Propos d’ouverture du colloque sur « Le procès environnemental »

lundi 21 octobre 2019

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Mesdames et messieurs,

Chers collègues,

Je suis très honoré d’ouvrir aujourd’hui ce colloque sur le thème du procès environnemental, organisé dans le cadre de la présentation du rapport scientifique de la recherche menée avec le soutien du GIP « Mission de recherche Droit et Justice » sur ce sujet.

Dès 1992, le doyen Vedel anticipait sur les enjeux du droit de l’environnement et sur sa vocation à devenir le droit du patrimoine commun de l’humanité.

Le droit de l’environnement a connu, ces dernières décennies, un développement considérable à la fois dans ses aspects de droit privé et de droit public, qui est allé de pair avec une prise de conscience généralisée de l’importance des problématiques environnementales.

Les ONG et la société civile se tournent de plus en plus vers le juge pour demander la cessation et la réparation de dommages environnementaux au sens large. Les procès climatiques en sont la dernière illustration.

On peut ainsi évoquer l’arrêt « Urgenda  » de la Cour d’appel de La Haye du 9 octobre 2018, qui condamne l’Etat néerlandais pour ne pas avoir respecté son devoir de vigilance et ne pas avoir pris des mesures de réduction suffisantes des émissions de gaz à effet de serre. Elle fonde sa décision sur l’article 2 de la Convention EDH qui protège le droit à la vie, et sur l’article 8 qui impose le respect de la vie privée et familiale et du domicile, et sur la base duquel la CEDH a développé la reconnaissance d’un droit à un environnement de qualité. Il sera intéressant de voir à l’avenir dans quelle mesure la Cour de Strasbourg pourrait condamner un Etat pour manquement à ses obligations climatiques.

Afin de rappeler à l’Etat ses obligations en matière climatique et aux entreprises leurs responsabilités, une série de recours climatiques se développent aussi en France depuis novembre 2018. « L’affaire du siècle », initiée par quatre ONG, en est sans doute le plus médiatisé et probablement le plus ambitieux, mais on peut aussi évoquer le recours déposé par le maire de Grande-Synthe devant le Conseil d’Etat en janvier 2019.

La question est de savoir si ces procès pourront faire progresser le droit de l’environnement en France en apportant des solutions à la fois à la lutte contre le changement climatique, et d’une manière générale, aux différents blocages devant lesquels les contentieux de l’environnement semblent se trouver actuellement.

En effet, si ces procès climatiques se présentent comme un outil intéressant pour la mise en œuvre et l’évolution du droit de l’environnement, les contentieux plus classiques en matière de protection de l’environnement que connaissent les tribunaux français se heurtent à d’importantes limites.

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Le contexte français est plutôt favorable et encourageant si l’on analyse l’évolution de la législation ou de la jurisprudence de la Cour de cassation.

L’ordonnance du 11 janvier 2012 portant « simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du Code de l’environnement » a remodelé l’appareil répressif de la protection de la faune et de la flore, en généralisant le principe des sanctions administratives, en remédiant à l’insuffisance des règles de constatation des infractions, avec notamment la création des inspecteurs de l’environnement, et en instituant de nouveaux délits aggravés et en relevant le niveau des sanctions, afin d’être plus dissuasif. L’article L. 173-12 du Code de l’environnement a étendu la transaction pénale, prévue antérieurement essentiellement pour l’eau et la pêche, à l’ensemble des infractions prévues par le Code de l’environnement.

La circulaire du 21 avril 2015 a défini les orientations de la politique pénale en matière d’environnement, incitant les procureurs de la République à engager des poursuites pénales en cas, notamment, d’atteinte directe au cadre de vie causant un dommage grave ou irréversible à l’environnement, ou encore en cas de comportement réitéré ou lié au non-respect des prescriptions administratives. La réponse pénale doit être privilégiée dans ces matières, elle doit être graduée et elle doit veiller à rechercher de manière systématique à assurer la remise en état, ce qui soulève d’importantes difficultés malgré l’affirmation, par la loi du 1er août 2008, du principe du pollueur-payeur.

L’organisation judiciaire a également évolué afin de permettre une meilleure spécialisation des magistrats du parquet et du siège : l’article 706-2 du Code de procédure pénale, dans ses rédactions successives issues des lois du 9 mars 2004 et du 18 novembre 2016, a étendu la compétence des deux pôles de santé publique de Paris et de Marseille à certaines infractions graves à l’environnement présentant un caractère de grande complexité. Ce dispositif permet ainsi de donner des moyens adaptés à la complexité et la sophistication des procédures à traiter s’agissant notamment des délits d’atteintes au patrimoine naturel, des infractions en matière de trafic de produits phytopharmaceutiques, ou des délits relatifs aux déchets, commis dans un cadre de criminalité structurée et transnationale.

Je tiens à souligner que le ministère public doit être l’interlocuteur privilégié des administrations et des autorités spécialisées, en d’autres termes, le pivot autour duquel doivent s’articuler les polices administrative et judiciaire. Dans cette optique, seul le développement de magistrats du parquet "référents", formés afin de maîtriser un droit très technique, permettra d’asseoir leur autorité naturelle à l’égard de l’ensemble des parties prenantes, notamment des autorités administratives, dont les constatations déterminent bien souvent l’orientation du dossier vers une alternative aux poursuites ou vers la saisine d’une juridiction.

La loi du 8 août 2016 pour « la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages » a particulièrement renforcé les instruments juridiques du droit de la responsabilité civile dans le combat pour la protection de l’environnement. Ce renforcement s’est concrétisé par la consécration du « préjudice écologique pur », création prétorienne (Crim., 25 sept 2012), désormais introduite dans l’article 1247 du Code civil.

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La Cour de cassation a œuvré et œuvre toujours en faveur d’une progression du droit de l’environnement. Dans les différents secteurs environnementaux recensés (animaux, chasse, déchets, eau, OGM, installations classées, urbanisme, droit forestier), la chambre criminelle de la Cour de cassation éclaire tant sur les éléments constitutifs des infractions que sur la désignation des différents responsables pénaux, et confirme son interprétation rigoureuse des causes d’exonération pénale.

Elle a notamment rendu des décisions importantes en droit pénal général, s’agissant par exemple :

§ de l’examen de l’élément moral de l’infraction de pollution de l’eau, différent de ce qu’il est en matière d’installations classées (Crim. 25 oct. 1995) ;

§ de l’encadrement strict de la preuve contraire aux procès-verbaux (Crim. 6 mai 2002) ;

§ de la responsabilité pénale du dirigeant (Crim. 19 oct. 2004), et des élus locaux (Crim. 3 avr. 1996).

Des précisions incitatives ont également été apportées concernant les prérogatives des parties civiles (Crim. 4 avr. 2006), ou encore l’ajournement avec injonction de travaux (Crim. 11 janv. 2005).

En droit pénal spécial, s’agissant par exemple des atteintes aux espèces, la Cour de cassation s’est montrée constante dans son soutien à l’action publique :

§ en étendant largement la catégorie des espèces non domestiques (Crim. 12 janv. 2010) ;

§ en faisant du délit de destruction d’espèce animale une infraction non intentionnelle (Crim. 1er juin 2010) ;

§ en appliquant, par commodité, l’article 99-1 du code de procédure pénale, à la saisie des espèces (Crim. 21 oct. 2014).

Récemment encore, la Chambre criminelle a inauguré, avant le législateur, la réparation du préjudice écologique, dans l’affaire de l’Erika (Crim. 25 sept. 2012), que j’ai évoquée précédemment, et a fixé la méthode de « l’expertise de dommage écologique », dans l’affaire Raffinerie de Donge (Crim. 22 mars 2016).

D’autres arrêts peuvent être cités comme des avancées, et ce dans toutes les branches du droit de l’environnement :

§ sur l’obligation des juges du fond de rechercher l’organe d’une personne morale responsable, ou sur les limites de l’excuse d’erreur de droit (plusieurs arrêts Crim. 22 mars 2016) ;

§ ou encore l’arrêt Crim. 24 nov. 2015 facilitant la répression de la chasse aux gluaux ;

§ ou sur l’élargissement au ship-manager de la notion d’exploitant d’un navire redevable de l’amende (Crim. 18 mars 2014).

Ces signes positifs d’encouragement ne sont cependant pas encore suffisamment entendus par les parquets et les juridictions du fond.

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Lorsque l’on analyse les statistiques du traitement judiciaire des infractions environnementales, on constate que le taux d’élucidation des affaires dans ce domaine est actuellement très élevé : 85 % d’affaires poursuivables, ce qui apparaît comme un atout en faveur d’une réponse pénale dissuasive (la moyenne pour l’ensemble des délits étant à 64 %). Toutefois, le taux de classements sans suite et le taux d’abandon des poursuites en cours de procédure sont beaucoup plus élevés en matière environnementale que pour la moyenne des délits. Le taux de réponse pénale aux infractions environnementales s’établit donc seulement à 47 % (comparable à la moyenne de l’ensemble des délits), avec tout de même une progression de près de 8 points par rapport à 2005.

On constate également que la réponse pénale aux infractions environnementales est très friande d’alternatives aux poursuites : rappel à la loi, régularisation de la situation, réparation du dommage, médiation, composition pénale et transaction pénale.

La plupart des condamnations pénales dans le domaine de l’environnement intervient par voie d’ordonnances pénales et de comparutions sur reconnaissance préalable de culpabilité (2,6 % des délits). Les jugements correctionnels sont en revanche de plus en plus rares (5,4 % des délits), avec une chute de 10 points par rapport à 2005.

Quant aux délais de procédure, ils sont excessivement longs : en moyenne 22 mois pour un délit environnemental devant un tribunal correctionnel en première instance (11 mois pour l’ensemble des délits), et 45 mois pour la procédure d’appel (contre 33 mois en moyenne). Cette lenteur, qui interroge, s’explique sans doute par la technicité des dossiers et leur rareté, qui rendent plus difficile leur appréhension par les magistrats. Pour autant, cette durée excessive n’est pas une fatalité, et une augmentation de moyens pourraient réduire nettement le délai de réponse pénale.

S’agissant enfin du quantum des peines prononcées par les tribunaux correctionnels dans le domaine de la répression de la délinquance environnementale, 8 fois plus de dispenses de peine sont prononcées, les peines d’amende demeurent les peines les plus courantes (71 % des sanctions aux délits environnementaux, contre 35 % pour l’ensemble des délits), mais leurs montants sont assez faibles, et baissent régulièrement. Les peines d’emprisonnement restent rares (14 % des sanctions prononcées, contre 49 % pour l’ensemble des délits), et sont en général assez courtes et assorties d’un sursis.

Si le développement des procédures alternatives aux poursuites a permis d’augmenter significativement le taux de réponse judiciaire aux infractions environnementales (et notamment la transaction pénale), il apparaît que cette progression s’est aussi faite au détriment du procès : les juges ont été davantage dessaisis de leur mission de protection de l’environnement et des victimes d’infractions environnementales.

Ce recul de la place du juge est préoccupant pour l’avenir. En effet, historiquement, les procès pénaux dans ce domaine ont d’une part favorisé la sensibilisation du public aux enjeux de la sauvegarde de la nature, par leur caractère public et médiatique, et ont d’autre part contribué à la construction du droit de l’environnement à travers des avancées jurisprudentielles majeures.

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Les raisons de ce recul peuvent apparaître nombreuses : multiplicité des polices de l’environnement, complexité de la réglementation, absence de formation des magistrats, manque d’homogénéité des régimes de responsabilité répressive, manque de lisibilité des incriminations souvent définies par renvoi à la réglementation administrative, diversité et disparité des quanta de peine difficilement justifiables, engorgement des tribunaux et existence de procédures alternatives au procès plus rapides. Toutes ces imperfections poussant les magistrats à une certaine défiance vis-à-vis d’un droit de l’environnement neuf que peu ont étudié.

On peut en effet s’interroger tout particulièrement sur certaines difficultés :

Ø la complexité juridique et technique des dossiers pénaux, s’agissant par exemple du droit pénal de la mer ou du droit des déchets « spéciaux » ou dangereux, ou s’agissant également de la fragilité du lien de causalité entre le dommage et la faute poursuivie ;

Ø les personnes poursuivies en droit pénal de l’environnement sont souvent des entreprises, et donc des personnes morales, dont la poursuite et la condamnation sont procéduralement plus complexes ;

Ø la qualité des procès-verbaux de constatation, dont dépend beaucoup, si ce n’est essentiellement, la suite de la procédure ;

Ø la place des parties civiles à l’occasion des procès, et l’efficacité de la constitution de partie civile au soutien de l’action publique posent également question.

Les règles processuelles, notamment celles relatives à l’intérêt à agir ou à la compétence, ou encore les règles substantielles, en particulier relatives à la causalité et à la preuve constituent autant de freins à l’appréhension des problématiques du droit de l’environnement.

On peut alors s’interroger à juste titre sur les alternatives aux poursuites, et donc au juge, en matière environnementale, avec des considérations tenant au coût, à la rapidité, ou à la meilleure acceptation de la solution par les parties.

On peut aussi explorer la voie de la création d’un contrat civil de prévention et de réparation du dommage environnemental, ou encore celle de l’arbitrage en matière internationale.

Mais, s’il s’agit de renforcer la vigueur du droit pénal de l’environnement, ce qui est, me semble-t-il, la voie qui s’impose au vu des atteintes majeures, nombreuses et multiformes à l’environnement, et d’augmenter ainsi le nombre d’affaires présentées devant les chambres correctionnelles, il est indispensable d’analyser les difficultés et les freins qui empêcheraient la tenue de procès en matière environnementale dans des délais utiles.

C’est ce qu’a réalisé la recherche présentée aujourd’hui dans le cadre du GIP « Droit et justice  » : mettre en évidence les obstacles processuels et les leviers permettant d’y remédier pour que le procès permette de renforcer l’effectivité du droit de l’environnement et des règles ayant pour finalité la protection de l’environnement.

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En guise de conclusion, je souhaiterais insister sur le fait qu’il est dommageable de se priver des magistrats du siège dans la majorité des dossiers environnementaux pour les années à venir, années qui s’annoncent intenses en combats à mener concernant la lutte contre le changement climatique ou la protection de la biodiversité.

Le cardinal de Richelieu rappelait que faire une loi et ne pas la faire exécuter, c’est autoriser la chose qu’on veut défendre : le droit de l’environnement nécessite une meilleure application, et la préservation de la nature mérite plus qu’une liste de bonnes intentions.

Je vous souhaite d’avoir des débats fructueux à l’occasion de cette journée, et je vous remercie de votre attention.

 

François MOLINS