Audition devant le Sénat - contribution écrite - annexes (13.10.15)

Contribution écrite de M. Bertrand Louvel, Premier président de la Cour de cassation, et M. Jean-Claude Marin, Procureur général près ladite Cour, d’une part, sur le projet de loi organique relatif à l’indépendance et l’impartialité des magistrats et à l’ouverture de la magistrature sur la société, d’autre part, sur le projet de loi portant application des mesures relatives à la justice du XXIe siècle.

Les propositions ci-après sont formulées ès qualités. Sauf précision contraire, elles n’engagent ni le Conseil supérieur de la magistrature, qui a formulé des préconisations spécifiques clairement identifiées, ni l’ensemble des membres de la Cour de cassation en l’absence de consultation préalable.


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Les présentes comportent :

  • en annexe 1, les propositions d’amendements formulées conjointement par le premier président de la Cour de cassation et le procureur général près cette Cour ;

 

  • en annexe 2, les propositions d’amendements délibérées collégialement par le Conseil supérieur de la magistrature.

 

ANNEXE 1

 

Propositions d’amendements formulées conjointement
par le premier président de la Cour de cassation
et le procureur général près cette Cour

 

 

Projet de loi portant application des mesures relatives à la justice du XXIe siècle

 

 

Composante essentielle de la démocratie fondée sur la séparation des pouvoirs, l’autorité judiciaire est constitutionnellement indépendante.

 

Il importe de donner à la justice, dans le code de l’organisation judiciaire, son appellation constitutionnelle précise : « l’autorité judiciaire ».

 

Aussi est-il proposé de modifier le I de l’article 1er du projet de loi comme suit :

 

I. Le code de l’organisation judiciaire est ainsi modifié :

 

  1. Au Livre 1er  :

 

1° L’article L. 111-2 est remplacé par les dispositions suivantes :

 

« Art. L. 111-2. – L’autorité judiciaire concourt à l’accès au droit et assure un égal accès à la justice, dont la gratuité est assurée selon les modalités fixées par la loi et le règlement. »

 

2° A l’article L. 111-4, les mots : « du service de la justice » sont remplacés par les mots : « des services de l’autorité judiciaire » ;

 

3° Dans l’intitulé du titre IV du livre 1er, les mots : « du fonctionnement du service de la justice » sont remplacés par les mots : « de l’organisation ou du fonctionnement des services de l’autorité judiciaire » ;

 

4° A l’article L.141-1, les mots : «  fonctionnement défectueux du service de la justice » sont remplacés par les mots : « l’organisation ou le fonctionnement défectueux des services de l’autorité judiciaire ».

 

  1. Au Livre IV, à l’article L. 411-4, les mots : « au service public de la justice » sont remplacés par les mots : «  à l’organisation ou au fonctionnement des services de l’autorité judiciaire  ».

 

De même, il est proposé de modifier le titre III du projet de loi comme suit :

 

Dans l’intitulé du titre III, les mots : « du service public de la justice », sont remplacés par les mots : « de l’autorité judiciaire ».

 

***

 

Pour assurer la pleine indépendance de la justice, il importe que les recours contre les décisions et avis du Conseil supérieur de la magistrature, de la commission d’avancement de la magistrature ainsi que des chefs de cours soumises à recours soient portés devant la Cour de cassation.

 

Après l’article L. 411-3 du code de l’organisation judiciaire, il est proposé d’insérer un article L. 411-3-1 ainsi rédigé :

 

« La Cour de cassation statue sur les recours contre les décisions et avis du Conseil supérieur de la magistrature, de la commission d’avancement de la magistrature et des chefs de cours soumis à recours. »

 

***

 

Dans le cadre du développement du contrôle de proportionnalité rendu nécessaire au regard des exigences qu’implique le respect de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, il est proposé que le rôle du procureur général soit redéfini pour inclure sa mission d’alerte sur les incidences de solutions susceptibles d’être adoptées à l’occasion d’affaires dont la Cour de cassation est saisie.

 

Au livre IV « La Cour de cassation », titre III « Fonctionnement », chapitre II « Le Parquet général », du code de l’organisation judiciaire, le premier alinéa de l’article L.432-1 est ainsi modifié :

 

« Le procureur général porte la parole aux audiences des chambres mixtes et de l’assemblée plénière ainsi que dans les assemblées générales de la cour. Il rend des avis dans l’intérêt de la loi et du bien public. »

 

***

 

Il est proposé de modifier la formation de la Cour de cassation compétente pour statuer sur une demande d’avis, en faisant des chambres la formation de droit commun pour connaître de ces demandes, une formation mixte et plénière étant toutefois envisagées. Le titre IV du livre quatrième de la partie législative du code de l’organisation judiciaire pourrait donc être modifié. L’article L. 441-2 dans sa version actuelle serait abrogé et les articles suivants seraient créés :

 

  • le nouvel article L. 441-2 indiquerait que les avis de la Cour de cassation sont rendus soit par l’une des chambres, soit par une formation mixte, soit par une formation plénière ;

 

  • le nouvel article L. 441-3 indiquerait que la formation mixte pour avis est composée de magistrats appartenant à deux chambres au moins de la cour, est présidée par le premier président, ou, en cas d’empêchement de celui-ci, par le plus ancien des présidents de chambre et comprend, en outre, les présidents et deux conseillers de chacune de ces chambres ;

 

  • le nouvel article L. 441-4 indiquerait que la formation plénière pour avis est présidée par le premier président, ou, en cas d’empêchement de celui-ci, par le plus ancien des présidents de chambre et comprend en outre, les présidents et un conseiller de chaque chambre ;

 

  • le nouvel article L. 441-5 préciserait que le renvoi devant une formation mixte pour avis peut être ordonné lorsque la demande d’avis pose une question relevant normalement des attributions de plusieurs chambres ;

 

  • le nouvel article L. 441-6 préciserait que le renvoi devant une formation plénière pour avis peut être ordonné lorsque l’affaire pose une question de principe ;

 

  • le nouvel article L. 441-7 préciserait que le renvoi devant une formation mixte ou plénière pour avis est décidé, avant l’expiration du délai de trois mois visé aux articles 1031-3 du code de procédure civile et 706-67 du code de procédure pénale, soit par ordonnance non motivée du premier président, soit par décision de la chambre saisie. Il serait de droit lorsque le procureur général le requiert avant l’expiration du délai précité. Un nouveau délai de trois mois pour statuer courrait à compter du renvoi en formation mixte ou plénière.

 

Un décret devrait ensuite modifier le titre IV du livre quatrième de la partie règlementaire du code de l’organisation judiciaire.

 

***

 

Les dispositions concernant la présidence du conseil départemental de l’accès au droit telles que prévues dans le projet de loi ne sont pas conformes au principe dyarchique applicable aux juridictions du fond.

 

Il est proposé de modifier le c) du 2° du II de l’article 1er du projet de loi comme suit :

 

c) Les treizième et quatorzième alinéas sont remplacés par les alinéas suivants :

 

« Le conseil départemental de l’accès au droit est présidé conjointement par le président du tribunal de grande instance du chef-lieu du département et le procureur de la République près ce tribunal. Le président du tribunal de grande instance a voix prépondérante en cas de partage égal des voix.

 

Un magistrat du siège ou du parquet de la cour d’appel en charge de la politique associative, de l’accès au droit et de l’aide aux victimes, désigné conjointement par le premier président de la cour d’appel dans laquelle siège le conseil départemental de l’accès au droit et le procureur général près cette cour, exerce la fonction de commissaire du Gouvernement. »

 

Projet de loi organique relatif à l’indépendance et l’impartialité des magistrats
et à l’ouverture de la magistrature sur la société

 

 

Comme il a été proposé de donner à la justice, dans le code de l’organisation judiciaire, son appellation constitutionnelle précise, l’autorité judiciaire, il est proposé d’ajouter au projet de loi un article 23 bis ainsi rédigé :

 

Au deuxième alinéa de l’article 11-1 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, les mots : « au service public de la justice » sont remplacés par les mots : «  à l’organisation ou au fonctionnement des services de l’autorité judiciaire  ».

 

***

 

Compte tenu de l’importance des effectifs et du nombre annuel des mouvements de magistrats au sein des cours et tribunaux, il apparaît nécessaire, pour permettre aux chefs de cour ou de juridiction de faire face à la charge que représenteront les entretiens déontologiques, de leur reconnaître la faculté de s’adjoindre un ou plusieurs référents déontologiques, et d’allonger le délai prévu pour effectuer cet entretien s’agissant des magistrats déjà en fonction à la date d’entrée en vigueur de la loi.

 

Aussi est-il proposé de modifier l’article 21 du projet de loi comme suit :

 

I. La seconde phrase du quatrième alinéa est ainsi rédigée :

 

« Cet entretien a notamment pour objet de prévenir tout éventuel conflit d’intérêts. »

 

II. Après le huitième alinéa, sont ajoutés deux alinéas ainsi rédigés :

 

« Les autorités mentionnées aux trois précédents alinéas peuvent, selon les effectifs de la juridiction ou l’étendue de son ressort, s’adjoindre pour les assister ou les représenter un ou plusieurs référents déontologiques choisis parmi les magistrats hors hiérarchie qui y sont affectés.

 

Un décret en Conseil d’État fixe les conditions d’application du présent article. »

 

De même, il est proposé de modifier l’article 35 du projet de loi comme suit :

 

Au III de l’article 35 du projet de loi, les mots : « l’année qui suit » sont remplacés par les mots : « les deux années qui suivent ».

 

***

 

S’agissant de l’obligation de déclaration de situation patrimoniale, l’application de la compétence du droit commun de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique n’apparaît pas, eu égard à sa composition, de nature à compromettre l’indépendance des magistrats de l’ordre judiciaire.

 

Aussi est-il proposé de modifier l’article 21 du projet de loi comme suit :

 

I. Au neuvième alinéa, les mots : « commission de recueil des déclarations de patrimoine des magistrats de l’ordre judiciaire » sont remplacés par les mots : « Haute autorité pour la transparence de la vie publique  ».

 

II. Aux dixième, douzième et treizième alinéas, les mots : « commission » sont remplacés par les mots : « Haute autorité ».

 

III. Les sept derniers alinéas sont supprimés.

 

***

 

En vue de faciliter l’ouverture de la Cour de cassation et l’accueil de membres du Conseil d’Etat comme d’autres professions juridiques, il est proposé d’assouplir le seuil de recrutement des conseillers et avocats généraux en service extraordinaire, d’allonger la durée de leur service à la Cour et de faciliter leur intégration après une période minimale d’expérience.

 

Au chapitre V « Des magistrats hors hiérarchie » de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, à l’article 40, il est ajouté un aliéna ainsi rédigé :

 

« Peuvent être nommées directement aux fonctions hors hiérarchie à la Cour de cassation, si elles remplissent les conditions prévues à l’article 16 ci-dessus, les personnes ayant au moins cinq années d’expérience en qualité de conseiller en service extraordinaire ou d’avocat général en service extraordinaire ».

 

Au chapitre V bis « Des conseillers et des avocats généraux à la Cour de cassation en service extraordinaire » de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, au premier alinéa de l’article 40-1, les mots : « de vingt-cinq années au moins » sont remplacés par les mots : « de vingt années au moins ».

 

Au chapitre V bis « Des conseillers et des avocats généraux à la Cour de cassation en service extraordinaire » de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, au premier alinéa de l’article 40-2, les mots : « une durée de huit ans non renouvelable » sont remplacés par les mots : « une durée de dix ans non renouvelable ».

 

 

 

ANNEXE 2

 

Propositions d’amendements délibérées collégialement
par le Conseil supérieur de la magistrature

 

 

Projet de loi organique relatif à l’indépendance et l’impartialité des magistrats
et à l’ouverture de la magistrature sur la société

 

Les dispositions contenues dans le projet de loi organique intéressent directement le Conseil supérieur de la magistrature, qui a été consulté et s’est prononcé sur un avant-projet en avril 2015.

 

Au-delà des modifications rédactionnelles, certaines observations ou propositions du Conseil supérieur n’ont pas été reprises.

 

Aussi les propositions d’amendements suivantes sont-elles formulées :

 

***

 

Au chapitre I « Dispositions générales » de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, il est proposé de modifier l’article 5 en ces termes :

 

« Les magistrats du parquet des cours d’appel et tribunaux, dans le respect du principe d’impartialité, sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques, sans préjudice de l’autorité du garde des sceaux, ministre de la justice, et dans la limite de l’interdiction des instructions portant sur des affaires individuelles. A l’audience, leur parole est libre. »

 

***

 

Il est proposé de modifier l’article 23 du projet de loi organique comme suit :

 

À l’article 11 de la même ordonnance [l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature], il est ajouté deux alinéas ainsi rédigés :

 

« Les magistrats bénéficient aussi de cette protection en cas de saisine du Conseil supérieur de la magistrature en application des dispositions des articles 50-3 et 63 de la présente ordonnance.

 

Un décret précise le montant maximal de la prise en charge par la collectivité publique, au titre de la protection, des frais exposés par le magistrat dans le cadre d’instances civiles ou pénales, ou devant la commission d’admission des requêtes. »

 

***

 

Au chapitre III « Des magistrats des premier et second grades » de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, il est proposé de modifier le cinquième alinéa de l’article 26 en ces termes :

 

« En cas d’avis défavorable pour la nomination d’un auditeur à un emploi du siège, une nouvelle proposition de nomination est faite après consultation de l’intéressé et soumise pour avis à la formation compétente du Conseil supérieur. En cas d’avis défavorable pour la nomination d’un auditeur à un emploi du parquet, le garde des sceaux, ministre de la justice, fait une nouvelle proposition après consultation de l’intéressé qui est soumise pour avis à la formation compétente du Conseil supérieur. »

 

***

 

Le Conseil supérieur de la magistrature propose d’insérer dans le projet de loi organique la disposition suivante permettant de reconnaître aux conseillers et avocats généraux en service extraordinaire le bénéfice de l’honorariat. Celui-ci leur est aujourd’hui refusé, alors même qu’ils ont servi avec compétence et dévouement la Cour de cassation et seraient désireux de poursuivre des activités au sein d’instances ou de commissions requérant la participation de membres honoraires de cette Cour.

 

Au chapitre V bis « Des conseillers et des avocats généraux à la Cour de cassation en service extraordinaire » de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, l’article 40-4 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

 

« À leur demande, le Conseil supérieur de la Magistrature se prononce, après avis des chefs de la Cour de cassation, sur leur accès à l’honorariat. Les conseillers et avocats généraux en service extraordinaire honoraires sont soumis aux dispositions des articles 77 à 79 de la présente ordonnance. »

 

***

 

Le Conseil supérieur de la magistrature propose également de soumettre le renouvellement des magistrats recrutés à titre temporaire et des juges de proximité à un avis conforme ou favorable du Conseil supérieur, de préférence à une absence d’opposition de celui-ci telle que maintenue dans le projet de loi.

 

Le principe d’un renouvellement automatique est en effet discutable, s’agissant de nominations à des fonctions judiciaires exercées à temps.

 

Le II de l’article 29 du projet de loi organique est ainsi modifié :

 

II. – Au deuxième alinéa de l’article 41-12 de la même ordonnance, les mots : « sept ans non renouvelable » sont remplacés par les mots : « cinq ans renouvelable une fois  » et il est ajouté deux phrases ainsi rédigées :

 

« Six mois au moins avant l’expiration de leur premier mandat, ils peuvent demander à être renouvelés. Le renouvellement intervient sur avis conforme de la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature évaluant notamment l’aptitude de l’intéressé à poursuivre ses fonctions. Il est de droit dans la même juridiction. »

 

L’article 30 du projet de loi organique est ainsi modifié :

 

L’article 41-19 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 précitée est ainsi modifié :

 

1° Au premier alinéa, les mots : « sept ans non renouvelable » sont remplacés par les mots : « cinq ans renouvelable une fois » ;

 

2° Après le premier alinéa est inséré un alinéa ainsi rédigé :

 

« Six mois au moins avant l’expiration de leur premier mandat, ils peuvent demander à être renouvelés. Le renouvellement intervient sur avis conforme de la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature évaluant notamment l’aptitude de l’intéressé à poursuivre ses fonctions. Il est de droit dans la même juridiction. » ;

 

3° Au troisième alinéa, après les mots : « son avis », sont insérés les mots : « sur le projet de nomination pour la première période de cinq ans  ».

 

***

 

Il est en outre suggéré d’insérer la précision selon laquelle le magistrat soumis à la procédure d’avertissement a le droit de se faire assister, dès sa convocation à l’entretien préalable, de la personne de son choix.

 

Aussi est-il proposé de modifier comme suit l’article 25 I du projet de loi :

 

I. – Après le premier alinéa de l’article 44 de la même ordonnance, il est inséré deux alinéas ainsi rédigés :

 

« Dès sa convocation en vue d’un entretien préalable, le magistrat a droit à la communication de son dossier et des pièces qui fondent l’engagement de la procédure d’avertissement. Il est informé de son droit de se faire assister de la personne de son choix.

 

Aucun avertissement ne peut être délivré au-delà d’un délai de deux ans à compter du jour où l’inspecteur général des services judiciaires, le chef de cour, le directeur ou le chef de service de l’administration centrale a eu connaissance des faits susceptibles de justifier une telle mesure. »

 

***

 

S’il peut être considéré comme légitime de limiter l’accès aux postes spécialisés, d’encadrement ou de chefs de cour, il n’apparaît pas pertinent de limiter à deux le nombre de postes auxquels le magistrat en détachement ou en congé parental qui souhaite réintégrer peut prétendre en avancement, pareille mesure paraissant de nature à placer les intéressés dans une position plus défavorable que celle qu’ils auraient connue s’ils n’avaient pas fait l’objet d’un détachement ou bénéficié du congé parental.

 

Aussi est-il proposé de modifier comme suit la rédaction du troisième alinéa de l’article 72-1, inséré dans l’ordonnance du 22 décembre 1958 précitée par l’article 20 II du projet de loi :

 

« Dans les cas où le renouvellement n’est pas sollicité par le magistrat ou est refusé par le garde des sceaux, ministre de la justice, et au plus tard cinq mois avant l’expiration du congé parental, le magistrat fait connaître au garde des sceaux, ministre de la justice, l’affectation qu’il désirerait recevoir dans trois juridictions au moins. Pour les magistrats du second grade inscrits au tableau d’avancement, les demandes ne peuvent porter exclusivement sur des emplois de président d’une juridiction, de procureur de la République près une juridiction, ou de premier vice-président, premier vice-président adjoint, procureur de la République adjoint ou premier vice-procureur de la République des tribunaux de grande instance. Pour les magistrats du premier grade remplissant les conditions prévues à l’article 39 pour l’accès à un emploi hors hiérarchie, les demandes aux emplois placés hors hiérarchie ne peuvent porter exclusivement sur des emplois de premier président de cour d’appel ou de procureur général près une cour d’appel. »

 

***

 

Enfin, si le gouvernement a pris en considération l’observation selon laquelle le Conseil doit pouvoir, en matière disciplinaire, étendre au-delà de douze mois le délai qui lui est imparti pour statuer au fond, cette extension sur décision motivée a été limitée à six mois (sauf cas de procédure pénale concurrente), ce qui n’offre pas de marge d’ajustement en cas de circonstances exceptionnelles.

 

Aussi l’amendement suivant est-il proposé :

 

Les II et IV de l’article 26 du projet de loi sont ainsi modifiés :

 

II. – Après l’article 50-3 de la même ordonnance, il est inséré un article 50-4 ainsi rédigé :

 

« Art. 50-4. – Le Conseil supérieur de la magistrature doit, sauf prorogation spécialement motivée, se prononcer dans le délai de douze mois à compter du jour où il a été saisi. »

 

IV. – Après l’article 63, il est inséré un article 63-1 ainsi rédigé :

 

« Art. 63-1. – Le Conseil supérieur de la magistrature doit, sauf prorogation spécialement motivée, se prononcer dans le délai de douze mois à compter du jour où il a été saisi. »