1953 et à leur combinaison, la jurisprudence de la troisième chambre civile ne fournit en revanche guère de lumières sur la définition des termes "modification" et "amélioration", non plus que sur les cas où la double qualification est permise.

La doctrine pointe cet état de fait avec une certaine irritation, y voyant soit des contradictions de jurisprudence soit la marque d’un abandon de ces notions à l’appréciation souveraine des juridictions du fond. Cette dernière déduction est erronée : si l’on excepte un arrêt isolé (Civ. 3, 17 juillet 1996 Loyers et copropriété 1997 comm. n° 18), il est établi que la Cour de cassation exerce un contrôle "léger" sur ces notions, révélé, dans les codes rédactionnels de cette juridiction, par l’emploi de l’expression verbale "a pu..." introduisant les motifs de la cour d’appel qui sont approuvés. Nous empruntons à l’ouvrage du doyen Perdriau sur la pratique des arrêts civils de la Cour de cassation la portée d’un tel contrôle : "sur la base des faits qu’ils ont constatés et de l’appréciation qu’ils en ont faite, les juges du fond ont exactement appliqué la loi, mais cela ne veut pas dire qu’ils n’auraient pu, sans violer davantage la loi, adopter une solution diamétralement opposée sur la base de constatations ou d’appréciations différentes et cela laisse supposer, qu’au regard de la Cour de cassation, cette approche différente aurait été parfaitement concevable".

Ainsi s’explique que des décisions de fond soient censurées pour absence de prise de position sur la nature des travaux (Civ. 3, 16 juin 1999 précité) et non en raison du sens de la décision : à titre d’exemple une augmentation de la surface commerciale, sans modification de l’assiette du bail, si elle reçoit le plus souvent la double qualification modification/amélioration (cf. par exemple les arrêts des 28 mai 1997, 4 mars 1998 précités et 2 juin 1999 Nilles pourvoi n° 97-15.205) peut n’être considérée que comme une modification des caractéristiques du local (Civ. 3, 26 novembre 1997, Bull. n° 208, 4 novembre 1998, Milbert pourvoi n° 96-18.907).

Non sans pertinence, un commentateur (revue Administrer Août-septembre 1999 p. 48) observe que "la Cour suprême n’exerce nullement son contrôle sur la qualification des travaux retenue par les cours d’appel, mais sur la cohérence interne de l’arrêt déféré".

Pourrait-il en être autrement ? Ceci supposerait que la Cour de cassation exerce sur la qualification des travaux un contrôle lourd, peu envisageable en raison de l’absence de définition légale des termes modification et amélioration, lesquels donnent lieu à une abondante production doctrinale montrant la difficulté de leur donner un contenu concret universel. Y a-t-il entre ces deux notions une différence de degré ou de nature ? Faut-il considérer que l’amélioration s’entend de ce qui augmente la valeur locative du bien loué ou de ce qui facilite l’activité exploitée ?

De surcroît un renforcement du contrôle serait-il opportun et les juges du fond ne doivent-ils pas jouir d’une marge d’appréciation leur permettant de prendre en compte la variété des situations réelles, des types et formes d’exploitation des locaux, tandis que la Cour de cassation doit veiller, comme c’est son rôle, au strict respect des conditions légales de mise en oeuvre des textes ?

 

II. LES EXCEPTIONS A LA RÈGLE DU PLAFONNEMENT

Si l’on quitte le terrain des modifications "physiques" des lieux donnés à bail pour s’intéresser aux autres circonstances pouvant légitimer la fixation du loyer à la valeur locative, il est possible de discerner dans la jurisprudence récente une tendance à l’élargissement des hypothèses d’exclusion de la règle du plafonnement.

Un premier indice de cette évolution peut être décelé, sur un plan strictement procédural, dans un arrêt du 24 février 1999 (Bull. n° 45) selon lequel le bailleur peut invoquer en appel un motif de déplafonnement différent de celui qui l’avait été en première instance, sans se voir opposer la nouveauté d’une telle demande. Que l’on considère qu’il s’agit d’un moyen nouveau au soutien d’une prétention (voir fixer le loyer à la valeur locative) déjà soumise au premier juge, ou d’une demande qui tend aux mêmes fins que celle présentée en première instance, sa recevabilité ne fait pas de doute en application soit de l’article 563 soit de l’article 565 du nouveau Code de procédure civile.

Mais il ne s’agit là que du rappel d’une règle commune de procédure civile. Plus intéressantes sont les décisions qui, au fond, ouvrent de nouvelles perspectives d’exclusion de la règle figurant à l’article 23-6. A titre d’illustration et par ordre chronologique on peut citer :

- un arrêt du 2 décembre 1998 (Bull. n° 230) : il a toujours été admis que la modification notable d’un seul des éléments visés aux articles 23-1 à 23-6 suffit à exclure l’application de l’indice. La 3ème chambre l’a récemment rappelé en retenant qu’une modification notable de la destination contractuelle suffit, sans qu’il soit nécessaire qu’elle s’accompagne d’une amélioration effective de la commercialité du local (Civ. 3, 4 novembre 1998 Priminter pourvoi n° 96-22.251).

Mais, par l’arrêt cité, la Cour de cassation approuve une autre approche consistant à retenir le cumul de plusieurs modifications, qui n’auraient pas été notables prises isolément. Il s’agit d’une solution libérale, conforme à la rédaction large et générale de l’article 23-6 et favorisée par le fait que l’appréciation du caractère "notable" de la ou des modification(s) alléguée(s) est laissé à l’appréciation souveraine des juges du fond, comme le rappelle expressément cet arrêt. C’est donc "la jonction de plusieurs éléments" - assez nombreux il est vrai dans cette espèce : augmentation de la surface commerciale, création d’une réserve, remplacement de l’installation de chauffage par le bailleur- qui constitue "une modification" justifiant le déplafonnement.

- un arrêt du 13 juillet 1999 (Bonnecuelle, en cours de publication au bulletin civil), a admis sur le fondement de l’article 23-3 alinéa 3, qu’un bailleur qui avait eu à supporter au cours du bail expiré une augmentation très substantielle (triplement) de l’impôt foncier pouvait invoquer cette modification au soutien de sa demande de fixation du loyer à la valeur locative.

Le texte visé a peu été appliqué. Contrairement à l’article 23-3 alinéa 1 relatif aux sujétions que subissent les parties par l’effet des clauses contractuelles, l’alinéa 3 concerne les "obligations découlant de la loi et génératrice de charges pour l’une des parties depuis la dernière fixation du prix" et il ne fait guère de doute que l’augmentation de l’impôt foncier entre dans cette catégorie. Mais il est intéressant de noter que la troisième chambre a pris à son compte la motivation de l’arrêt déféré, non seulement en ce qu’il rattachait la solution au texte précité mais aussi en ce qu’il constatait que l’alourdissement de l’impôt "affectait de manière très substantielle les revenus que la bailleresse tirait du local".

- un second arrêt du 13 juillet 1999 (Bize-Soula en cours de publication au bulletin civil) adopte quant à lui une solution tout à fait inédite en retenant que l’évolution dans un sens défavorable (ici baisse de la population) des facteurs locaux de commercialité, suffit -si elle est notable bien entendu- à légitimer la fixation du loyer à la valeur locative.

Répondant à une question qui n’avait jamais été explicitement posée, la Cour de cassation adopte une lecture neutre du terme "modification" figurant à l’article 23-6 : il s’agit de tout changement objectivement constaté, sans avoir à tenir compte de son effet favorable ou défavorable. Cette conception a été adoptée sans s’arrêter à l’objection qui pouvait résulter de l’obligation, imposée par la lettre de l’article 23-4, de relever "l’intérêt pour le commerce considéré" de la modification des facteurs locaux de commercialité (Civ. 3, 8 janvier 1997, Bull. n° 3 ; 16 juillet 1998, Bull. n° 166). Cette recherche, à laquelle les juges du fond sont tenus de procéder au besoin d’office selon un arrêt récent (Civ. 3, 27 janvier 1999, Bull. n° 21), n’est aucunement abandonnée, mais le terme "intérêt" devra lui aussi être apprécié dans un sens objectif, dénué de connotation positive, comme signifiant seulement impact ou incidence sur l’activité commerciale exercée dans les lieux.

En admettant que plusieurs "petites" modifications peuvent constituer ensemble une modification notable, en tenant compte de la modification des charges légales subies par le propriétaire de l’immeuble loué ou en refusant de connoter le terme "modification", la troisième Chambre élargit les exceptions à la règle du plafonnement et donc la place conférée à la valeur locative. Elle relance en même temps le débat sur le sens de cette règle : on sait depuis l’origine que la fixation hors plafond ne saurait constituer une sanction d’un manquement du preneur à ses obligations (Civ. 3, 24 novembre 1999, From en cours de publication au bulletin civil). On doit constater, compte tenu des évolutions récentes, que la règle du plafonnement ne peut plus être interprétée uniquement comme une mesure de protection du preneur. Son champ d’application tend à se restreindre aux hypothèses où l’environnement du bail est à peu prés stable. Qu’il change, par l’effet des clauses contractuelles, de la loi ou de la réalité économique et c’est alors la valeur locative qui redevient la norme... ce qui, après tout, est inscrit dans l’article 23 du statut.

 

Agnès FOSSAERT-SABATIER
Conseiller référendaire à la Cour de cassation