Activité de la commission nationale d’indemnisation en matière de détention provisoire

Instituée par l’article 1 de la loi 70-643 du 17 juillet 1970, modifié par l’article 9 de la loi 96-1235 du 30 décembre 1996 (1), l’indemnisation des personnes détenues dont l’innocence a été prononcée judiciairement participe du concept de responsabilité sans faute du droit public : même en dehors de tout comportement fautif des agents de l’Etat, la puissance publique doit réparer les conséquences d’une rupture excessive de l’égalité des citoyens devant les charges publiques. Parce qu’elle constitue une atteinte essentielle au droit fondamental d’aller et venir, parce qu’elle a aussi des conséquences sur l’emploi, les revenus, les liens familiaux et l’honneur, la privation de liberté qui se révèle injustifiée constitue l’une des formes les plus graves de cette rupture d’égalité préjudiciable. Il convient, autant qu’il est possible, d’en réparer les effets économiques et moraux dévastateurs.

Aux termes de l’article 149-1 du Code de procédure pénale, dans sa rédaction actuelle, cette indemnisation est prononcée par une commission, dont chaque formation est composée de trois magistrats de la Cour de cassation désignés annuellement par le bureau de la Cour et qui exercent cette délégation en sus de leurs activités habituelles au sein des Chambres. Les fonctions du ministère public sont assurées par un avocat général désigné par le Procureur Général et siégeant également à la Chambre criminelle.

La Commission statue, en chambre du conseil, par une décision souveraine qui n’est pas susceptible de recours, après avoir entendu successivement le requérant ou son conseil, l’agent judiciaire du Trésor représentant l’Etat débiteur et le ministère public. Il s’agit d’une procédure dérogatoire aux règles applicables devant toutes les juridictions statuant sur des intérêts civils, par l’absence de publicité, de motivation, de double degré de juridiction.

Le secret générant le soupçon, il importe de rendre compte annuellement du fonctionnement de la commission, par la publication des ses données statistiques et par une présentation de ses décisions significatives.

 

I. STATISTIQUES

- Les procédures

 

 

  1996 1997 1998 1999 Evolution
sur 1an
(en %)
Evolution
sur 3ans
(en %)
saisines
137
188
205
267
30
95
conclusions signées

 

124
198
240
21
94
stock des dossiers en état pour conclusions, au 31/12

 

118
136
161
18
36
stock des dossiers à audiencer, au 31/12

 

33
78
168
115
409
affaires jugées
117
131
146
174
19
49
total des affaires en cours au 31/12
195
251
303
403
33
107
délai moyen de traitement (exprimé en mois)
15,36
17,3
17,17
17,29

 

 

- Les décisions

Par rapport à l’année 1996, dernière année d’application des dispositions liant l’indemnisation à la démonstration d’un "préjudice anormal et d’une particulière gravité", l’on assiste à un doublement des saisines, à un quadruplement du nombre des admissions, à une diminution très importante du nombre des rejets et à une augmentation sensible du montant de l’indemnisation moyenne accordée.

  1996 1997 1998 1999 Evolution
96/99 (%)
Affaires jugées
117
131
154
174
49
Admissions
28
65
88
107
282
Rejets
70
43
32
17
-76
Irrecevabilités
19
23
33
38
100
Montant total des indemnisations
1.430.000
4.094.000
3.734.000
6.491.000

 

Montant moyen d’indemnisation
42.857
62.985
42.432
60.664
42

Cette analyse détaillée démontre, en premier lieu, que le nombre des conclusions prises mensuellement par le parquet est passé de 10 en 1997 à 20, en 1999. Cet effort, auquel participent, à des degrés divers, deux magistrats et un greffier en chef du secrétariat particulier du Procureur Général ainsi que six magistrats du service d’études et de documentation de la Cour de cassation, est certes insuffisant pour réduire le stock, mais il a permis de maintenir l’explosion du nombre des saisines, le ratio conclusions/requêtes à un niveau légèrement inférieur à 1 (0,90). Le délai de rédaction des conclusions est de l’ordre de 7 mois.

Composée de deux formations qui siègent en alternance, la commission se réunit tous les quinze jours. Elle examine en moyenne 15 dossiers par mois. Le ratio affaires jugées /requêtes est de 0, 65 en 1999. Le nombre d’affaires en attente d’examen représente, au rythme actuel, l’équivalent d’une année d’audiencement.

La durée moyenne de traitement des requêtes demeure donc excessive. Elle devrait, compte tenu des délais prévus par les textes pour conclure, notifier et réagir, se situer autour de 12 mois. Sur ce plan, l’effort de diminution des temps morts doit être partagé par l’Agent judiciaire du Trésor, dont les conclusions ne sont pas déposées dans les délais impartis par l’article R 29 du Code de procédure pénale.

A organisation et procédure constante, le renforcement des moyens affectés à la commission est inéluctable et le principe en a été arrêté, pour l’année 2000 (2).

Cela étant, le projet de loi sur la présomption d’innocence, examiné par l’Assemblée Nationale en deuxième lecture, en février 2000, prévoit la notification systématique de l’existence de cette procédure d’indemnisation aux personnes bénéficiant d’un non-lieu, d’une relaxe ou d’un acquittement, ainsi que la publicité des audiences et la motivation des décisions. Le nombre des requêtes devrait donc augmenter très nettement dans les prochaines années, la population éligible étant estimée à plus de 2000 personnes.

Cet afflux de saisines prévisible supposera une organisation et des modes de fonctionnement réformés en profondeur, à moins que ne soit envisagée, comme le Bureau de la Cour de cassation et les chefs de cour en ont exprimé le souhait, à la fois pour des raisons de principe, de gestion et de pédagogie (3), la création de commissions inter-régionales d’indemnisation, la commission siégeant à la Cour de cassation constituant l’organe de recours et d’harmonisation au plan national.

 

II. LA JURISPRUDENCE DE LA COMMISSION

- Les décisions sur la recevabilité des requêtes

La commission apprécie strictement les conditions de recevabilité posées par les articles 149, 149-2 et R 26 du Code de procédure pénale, qu’il s’agisse de la signature de la requête, de son contenu, de sa date d’envoi ou de dépôt, de l’absence de condamnation partielle.

Sont écartées les demandes de réparation ne portant que la seule signature du conseil de la personne incarcérée (décision 97 IDP 125 du 12 février 1999) ou non chiffrées (décision 94 IDP 107 du 12 mars 1999). Ces irrecevabilités sont au demeurant peu nombreuses car, dès réception des requêtes, le secrétariat de la commission examine avec soin leur régularité. Il appelle, s’il y a lieu, l’attention des demandeurs sur la nécessité de les signer ou de les compléter. De même, les conclusions de l’agent judiciaire du trésor et du Parquet général soulignent ces motifs d’irrecevabilité et sont notifiées à la personne du requérant. Ce dernier n’ignore donc ni les imperfections de sa demande ni la possibilité qui lui est offerte de la régulariser jusqu’au jour de l’audience.

Le délai de 6 mois imparti par le code pour présenter la requête en indemnisation, à compter du jour où la décision de non-lieu, de relaxe ou d’acquittement acquiert un caractère définitif, est au contraire une cause fréquente d’irrecevabilité, car il n’est pas susceptible d’aménagement, de prorogation ou de dérogation. Seule peut l’interrompre une demande d’aide juridictionnelle formée en temps utile. Ainsi ont été déclarées tardives :

- Une demande d’indemnisation postée le 16 mai 1998, après un acquittement prononcé le 13 novembre 1997 : une telle décision n’étant pas critiquable autrement que par le biais d’un pourvoi dans l’intérêt de la loi, elle est donc définitive le jour même de son prononcé (décision 98 IDP 062 du 25 juin 1999)

- Une requête parvenue le 16 février 1999 et relative à une ordonnance de non lieu notifiée le 18 septembre 1996, la demande d’aide juridictionnelle présentée après l’expiration du délai légal n’ayant pu valablement l’interrompre (décision 99 IDP 026 du 7 mai 1999).

En revanche, s’agissant des décisions contradictoires de relaxe rendues par un tribunal correctionnel et qui n’ont donné lieu à aucun recours, la commission considère, dans un sens favorable au requérant, que le délai de l’article 149-2 ne court qu’à compter de l’expiration du délai d’appel du Procureur général prévu par l’article 505 du Code de procédure pénale (décision du 4 juin 1999, 97 IDP 106). De même, admet-elle les requêtes adressées, en temps utile, à une autre autorité - Garde des Sceaux, chefs de cours d’appel, Médiateur de la République... - puis transmises à son secrétariat une fois le délai expiré.

L’article 149-1 posant comme condition de recevabilité de la demande l’existence d’une procédure "terminée par une décision de non-lieu, de relaxe ou d’acquittement", toute condamnation partielle induit également une décision d’irrecevabilité, quelles que soient les modalités d’exercice de l’action publique, la nature de l’infraction retenue, la peine prononcée et sa consistance. Appliquant strictement ces dispositions légales, la commission a successivement écarté les requêtes présentées :

- par une personne détenue sous mandat de dépôt criminel, acquittée du viol qui lui était reproché, mais renvoyée, après supplétif, devant le tribunal correctionnel pour usurpation du nom d’un tiers, séjour irrégulier, obtention indue de documents administratifs et usage et condamnée à 3 mois d’emprisonnement (décision du 12 février 1999, 97 IDP 120) ;

- par une personne détenue sous la prévention de viol, acquittée de ce chef, mais déclarée coupable, par voie de disqualification, de contravention de violences volontaires n’ayant pas entraîné d’incapacité de travail supérieure à huit jours, et condamnée à une simple amende (décision du 26 février 1999, 97 IDP 134).

- les décisions d’admission ou de rejet

Non motivées, elles sont incontestablement plus difficiles à analyser. Pour autant, leur signification peut se déduire des conclusions de l’agent judiciaire du Trésor et du Parquet général.

Une première observation s’impose : la commission n’a pas vocation à rejuger l’affaire au fond. La décision de non-lieu, de relaxe ou d’acquittement s’impose à elle. Certes, elle examine si la détention était justifiée, au regard des considérations de droit et de fait rendant insuffisant le recours au contrôle judiciaire et des exigences relatives à la durée de la détention provisoire ou au "délai raisonnable". Elle analyse le déroulement de l’instruction préparatoire, vérifie l’absence de césure inutile dans la succession des investigations entreprises ou à l’audiencement. Mais c’est exclusivement pour déterminer s’il y a eu ou non fonctionnement défectueux de l’institution judiciaire, caractériser le cas échéant l’existence d’un préjudice aggravé, en tenir compte dans le montant de la réparation effectivement accordée.

Ainsi a-t-elle octroyé une indemnité de 300.000 francs à un médecin soupçonné à tord d’être l’auteur d’un vol à main armée et détenu durant 3 mois et 19 jours, alors même que le résultat des investigations effectuées démontrait, dès la fin du premier mois d’incarcération, les fragilités de l’accusation (décision du 9 avril 1999, 97 IDP 145).

De même vérifie-t-elle avec soin l’existence d’un lien certain entre le préjudice économique allégué et l’incarcération, ainsi que sa concordance avec les déclarations fiscales de revenus ou les indications données par le requérant sur son activité, lors de sa garde à vue et en première comparution. En indemnisant à hauteur de 40.000 francs l’associé minoritaire d’une société, incarcéré durant près de deux mois sous la prévention de complicité de corruption, qui réclamait plus de 4 millions de francs du fait de la cessation d’activité de l’entreprise dont il était actionnaire, la commission a manifestement écarté l’existence de tout lien de cause à effet entre la privation de liberté et la déconfiture de la société (décision 97 IDP 003 du 25 juin 1999).

S’agissant de l’indemnisation du préjudice moral, deux situations doivent être distinguées :

- l’indemnisation du condamné innocenté à l’issue d’une procédure de révision est de droit, conformément aux termes de l’article 626 du Code de procédure pénale. Son entourage est également habilité à demander et à obtenir réparation de son propre préjudice. Les parents et la soeur d’un jeune homme, condamné à deux années de prison pour des incendies volontaires qu’il avait avoués avant de se rétracter, et dont le véritable auteur fut plus tard identifié, ont été indemnisés à hauteur de 10.000 francs chacun, tandis que le condamné recevait 200.000 francs (décision 97 IDP 141 du 25 juin 1999) ;

- en dehors des cas de révision, l’indemnisation demeure facultative (4), mais les conclusions du parquet général et les décisions de la commission inclinent la plupart du temps à l’admission de la requête dans son principe, puisque, dès lors que l’innocence est judiciairement proclamée, l’existence d’un préjudice moral résultant de la privation temporaire de liberté est certaine.

Des situations particulières peuvent cependant conduire à des conclusions et des décisions de rejet. Il en est ainsi :

- lorsque la décision de non-lieu, de relaxe ou d’acquittement est fondée sur l’existence de troubles psychiques abolissant le discernement du mis en examen ainsi que le contrôle de ses actes et non sur l’absence de réalité ou d’imputabilité de l’infraction (décision du 18 juin 1999, 97 IDP 038) ;

- lorsque l’examen de la situation pénale d’un requérant fait apparaître que, s’il a effectivement été placé en détention provisoire dans le cadre d’une procédure terminée par une décision de relaxe, il purgeait en même temps une peine d’emprisonnement prononcée par décision définitive : il ne saurait se prévaloir d’un préjudice lié à une période d’incarcération justifiée, pour partie, par une condamnation (décision 98 IDP 055 du 16 décembre 1999) ;

- lorsque le placement sous mandat de dépôt est ordonné à raison du non respect des obligations du contrôle judiciaire ou bien lorsque la prescription de l’action publique, dont il est admis par la commission qu’elle équivaut en principe à une décision de non-lieu ou de relaxe, n’est que la conséquence de l’attitude de fuite caractérisée du requérant.

La commission apprécie en réalité, dans le cadre de son pouvoir souverain et au cas par cas, la "contribution personnelle du demandeur à son propre préjudice", exercice délicat, susceptible d’être biaisé par des considérations subjectives, et dont l’interprétation est d’autant plus difficile qu’il n’est pas explicité dans le corps de la décision.

Un exemple topique permet cependant d’illustrer sa doctrine : saisie de deux requêtes simultanées émanant des parents d’un bébé dont l’hospitalisation avait été provoquée par une double fracture des membres inférieurs et dont l’examen médico-légal concluait après radiographies, à l’existence d’un syndrome de Silverman, la commission n’a indemnisé que la mère de l’enfant, alors même que les père et mère avaient été incarcérés sous la prévention de violences aggravées sur mineur de 15 ans, puis relaxés l’un et l’autre. En effet, tout en niant le caractère volontaire des fractures constatées sur l’enfant, le père avait admis être à l’origine d’une chute accidentelle du bébé et il avait dissimulé pendant près d’une semaine à son épouse comme au médecin consulté les circonstances de l’accident survenu de son fait. Dès lors, au delà de l’infraction de blessures involontaires qui aurait pu être retenue contre lui par voie de requalification, son attitude, caractéristique d’une omission d’information exhaustive des personnes susceptibles de porter immédiatement un secours approprié à l’enfant, a été considérée comme ayant largement contribué à sa mise en détention et sa requête a été déclarée non fondée, conformément d’ailleurs aux conclusions du parquet général et de l’agent judiciaire du trésor (décision du 12 mars 1999, 97 IDP 159).

CONCLUSION

Porteuses de nombreux enseignements, les procédures soumises à l’examen de la Commission illustrent soit les difficultés institutionnelles rencontrées par certaines juridictions, en termes de moyens ou d’organisation (vacances de postes à l’instruction, engorgement de l’audiencement), soit des comportements individuels variés, qui vont du défaut de proportionnalité dans l’utilisation du mandat de dépôt ou des lenteurs inacceptables dans le déroulement de l’instruction préparatoire, jusqu’au constat - largement majoritaire - d’une recherche diligente et sans coercition inutile de la manifestation de la vérité.

Décision particulièrement lourde de conséquences morales et pécuniaires, la privation de liberté mérite d’être pesée et régulièrement réévaluée, l’analyse des détentions provisoires indemnisées par la commission au cours de l’année 1999 démontrant que leur durée moyenne est de l’ordre de 8 mois. Certaines incarcérations pourraient être évitées ou à tout le moins réduites dans la durée, par le biais d’un contrôle judiciaire strict, sans nuire à la manifestation de la vérité, même si les éléments dont dispose le juge d’instruction, lors de sa saisine, et les motifs sur lesquels il fonde ses ordonnances d’incarcération et de prolongation de la détention diffèrent de ceux qui induiront la décision sur la culpabilité.

Il s’agit là d’une responsabilité partagée qui pèse non seulement sur les magistrats instructeurs mais également sur ceux qui concourent à la gestion du contentieux de la détention par leurs réquisitions ou par leurs décisions juridictionnelles, sur ceux qui veillent à la qualité du service public de la justice par les pouvoirs de contrôle administratif qui leur sont dévolus, sur ceux enfin qui octroient ou répartissent les moyens humains, techniques et financiers dont dispose l’institution judiciaire. En traçant les obligations positives de protection des droits garantis faites aux Etats, la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l’homme et des libertés fondamentales n’est pas sans leur rappeler le droit conféré à toute personne détenue d’être jugé dans un délai raisonnable ou libérée pendant la procédure, ainsi que le droit à réparation de "toute personne victime d’une arrestation ou d’une détention dans des conditions contraires" à ses principes.

Reste que, dans ses décisions des 12 octobre et 9 novembre 1999 (5), la Cour européenne de Strasbourg souligne avec minutie les responsabilités particulières des magistrats en matière de privation de liberté : il leur incombe tout d’abord "d’examiner toutes les circonstances de nature à révéler ou écarter l’existence d’une véritable exigence d’intérêt public justifiant, eu égard à la présomption d’innocence, une exception à la règle du respect de la liberté individuelle". Il leur appartient ensuite "d’en rendre compte dans (leurs) décisions relatives aux demandes d’élargissement". Ces dernières sont l’occasion de vérifier la pérennité et la consistance des soupçons pesant sur la personne détenue, le caractère "pertinent et suffisant" des autres motifs qui fondent les décisions de rejet, ainsi que leur persistance dans le temps. Les juges doivent veiller enfin à ce que la mise en liberté intervienne au "moment où le maintien en détention cesse d’être raisonnable". Le non-respect de ces exigences est susceptible de caractériser une violation de l’article 5.

 

1 Codifié sous les articles 149 et suivants du Code de procédure pénale

2 Il s’agit de la création d’une troisième formation de la commission et de l’affectation, au parquet général, de trois assistants de justice.

3 Correspondances adressées au Garde des Sceaux, les 5 novembre 1999 et 4 mars 1999

4 Le projet de loi en cours d’examen devant le Parlement pose au contraire le principe d’automaticité de la réparation, sauf exceptions limitativement énumérées (irresponsabilité au sens de l’article 122-1 du Code pénal, prescription, amnistie, requérant s’étant "délibérément et volontairement accusé ou laissé accusé à tord".

5 Richard c. France ; Debboub alias Husseini Ali c. France