Les coopérations renforcées en matière de justice et affaires intérieures

Rapport de l’atelier

"Les coopérations renforcées
en matière de justice et affaires intérieures
(atelier constitué par le Commissariat général du Plan) :
un outil d’intégration"

Président
Guy Canivet
Premier président de la Cour de cassation

Rapporteur
Jean-Luc Sauron
Maître des requêtes au Conseil d’État

Janvier 2003

PRÉSENTATION(1)

Dans le prolongement des travaux du groupe de travail présidé par le professeur Jean-Louis Quermonne sur la réforme des institutions européennes (octobre 1999), le Commissariat général du Plan a souhaité approfondir la réflexion sur les perspectives des procédures de coopération renforcées en Europe.

Cette réflexion a été d’abord engagée de façon sectorielle dans le cadre de trois ateliers :

  • le premier présidé par Guy Canivet, portant sur les questions de police et de justice ;
  • le second, présidé par Jean Pisani-Ferry, sur les questions économiques et monétaires ;
  • le troisième, présidé par Patrice Buffotot, sur les questions de sécurité et de défense.

La synthèse et l’élargissement de cette réflexion ont été confiés à un quatrième groupe, présidé par Bruno Racine, dont les conclusions devraient être disponibles au début avril 2003.

Le rapport du groupe présidé par Guy Canivet, premier président de la Cour de cassation, dont le rapporteur était Jean-Luc Sauron, maître des requêtes au Conseil d’État, a été remis au Commissaire au Plan et au président du groupe de synthèse, le 29 janvier 2002. L’originalité et la force de ses propositions ont justifié aux yeux de Bruno Racine et Jean-Michel Charpin qu’il puisse être rendu immédiatement accessible au public intéressé, sans attendre le dépôt des conclusions finales du groupe de synthèse.

 

LES COOPERATIONS RENFORCEES EN MATIERE DE JUSTICE AFFAIRES INTERIEURES  : 
UN OUTIL D’INTEGRATION

 

Dans le domaine JAI, encore moins que dans un autre, l’Union européenne ne peut se contenter de l’inaction et de l’inefficacité. Dès lors comment rendre obligatoire l’action en ce domaine ? Ce rapport constitue une tentative de réponse à cette question.

 

Une approche concrète pour répondre aux difficultés migratoires et criminelles.

 

Le groupe s’est dès le départ fixé un objectif ambitieux : aboutir à des conclusions concrètes devant se traduire par des propositions de modifications des traités reprises par les représentants français à la Convention.

 

Il a travaillé dans le cadre des dispositions communautaires telles que modifiées par le traité de Nice (la ratification irlandaise étant intervenue durant le déroulement des travaux), et avec la perspective d’une Constitution européenne ne comportant plus de piliers différenciés, fonctionnant selon des procédures différentes selon les matières (dont la matière JAI).

 

L’Union est au carrefour de deux pressions : la pression migratoire en provenance de pays tiers qui s’exerce de façon de plus en plus forte ; la pression criminelle, dont l’élargissement a permis la perception, qui prend une ampleur plus conséquente encore après le 11 septembre 2001 et les menaces terroristes qui se sont développées.

 

Schengen a servi de laboratoire au lancement de coopérations renforcées en matière de JAI.

 

Schengen a déclenché une véritable dynamique qui a, dans le même mouvement, légitimé l’intégration différenciée et l’idée d’une intervention de la Communauté européenne (puis de l’Union européenne) dans le champ extraordinairement sensible de la sécurité intérieure, de l’immigration et de l’entraide répressive. Schengen a prouvé qu’il était possible de coopérer en matière JAI. Il a placé les notions, aussi sensibles et jusqu’ici purement internes, d’ordre public et de sécurité intérieure, au cœur du débat politique européen.

 

Mais en revalorisant le rôle des Etats membres, Schengen a, également, conforté la prise en compte de leur souveraineté par la construction communautaire.

 

Enfin, il a permis le développement des débats sur l’évaluation de la qualité des services chargés effectivement des opérations de sécurité et de contrôle. En l’absence de corps de juges et de policiers européens se substituant aux corps nationaux, ce système doit réussir à faire fonctionner ensemble différents appareils afin qu’ils soient compatibles et efficaces. Cette culture de l’évaluation place la notion d’efficacité au centre des préoccupations des Etats parties engagées de cette « pré-coopération renforcée » qu’a constitué Schengen.

 

Mais cette culture de l’évaluation conduit également à se montrer beaucoup plus exigeant dans le respect des obligations liées à l’ordre public et à la sécurité intérieure que pour celles qui relèvent de la partie économique du traité. Il conviendra de prévoir des mécanismes de sanction plus précis, plus rapides et plus sévères compte tenu des intérêts essentiels de l’Etat mis en cause.

 

Le schéma hors traité de Schengen était essentiellement conçu comme un moyen de contourner l’appareil institutionnel communautaire caractérisé par sa permanence, sa transparence, et le contrôle parlementaire et juridictionnel. Ces questions devront en revanche trouver leur réponse dans le cadre d’une coopération renforcée s’exerçant dans le cadre communautaire.

 

Un domaine marqué par un manque de confiance réciproque et une absence de solidarité.

 

Si la notion de reconnaissance mutuelle irrigue l’ensemble des secteurs d’activités communautaires et en explique largement la réussite, les intervenants ont tous souligné que le « domaine JAI » est caractérisé par une méfiance mutuelle. La situation est compliquée par la très grande spécificité des systèmes judiciaires, mais également policiers. Ainsi près de 70 cultures policières coexistent en Europe : douaniers, gendarmes, policiers, brigades financières, etc. La ratification par les Quinze Etats membres de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des droits fondamentaux n’a pas conduit à la réduction du nombre des systèmes judiciaires présents en Europe. La récente actualité n’est pas avare d’exemples de méfiance des uns envers les autres : le refus de la justice britannique d’extrader vers la France le présumé financier de la campagne des attentats à Paris en 1995, les débats en France sur la validité des décisions judiciaires rendues dans les années 70-80 sur les activistes italiens d’extrême-gauche ou sur celles adoptées par la justice espagnole relative à l’interdiction du mouvement « Herri Batasuna ». Le principe de territorialité qui gouverne l’application du droit en Europe semble conduire à interdire à une décision de justice ou à un acte d’instruction de se voir attribuer une validité quelconque une fois la frontière franchie. Le droit outil majeur de la construction communautaire devient ainsi le seul domaine d’activité où les limites frontalières entre les Etats jouent encore très fortement un rôle.

 

Au-delà de ces questions d’absence de confiance, le domaine de la JAI est également marqué par une carence majeure : celle de la solidarité. Un demandeur d’asile kurde, turc ou irakien à Paris ou à Sangatte est obligatoirement passé par l’Allemagne ou par l’Italie pour parvenir à accéder à notre territoire. Ces deux Etats accepteront-t-ils de le voir revenir ? C’est peu probable, et pourtant, toute l’idée d’espace de liberté, de sécurité et de justice repose sur cette double caractéristique d’Etats solidaires et réciproquement confiants.

 

Les coopérations renforcées : une modification de leur nature ?

 

Lancées dans les années 1995-1997, par le « couple franco-allemand », la notion de coopérations renforcées se voulait une réponse à l’impossible conciliation de l’alternative approfondissement/élargissement. Cette conception, quelque peu élitiste, trouvera son prolongement dans les idées de « noyau dur » (Schäuble-Lamers) ou d’avant-garde (Jacques Delors). Elle devait permettre aux Etats les plus avancés ou les plus décidés de poursuivre une intégration communautaire plus étroite. Elle correspondait à l’idée d’une Europe à géométrie variable.

 

Les débats ont permis de souligner que les coopérations renforcées étaient devenues un outil d’intégration. Jusqu’ici, l’intégration européenne était passée par diverses voies : l’intégration par le consensus, l’intégration par la contrainte (utilisation de la majorité qualifiée), l’intégration par convergence au moyen d’incitations financières. Aucune de ces méthodes ne peut aujourd’hui répondre aux préoccupations des Etats membres. Les contraintes spécifiques au domaine JAI n’ont pas permis jusqu’ici d’utiliser les « méthodes traditionnelles » d’intégration : les difficultés budgétaires limitent la possibilité d’utiliser l’incitation financière ; la question de la légitimité de l’Union européenne à agir dans les questions de JAI rend difficile une stratégie reposant sur le consensus ou la majorité qualifiée. De plus il s’agit d’un domaine où la subsidiarité joue et continuera à jouer à l’avenir un rôle majeur.

 

Dès lors les coopérations renforcées (l’intégration par la flexibilité) prennent le relais. L’existence de 15 systèmes juridiques séparés et autonomes est-elle préférable à la présence de 4 à 5 grands systèmes régionaux établis entre Etats membres plus proches quant à leur philosophie du droit (groupe régional méditerranéen [Italie, France, Espagne, Portugal], groupe régional nordique [Danemark, Finlande, Suède], groupe régional anglo-saxon [Grande-Bretagne, Irlande], groupe régional central [Allemagne, Autriche, Belgique, Luxembourg, Pays-Bas]) ? Sur cette première base construite régionalement, il sera sans doute plus simple de faire émerger des convergences globales, chacun des sous-ensembles ayant déjà exploré les conditions de la confiance mutuelle entre systèmes différents. Ce type de rapprochement s’effectuerait tant dans le domaine judiciaire que dans le domaine policier.

 

Dans cette optique, les coopérations renforcées ne visent plus seulement à « montrer le chemin », à être un laboratoire, une Europe en réduction et à l’essai. Elles permettront également de refléter des réalités sectorielles ou régionales différentes. Une « coopération renforcée régionale » s’est ainsi développée entre la Grande-Bretagne et la France dans le domaine de la coopération judiciaire pénale. Cette première démarche a trouvé son prolongement dans les « accords » passés entre les ministères de l’Intérieur de ces deux Etats concernant le centre de Sangatte et la législation britannique en matière d’asile et d’immigration.

 

Les contours d’une coopération renforcée moderne : vers une « coopération renforcée de mission ».

 

Il convient d’identifier les exigences qui justifieraient et commanderaient la mise en place d’une coopération renforcée : l’efficacité et de la confiance partagée.

 

Les débats ont permis de déterminer les contraintes auxquelles devront répondre les coopérations renforcées dans le domaine JAI.

 

Une coopération temporaire

 

La coopération renforcée pourrait n’être que temporaire et ne se maintenir dans le temps que si elle est justifiée par des résultats concrets et opérationnels. Elle permettrait de dépasser un blocage européen dans le cadre politique ou une solution par trop minimaliste compte tenu des contraintes des modes de votation au niveau communautaire. Paradoxalement, elle permettrait de lancer des actions communes au sein d’un nombre restreint d’Etat malgré le maintien de l’unanimité, cette unanimité choisie/partagée atténuant les risques de blocage inhérents à ce type de votation. Elle pourrait se construire sur des objectifs ou des approches thématiques de caractère limité. Regroupant un petit nombre d’Etats (dont le nombre pourra être variable), elle reposerait tout entière sur la réciprocité des engagements pris et les résultats obtenus. Elle n’aurait pas nécessairement vocation à se généraliser. Le système des coopérations renforcées permettrait de choisir ses partenaires, à l’inverse de la majorité qualifiée, et, en cas de succès, d’exercer une forte pression sur les non-participants. Elle permettrait de dépasser, de manière temporaire, la contrainte de l’unicité du droit applicable en Europe, notion longtemps motrice, mais qui, dans un espace à 25-27, peut devenir très stérilisante. Toutefois elle pourrait également concerner une action opérationnelle un peu plus pérenne (comme ce serait le cas de la mise en place de gardes frontières européens) avant une éventuelle communautarisation.

 

Seule la contrainte d’efficacité justifie cette torsion de l’espace communautaire (coopération renforcée régionale). Deux interrogations surgissent alors : qui contrôle l’efficacité de cette coopération et ne faut-il pas prévoir la possibilité de séparation. En effet, ce surcroît de partage de souveraineté n’est acceptable que si chacun respecte les engagements : un contrôle précis devra être organisé (procédures de manquement et de renvoi préjudiciel ad hoc) devant permettre de déclencher une procédure de remise en cause de la participation à la coopération d’une partie indélicate. C’est une condition majeure pour sauvegarder la crédibilité des coopérations renforcées. Cependant l’atelier a estimé qu’une procédure alternative, moins contraignante, pourrait également figurer dans la panoplie du contrôle : celle d’une mesure de suspension des droits de participation à la coopération, décidée à une majorité surqualifiée (2/3 des votes des Etats membres participant).

 

Une coopération opérationnelle

 

La construction de cette « coopération renforcée de mission » (comme l’administration de mission, elle est formée dans la poursuite d’un objectif précis, entre professionnels d’un secteur, sans vocation de se maintenir dans le temps) n’est pas nécessairement en contradiction avec une plus grande communautarisation du domaine JAI. En effet, il serait concevable de développer le système communautaire dans deux directions complémentaires : une réforme en terme législatif vers la majorité qualifiée facilitant l’adoption de normes communes et l’organisation d’une coopération judiciaire (parquet commun) ou policière (équipe conjointe d’enquête) qui aurait une vocation intégrationniste réelle. Les coopérations renforcées semblent davantage se circonscrire dans l’opérationnel que dans le législatif. Ainsi dans le cadre de la lutte contre l’immigration clandestine, le processus communautaire peut permettre l’adoption d’un socle commun unifié de règles, conforté par une (ou des) coopération(s) renforcée(s) prenant en compte les particularités géographiques et la nature des difficultés à résoudre. La géographie représente une contrainte plus forte que dans les autres parties du traité : les Etats en contact avec de fortes pressions criminogènes ou devant faire face à d’importantes poussées migratoires devront bénéficier d’une aide financière accrue pour assumer des charges spécifiques. Les coopérations renforcées demandent des solidarités renforcées.

 

Cette nécessaire coexistence entre les coopérations renforcées et une plus grande communautarisation atténue grandement la portée négative parfois reprochée au mécanisme des coopérations renforcées de fragmenter le droit communautaire applicable et d’en diminuer ainsi la lisibilité.

 

Une coopération finalisée

 

Les coopérations renforcées constituent le moyen le plus adapté à la résolution de difficultés opérationnelles précises, d’ampleur sectorielle ou régionale. Elles devraient permettre d’avancer dans plusieurs groupes au même moment, groupes dont la composition étatique pourrait être différente.

 

Les coopérations renforcées utiliseront pleinement les institutions communautaires.

 

Les institutions communautaires ne devraient pas voir leur mission perturber par les coopérations renforcées. Le Parlement européen pourra, dans son ensemble c’est-à-dire y compris les parlementaires issus des Etats non-participants à la coopération, voter les éventuelles mesures entraînées par lesdites coopérations. Les coopérations renforcées ne doivent pas logiquement comporter de conséquences fâcheuses sur le fonctionnement de la Commission, hors une contestation trop massive des missions attribuées à celle-ci, mais guère envisageable, en cas de généralisation desdites coopérations. Seul le Conseil devrait connaître un aménagement de son fonctionnement lui permettant de fonctionner à formation variable selon les Etats participants ou non auxdites coopérations, comme c’est déjà le cas par exemple pour l’Eurogroupe.

 

A la suite des conclusions du Conseil européen de Séville de juin 2002, il conviendra d’intégrer au programme stratégique pluriannuel les objectifs des coopérations renforcées en cours pour veiller à en assurer la cohérence avec les politiques communautaires communes. Un exercice comparable devra être mené dans le cadre des travaux du Conseil JAI. Ce mécanisme devrait permettre d’atténuer la difficulté liée à la représentativité de la Présidence du Conseil dans le cadre des coopérations renforcées comprenant une relation avec l’extérieure de la Communauté, dès lors que l’Etat membre assurant la Présidence n’est pas partie à ladite coopération renforcée.

 

Enfin, le groupe a estimé qu’il devrait être institué des groupes parlementaires de suivi propres à chaque coopération renforcée regroupant les représentants des parlements nationaux des Etats participants. Ces groupes pourraient constituer des missions présentant des rapports au Parlement européen sur le fonctionnement des coopérations en cause.

 

Concernant le financement des coopérations renforcées, le débat au sein de l’atelier n’a pas permis de décider d’une position définitive :

  • Soit le maintien de l’alternative prévue actuellement par les traités : un financement intergouvernemental reposant sur les contributions volontaires des Etats concernés, pouvant être communautarisé après accord du Parlement européen ;
  • Soit la coopération renforcée poursuivant un objectif profitable à la Communauté, décider que son financement sera prise en charge par le budget communautaire. La solidarité financière est essentielle en matière de JAI à partir du moment où tous les Etats ne sont pas également concernés par les flux migratoires de part leur situation géographique. Cette solution aurait le mérite de souligner la place de la solidarité entre les Etats membres dans l’espace communautaire y compris dans le cadre de coopérations renforcées.

 

Les propositions de coopérations renforcées dans le domaine JAI.

 

L’atelier a distingué quelques domaines envisageables de mise en œuvre de coopérations renforcées en matière de JAI :

Domaines législatifs

  • L’adoption d’un code pénal ou d’un code de procédure pénal communs à plusieurs Etats ;
  • Harmonisation de règles procédurales ou contractuelles dans le domaine de la protection des droits des consommateurs.

 

Domaines opérationnels

  • Création d’un procureur européen commun à plusieurs Etats membres et ayant la capacité de déclencher les poursuites dans le cadre d’une liste d’infractions de nature transfrontière ;
  • La possibilité de désigner un juge directeur dans le cas où une enquête concernerait plusieurs Etats membres d’une même coopération renforcée ;
  • Création d’équipe conjointe d’enquêteurs et portant notamment sur les contrôles aux frontières (externes) de la Communauté, pouvant éventuellement définir des règles procédurales communes applicables sur le territoire des Etats membres participant à la coopération renforcée ;
  • Possibilités d’utiliser (après modification de leurs statuts) les agences communautaires (Europol ou Eurojust) dans le cadre de coopérations renforcées, par exemple en accordant sur le territoire des Etats concernés aux agents d’Europol participant aux équipes communes d’enquêtes la compétence de pratiquer des actes d’enquêtes ;
  • La lutte contre les grandes formes de criminalité qui ne peuvent recevoir des traitements différenciés (drogue, proxénitisme, terrorisme) ;

Domaines liés à la modernisation des moyens humains et matériels

  • Organisation de formations communes de magistrats (stages en juridiction, échanges de magistrats exerçant au sein des juridictions de l’Etat membre d’accueil, jumelages de juridictions, etc.) ou de policiers des différents Etats membres ;
  • Organisation d’opérations de contrôle par les pairs des administrations policières, douanières, juridictionnelles.

 

L’atelier propose que les Quinze déterminent des critères de convergence dans le domaine JAI, critères qui permettraient de fixer le cadre global au sein desquels les coopérations renforcées pourraient s’inscrire et se développer.

 

PROPOSITION DE REFORME INSTITUTIONNELLE : UN SCHEMA DE COMMUNAUTARISATION DES COOPERATIONS RENFORCEES

 

Cette proposition repose sur la volonté de donner aux coopérations renforcées les moyens institutionnels de fonctionner conformément aux buts et objectifs dégagés dans la première partie de ce rapport.

 

Il est notamment apparu au groupe que la capacité donnée aux Etats membres non-participants à la coopération renforcée d’en bloquer le lancement (ou d’en freiner le fonctionnement) explique en grande partie le peu de résultats obtenus jusqu’à maintenant.

 

Si notre proposition facilite grandement les possibilités de mettre en place une telle coopération, en contrepartie, elle fait jouer aux institutions communautaires un rôle majeur dans cette nouvelle configuration (Commission, Parlement européen, Cour de Justice des Communautés Européennes).

 

Communautarisation de l’initiative

 

L’initiative des coopérations renforcées peut provenir de deux sources : les Etats membres intéressés (qui pourraient n’être que deux) et la Commission. Elles pourraient être lancées dans deux circonstances : en cas d’échec d’une initiative communautaire (cas a) ou à l’initiative « in abstracto » (cas b) d’un membre du Conseil. La Commission (cas a) proposerait à tout Etat membre intéressé un projet de coopération renforcée dans le cas où l’une de ses propositions communautaires ne recevrait pas l’assentiment d’une majorité d’Etats. En quelque sorte, il s’agit de redonner la main à la Commission, de conforter sa capacité à mener le débat communautaire. Cette compétence n’est que le prolongement d’une compétence déjà attribuée à la Commission : celle de retirer une proposition de la table des négociations si elle estime cette dernière par trop déformée par les discussions au sein du Conseil. Dans l’autre cas (initiative de deux ou plusieurs Etats membres, cas b), la Commission disposerait d’une double compétence : soit proposer dans un délai de trois mois une action communautaire reprenant ladite initiative, soit saisir la Cour de Justice des Communautés Européennes d’une demande d’avis concernant la validité de cette initiative, la Cour se prononçant dans le cadre d’une procédure de référé ou d’urgence. Il semble légitime d’attribuer aux Etats membres non participants ce droit de saisine juridictionnelle.

 

Le Parlement européen aura la possibilité de proposer des thèmes de coopérations renforcées susceptibles d’être repris par les Etats membres.

 

Les Etats membres non-participants ne possèderaient (outre le droit de saisine juridictionnelle évoqué ci-dessus) que d’un droit d’information pouvant être exercé tout au long du fonctionnement de la coopération (notamment en assistant, sans droit de vote, aux sessions du Conseil des ministres tenues dans le cadre desdites coopérations renforcées).

 

La Commission jouerait un rôle central dans ce système par l’attribution d’un droit d’initiative (en cas d’échec d’une proposition communautaire), d’un droit de « relance communautaire » lui permettant de reprendre le thème de la coopération renforcée au travers d’une proposition de texte (soit durant une période de trois mois, soit au bout d’une année), ainsi que d’un droit de contrôle de la mise en œuvre de la coopération, de l’admission de nouveaux Etats membres ou d’une éventuelle séparation subie ou demandée par un Etat participant à la coopération (notamment dans la cas a), où elle aurait le droit de suspendre un Etat membre participant à la coopération renforcée, sauf opposition des Etats membres de ladite coopération, à cette proposition de suspension, concrétisée par un vote à l’unanimité [1]).

 

Communautarisation du contrôle

 

Ce droit de contrôle de la Commission pourra s’exercer par l’intermédiaire de trois types de procédure :

  • La saisine pour avis de la CJCE sur la validité de la coopération renforcée lors de son lancement (compatibilité par rapport aux traités) ;
  • Une procédure de renvois préjudiciels propres aux coopérations renforcées (sans doute pourrait-on envisager que les Etats non-participants puissent également présenter des observations dans le cadre de ces renvois) ;
  • Une procédure en manquement proche de l’ancienne procédure de l’article 88 du traité CECA : la Commission prend une décision de manquement et l’Etat concerné attaque ladite décision devant la CJCE s’il conteste avoir commis un manquement concernant les obligations occasionnées par la coopérations.

 

Le contrôle parlementaire pourra être exercé par le Parlement européen en cas de coopérations renforcées lancées suite à un échec d’une proposition de la Commission (cas a), par un groupe parlementaire de suivi propre à chaque coopération renforcée qui présentera un rapport devant la commission permanente compétente du Parlement européen. Ce contrôle pourra être complété par une information effectuée par les gouvernements des Etats participants devant leur Parlement national si la coopération intervient dans un domaine législatif (en France, dans le cadre des dispositions de l’article 88-4 de la Constitution).

 

La cohérence avec les autres initiatives et politiques communautaires s’effectuera dans le cadre du Conseil européen (intégration au programme stratégique pluriannuel et au programme annuel des coopérations renforcées), dans le cadre du bilan assuré par la Commission au bout d’une année (et ensuite durant tout le déroulement de la coopération renforcée), dans le cadre de l’examen poursuivi par le Parlement européen et d’un rapport présenté devant le Congrès.

 

Comme indiqué ci-dessus, les Etats membres pourront lancer une initiative de coopération renforcée, mais la possibilité de mettre en œuvre une clause de « standstill », sous contrôle combiné de la Commission et de la CJCE, permettrait, après le lancement d’une coopération renforcée, d’empêcher les surenchères éventuelles entre coopérations concurrentes sur le même sujet. Mais l’absence d’application automatique de cette clause de « standstill » empêcherait toute tentative de certains Etats membres de « stériliser » (en lançant une coopération sans la faire fonctionner ou sans la développer) tel ou tel secteur d’activités où des coopérations renforcées concurrentes ou parallèles pourraient se développer sans dommage (par exemple en cas de coopérations régionales). Les Etats membres participant pourraient également proposer que d’autres Etats les rejoignent. Au cours de l’exécution de ladite coopération renforcée, les Etats participants auront le droit de déclencher une procédure de remise en cause de la participation à la coopération, à l’unanimité, d’un Etat participant qui se refuserait à exécuter normalement les obligations collectivement décidées dans le cadre de la coopération (ou d’une procédure de suspension des droits de cet Etat à une majorité surqualifiée) et du droit de saisir la Commission de toutes les difficultés de fonctionnement de la coopération non résolue par une décision des Etats participants au sein du Conseil. Si le conflit ne trouve pas sa solution au sein des Etats membres participant à la coopération renforcée, la Cour de Justice des Communautés Européennes pourra se trouver saisie du conflit soit par la Commission, soit par un Etat partie à ladite coopération.

 

Enfin l’atelier a estimé qu’une autorité opérationnelle devrait être mise en place pour assurer une régulation, une mise en cohérence de coopérations renforcées sectorielles intervenant dans des domaines voisins ou identiques.

 

Communautarisation du financement

 

Le financement des coopérations renforcées pourrait s’effectuer soit dans le cadre communautaire (cas d’échec d’initiative communautaire), soit dans le cadre intergouvernemental (cas de coopération renforcée à l’instigation d’un groupe d’Etats membres). Il serait possible d’envisager, comme évoqué lors des débats du groupe, de communautariser systématiquement le financement des coopérations compte tenu de leur intérêt pour la construction communautaire, ou de conserver le mécanisme actuel (vote à l’unanimité de l’ensemble des Etats et accord du Parlement européen). Des lignes budgétaires pourraient être adoptées par le Parlement européen, dans le budget communautaire, pour assurer le financement d’opérations d’échanges entre les acteurs judiciaires ou policiers des différents Etats membres (« erasmus juridictionnel ou policier »).

 

*

 

* *

 

Cette proposition est conçue pour s’appliquer dans un traité sans pilier et n’est pas spécifique au domaine JAI, mais a vocation à s’appliquer à l’ensemble des domaines d’activités communautaires. Compte tenu de la place donnée aux instances communautaires, elle assure une grande place au débat sur la nécessité (ou non) de la coopération renforcée, garantissant par là-même le caractère lisible et démocratique des initiatives proposées.

 

Elle nécessitera une refonte des textes existants (entre autres : modification conforme aux dispositions de la proposition des articles 43A et 44A du TUE, suppression de l’article 11 du TCE).

 

 

Conseil

Etats membres participants (2 minimum)

Etats membres non participants

Budget

Commission

Parlement européen

Parlements nationaux

Cour de Justice des Communautés Européennes

Initiative

a) échec d’une proposition communautaire ;

b) in abstracto

 

X

 

Si a) financement communautaire ;

 

Si b) financement intergouvernemental, financement communautaire ou système actuel

Si a) peut décider de proposer une CR en cas d’échec ;

Si b) 3 mois pour proposer une action communautaire

Peut proposer des thèmes

Information par les gouvernements des Etats participants d’une coopération renforcée portant sur un domaine législatif (article 88-4 de la Constitution)

Peut être saisie par la Commission ou un EMNP (procédure d’urgence, de référé)

Mise en oeuvre

 

X

information

 

X

 

 

 

Contrôle

 

De la remise en cause de la participa

tion ou de la suspension et droit de sortie, droit de saisine de la Commission

information

 

De la mise en œuvre ;

De l’admission ; De la remise en cause de la participa

tion ou de la suspension ;

Si a)

Si b) ; mission du groupe parlementaire de suivi devant le Parlement européen (seuls les EMP)

Préjudiciel (EMP, et Commission) ;

Procédure en manquement (article 88 CECA) sur l’initiative de la Commission.

Cohérence

Bilan au Conseil européen

 

 

 

Au bout d’un an : bilan ou nouvelle approche.

Parlement Européen

Bilan devant

Le Congrès

 

 

(1) extraite du site internet du Commissariat général du Plan


[1] Il s’agirait de l’application de la méthode communautaire, où les Etats membres ne peuvent s’opposer à une initiative de la Commission qu’à l’unanimité.