Intervention de Claus Kress
"Actes de terrorisme : nouvelles formes de crimes contre l’humanité ?"

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Monsieur le premier président, monsieur le procureur général, monsieur le premier avocat général, excellences, mesdames et messieurs !

C’est un grand honneur de prendre la parole devant une audience si distinguée réunie en Grandechambre de la Cour de cassation à Paris.

De plus, pour un citoyen allemand, c’est une occasion très particulière d’être invité à parler en cet endroit prestigieux en souvenir du procès historique de Nuremberg contre des criminels internationaux allemands.

Je tiens à remercier vivement nos hôtes de l’extrême générosité qu’ils m’ont accordée par cette invitation. 

 

Actes de terrorisme : nouvelles formes de crimes contre l’humanité ?’ – Il n’est pas nécessaire d’expliquer l’actualité brûlante de cette question aujourd’hui à Paris.

Trop vivant le souvenir douloureux des actes de terrorisme du 13 novembre, et trop présentes les souffrances des victimes !

En plus d’être d’une actualité brûlante, notre question est d’une importance fondamentale. Tout d’abord en ce qui concerne la signification précise de la notion de crime contre l’humanité. Ensuite pour ce qui est du champ d’application du droit international pénal.

 

Par cette dernière notion j’entends l’intégralité des règles concernant l’incrimination d’un comportement au titre du droit international, l’incrimination visant la protection d’un intérêt véritablement global.

En revanche, le droit pénal transnational concerne les crimes contre des intérêts nationaux dont la poursuite est dans l’intérêt d’une pluralité d’États.

Avant aborder notre question spécifique, il convient de la situer très brièvement dans le contexte du développement général du droit international pénal.

La première génération du droit international pénal est celle de Nuremberg et Tokyo. Le droit international pénal de cette époque comprenait le crime contre la paix, les crimes de guerres (dans le sens traditionnel du mot) et le crime contre l’humanité pourvu qu’il y ait un lien avec un crime contre la paix ou un crime de guerre.

Nuremberg et Tokyo étaient révolutionnaires en établissant la responsabilité pénale de l’individu directement au titre du droit international. Mais le champ d’application du droit international pénal de Nuremberg et Tokyo reflétait la configuration inter-étatique du droit international classique. Ceci est vrai aussi pour le crime contre l’humanité à cause de l’exigence d’un lien avec un crime contre la paix ou un crime de guerre.

C’est par la décision historique de la Chambre d’appel du TPIY dans l’affaire Tadic qu’a émergé la deuxième génération du droit international pénal. Celle-ci est caractérisée premièrement par la cristallisation des crimes de guerre commis dans des conflits armés non-internationaux et deuxièmement par l’émancipation du crime contre l’humanité en tant que crime international autonome. Le TPIY abandonnait l’exigence d’un lien du crime contre l’humanité avec un autre crime international.

Suite à ces deux développements le champ d’application du droit international pénal s’est élargi de façon considérable. Y sont dès lors inclus les conflits internes, la terreur infligée par un gouvernement sur une population civile, comme celle infligée par une partie non-étatique dans un conflit non-international.

En ce qui concerne le crime contre l’humanité, le TPIY a étendu son champ d’application aux attaques contre des populations civiles lancées par des entités non-étatiques mais exerçant un contrôle sur un certain territoire, comme la Republika Srpska

 

Avec la série d’actes de terrorisme depuis le 11 septembre 2001 a surgit la question de savoir si le droit international pénal est arrivé, est en train d’arriver ou, du moins, devrait arriver au stade de sa troisième génération. Une troisième génération qui incluerait des attaques contre des populations civiles ou des États lancées par des groupes privés en possession de moyens destructeurs d’une puissance extraordinaire.

Un droit international pénal de troisième génération revêtirait la fonction supplémentaire de protéger des populations civiles et des États contre des actes de violence d’ampleur exceptionnelle émanant d’acteurs privés.

Selon une position très répandue dans le débat contemporain, c’est au crime contre l’humanité, dans la définition qui lui a été donné à l’article 7 du Statut de la CPI, que cette fonction additionnelle de protection est assignée. Par exemple, une étude de 2004 consacrée à notre question dit que ‘l’article 7 du statut constitue la disposition idéale pour poursuivre des actes de terrorisme’.

Pour vous faire comprendre mon raisonnement, je ne considère pas nécessaire d’entrer dans les détails de la définition du terrorisme. Je voudrais simplement clarifier que pour la suite de mon exposé je parle exclusivement des actes de terrorisme commis par des acteurs non-étatiques.

Identifions d’abord la partie essentielle de la définition du crime contenue dans l’article 7 du Statut.

 

Le chapeau énonce qu’il doit y avoir une ‘attaque lancée contre toute population civile’. L’alinéa (a) du paragraphe 2 précise que cette notion s’entend comme le comportement qui consiste en ‘la commission multiple d’actes visés au paragraphe 1 à l’encontre d’une population civile quelconque, en application ou dans la poursuite de la politique d’un État ou d’une organisation ayant pour but une telle attaque’.

Voici la question clé : Comment faut-il entendre la notion d’organisation au sens de cette disposition ?

L’application de la notion de l’organisation ne soulève pas de questions trop difficiles dans le cas où l’organisation terroriste contrôle une partie du territoire étatique.

Ce premier constat revêt une grande importance pratique parce que d’importantes organisations terroristes de nos jours comme Daech et Boko Haram ont conquis des territoires assez importants.

Dans le contexte des activités de telles organisations une question plus difficile est celle de savoir de quelle qualité précise doit être le lien entre un certain acte de terrorisme et l’organisation terroriste qui est l’auteur de la politique requise par l’article 7 du Statut.

Peut-être vous me permettez de clarifier cette question en utilisant l’exemple des actes de terrorisme du 13 novembre : Est-ce qu’il est suffisant de constater que les assassins de Paris s’inspiraient de la politique terroriste de Daech ou est-ce qu’il faut établir un lien plus étroit entre ces individus et l’organisation en question ? Je crois qu’il faudra analyser cette question avec plus d’attention dans le futur.

 

Aujourd’hui je veux traiter d’une autre question qui me semble plus fondamentale. Prenons les actes de terrorisme contre la France et supposons que les assassins formaient une cellule terroriste agissant sans aucun lien avec Daech. Est-ce que l’on pourrait, dans ces circonstances, qualifier ces actes de terrorisme comme des crimes contre l’humanité ?

La jurisprudence la plus récente de la CPI a très clairement ouvert la porte pour une telle évolution juridique. La Chambre de première instance s’est prononcée comme suit :

‘Pour la Chambre, le rattachement du terme organisation à l’existence même de l’attaque (…) suppose que l’organisation dispose de ressources, de moyens et de capacités suffisantes pour permettre la réalisation de la ligne de conduite ou de l’opération impliquant la commission multiple d’actes visés à l’article 7-2-a du Statut.’

La Chambre n’a pas manqué d’en tirer les conséquences :

‘En effet, il est loin d’être exclu, tout particulièrement dans le contexte des guerres asymétriques d’aujourd’hui, qu’une attaque dirigée contre une population civile puisse être aussi le fait d’une entité privée regroupant un ensemble de personnes poursuivant l’objectif d’attaquer une population civile, en d’autres termes d’un groupe ne disposant pas obligatoirement d’une structure élaborée, susceptible d’être qualifiée de quasi-étatique’.

 

Selon cette jurisprudence la qualité de l’auteur de l’attaque contre la population civile perd de l’importance. Ce qui compte c’est l’ampleur de la menace pour cette population.

Bienvenu donc au stade de la troisième génération de la notion de crime contre l’humanité !

Si l’on applique cette notion aux actes de terrorisme, le résultat est le suivant : les actes de terrorisme peuvent constituer des formes nouvelles de crimes contre l’humanité qu’elle que soit la structure de l’organisation en cause. Á un certain point la gravité de l’attaque terroriste la transforme en crime contre l’humanité. Ce point est défini par l’exigence alternative selon laquelle l’attaque doit être généralisée ou systématique

Il est évident que cette interprétation large du term organisation est conforme avec la lettre de l’article 7 du Statut. Et il peut sembler que la pratique du Conseil de sécurité de l’ONU la soutienne. Car le Conseil a qualifié ‘le terrorisme, sous toutes ses formes, et dans toutes ses manifestations’ comme ‘une des menaces les plus graves contre la paix et la sécurité internationales’.

Il est bien possible de voir une certaine harmonie entre cette internationalisation du terrorisme pour les fins du système de la sécurité collective et l’incrimination internationale du terrorisme à travers une évolution progressive de la notion du crime contre l’humanité.

 

Malgré tout cela je voudrais exprimer quelques hésitations quant à l’expansion du champ d’application du crime contre l’humanité et, par-là, du droit international pénal.

Comme je viens de dire c’est la gravité de l’attaque qui décide sur la qualification d’un acte de terrorisme comme crime contre l’humanité. 

Mais les expressions « généralisée ou systématique » sont bien susceptibles de recevoir une interprétation assez large. Si l’on réduit l’importance de l’organisation, la porte est ouverte pour l’inclusion du terrorisme dans des formes et manifestations qui vont bien au-delà de ‘la guerre asymétrique’.

Une telle expansion de la notion de crime contre l’humanité contredirait la décision explicite prise par les auteurs du Statut de ne pas inclure le terrorisme dans la liste des crimes internationaux.

Dans le même sens, le Conseil de sécurité, bien que qualifiant le terrorisme comme ‘criminel’, s’est abstenu jusqu’ici de désigner des actes de terrorisme comme des crimes internationaux ou encore plus précisément comme des crimes contre l’humanité. L’exemple le plus clair de cette réserve du Conseil de sécurité est la non-inclusion du crime contre l’humanité dans la juridiction du Tribunal spécial pour le Liban.

Il en résulte du moins qu’il est incertain jusqu’à quel point l’interprétation large de l’article 7 du Statut soit conforme, comme il faudrait, avec le droit international coutumier en vigueur.

Au-delà de ces hésitations de nature plutôt formelles, il n’est pas clair si l’interprétation progressive du crime contre l’humanité correspond à son esprit.

Est-ce qu’il y a une raison convaincante pour la qualification d’un acte de terrorisme comme un crime contre l’humanité si l’attaque, dont cet acte fait partie, a été exécuté par un ensemble disant de trois personnes privées agissant de manière coordonnée et disposant de ressources de déstruction extraordinaires ?

À ce point de l’analyse il faut insister sur le fait qu’une incrimination internationale par définition implique une limitation de la souveraineté nationale dans une de ses manifestations essentielles, c’est-à-dire la justice pénale. Cela est mis en évidence par les deux faits que la CPI possède la compétence de trancher sur la question de complémentarité selon le Statut de Rome et qu’il y a une présomption contre la légalité d’une amnistie nationale en cas de criminalité internationale.

C’est ici qu’il faut se demander si l’auteur de l’attaque contre une population civile n’entre pas en jeu. Certes, une cellule terroriste peut constituer une menace grave contre une population civile et donc contre des valeurs humaines d’une importance fondamentale.

Mais la protection de ces valeurs est confiée à l’État territorial. Cet État peut exercer sa juridiction pénale et dans le cas d’une attaque terroriste d’une dimension transnationale une pluralité d’États territoriaux peuvent coordonner ces poursuites. On hésite donc à dire qu’une attaque terroriste contre une population civile par nécessité porte atteinte à un intérêt véritablement global.

 

La situation est différente si l’État lui-même est à l’origine de l’attaque. Dans ce cas il y a abus d’un pouvoir de contrôle sur le territoire dont l’ordre juridique international garanti l’existence précisément en vue de la protection des populations civiles. Par conséquent, l’attaque lancée par l’État contre sa population civile porte une atteinte fondamentale à un intérêt véritablement global : l’intérêt que le pouvoir de contrôler un territoire ne soit pas perverti dans un instrument de terreur dirigé contre ceux qui doivent être protégés.

Dans ce contexte, il est justifiable d’assimiler aux États ces organisations non-étatiques qui en fait exercent un contrôle sur une partie d’un territoire et au-delà on peut envisager de traiter de la même façon les organisations non-étatiques qui s’opposent au gouvernement dans un conflit non-international qui a, par définition, détruit la stabilité étatique. 

Mais en dehors de ces situations, la légitimité de l’incrimination des actes de terrorisme en tant que crimes contre l’humanité uniquement en raison de l’ampleur de la menace contre les valeurs humaines reste, il me semble, une question ouverte.

Je voudrais conclure avec une considération qui concerne plutôt la politique du droit international pénal. Il se peut fort bien que le développement de la pratique de la CPI vers la troisième génération du droit international pénal soit animé, du moins en partie, par la tentation de célébrer des succès relativement faciles à atteindre.

 

La pratique initiale de la CPI, notamment en matière de coopération avec les Etats, a mis en lumière les difficultés politiques considérables que des poursuites contre des dirigeants de l’État peuvent engendrer. Il n’est pas exclu que ces difficultés aient déjà conduit à une certaine asymétrie au profit de ces derniers dans la pratique de la Cour.

Cette asymétrie risquerait d’être renforcée encore si la CPI décide d’exercer sa compétence non seulement à l’égard d’actes de rebelles luttant dans des conflits non-internationaux mais aussi à l’égard d’actes de terrorisme exercés en dehors d’un tel conflit armé.

Il en résulte le véritable danger que la justice pénale internationale perde de vue sa mission initiale qui est de s’occuper de la criminalité de l’État.

Cette mission, même si cela est fort regrettable, reste essentielle aussi de nos jours. Aussi en ce sens, il convient de souligner, Nuremberg, même 70 ans après, conserve toute son actualité.

Claus Kress