Conférence d’Interlaken sur l’avenir de la Cour européenne des droits de l’homme

SERVICE DE DOCUMENTATION, DES ÉTUDES ET DU RAPPORT

 

VEILLE BIMESTRIELLE DE DROIT EUROPÉEN

JANVIER - FÉVRIER 2010

n° 29

 


 

ACTUALITE

JURISPRUDENCE

Jurisprudence Cour Européenne des Droits de l’Homme

Jurisprudence Cour de Justice de l’Union Européenne

Jurisprudence Conclusion des avocats généraux

DOCTRINE

DOSSIERS

Le rôle de l’avocat lors de la garde à vue : jurisprudence européenne et droit comparé

Conférence d’Interlaken sur l’avenir de la Cour européenne des droits de l’homme

 

 


 Les 47 Etats membres du Conseil de l’Europe ont adopté, le 19 février, à l’issue de la Conférence organisée par la Présidence suisse du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe à Interlaken, un « Plan d’action », instrument d’orientation politique pour le processus de réforme destiné à assurer une efficacité à long terme du système de protection des droits de l’homme de la Convention (1).

A l’occasion de cette conférence, plusieurs contributions ont été versées aux débats : Mémorandums du Président de la Cour européenne des droits de l’homme, du Commissaire aux droits de l’homme, du Secrétariat du Conseil de l’Europe et des Organisations non gouvernementales (2).

Contexte de la Conférence

Le Président Costa a rappelé le rôle fondamental joué par la Cour européenne des Droits de l’Homme depuis la réforme de 1998 (Protocole additionnel n° 11) l’établissant comme une cour permanente (3) : « La Cour a rendu 250 000 décisions mettant fin à une requête et plus de 12 000 arrêts. Elle a profondément influencé les systèmes juridiques nationaux. Son rayonnement dépasse les frontières de l’Europe ; elle inspire d’autres mécanismes régionaux. » Mais, il a souligné les risques d’une réelle asphyxie de l’institution en ces termes : « Pourtant, la Cour est menacée, menacée par le risque de ne plus pouvoir jouer son rôle efficacement. Malgré la rationalisation de ses méthodes et son activité toujours plus performante, la Cour est engorgée. Le nombre de décisions et d’arrêts a presque décuplé en dix ans. Mais l’arrivée de requêtes demeure supérieure aux sorties. Le chiffre des affaires en instance, pour ne pas dire en souffrance, croît donc encore davantage : 120 000 requêtes pendantes, neuf fois plus qu’il y a dix ans. Certes, plus de la moitié des affaires ne concernent que quatre Etats sur 47, mais cela relativise le problème, sans le nier.

L’extrapolation est vertigineuse. Si rien n’est fait il sera bientôt difficile de stocker les dossiers, et impossible de traiter les requêtes dans un délai raisonnable. Les mesures prises par la Cour (simplification des procédures, politique de priorités sélectives, pratique des arrêts-pilotes, encouragement aux règlements amiables et aux déclarations unilatérales) restent insuffisantes et risquent de devenir illusoires. Comment sauver le système ? Telle est la question. »

La Conférence s’est tenue après l’entrée en vigueur à l’automne 2009 des mesures provisoires du Protocole n° 14bis du 27 mai 2009, et juste après la ratification par la Fédération de Russie du Protocole n° 14, signé le 13 mai 2004, et dont l’entrée en vigueur est fixée au 1 er juin 2010 (4).

Ce dernier dispositif prévoit des amendements apportés à la Convention dans trois domaines principaux (5) :

  • Le renforcement de la capacité de filtrage de la Cour, au regard du grand volume de requêtes dénuées de tout fondement, par l’octroi à un juge unique de la compétence de déclarer une requête individuelle irrecevable ou de la rayer du rôle.
  • Un nouveau critère de recevabilité en ce qui concerne les affaires dans lesquelles le requérant n’a subi aucun préjudice important ; insérée à l’article 35 de la Convention, cette disposition donne à la Cour un outil supplémentaire qui devrait lui permettre de se concentrer sur les affaires qui justifient un examen au fond, en lui octroyant le pouvoir de déclarer irrecevables des requêtes lorsque le requérant n’a subi aucun préjudice important et qui, par ailleurs, au regard du respect des droits de l’homme, ne nécessitent pas un examen au fond par la Cour.
  • Ce nouveau critère comporte toutefois deux clauses de sauvegarde : même lorsque le requérant n’a subi aucun préjudice important, la requête ne sera pas déclarée irrecevable si le respect des droits de l’homme garantis par la Convention et ses protocoles exige d’examiner la requête au fond. En outre, la Cour ne pourra jamais rejeter une requête au motif de sa banalité, si l’affaire n’a pas été dûment examinée par un tribunal interne.
  • Des mesures pour traiter des affaires répétitives, notamment en donnant compétence aux comités de trois juges pour statuer sur ce type d’affaires. Ces comités sont ainsi habilités à décider, dans le cadre d’une procédure simplifiée, non seulement de la recevabilité mais aussi du fond d’une requête, lorsque la question qui est à l’origine de l’affaire fait l’objet d’une jurisprudence bien établie de la Cour.

Cependant, comme l’ont souligné tant son Président que les Ministres des Etats parties, « des mesures additionnelles sont indispensables et urgentes » si l’on veut éviter un blocage de la Cour et de l’ensemble du dispositif européen de protection des droits fondamentaux.

Le Plan d’action

Le plan d’action réaffirme d’emblée « l’attachement des Etats parties à la Convention au droit de recours individuel  », pour appeler aussitôt au renforcement du principe de subsidiarité en soulignant « l’obligation des Etats parties d’assurer la protection intégrale au niveau national des droits et libertés garantis par la Convention ».

S’agissant des requêtes individuelles

Au titre du droit de recours individuel (6), il est demandé au Comité des Ministres de réfléchir à l’introduction de nouvelles règles ou pratiques d’ordre procédural. La France s’est déclarée sur ce point favorable au maintien du principe de gratuité compte tenu des disparités actuelles entre Etats parties dans les mécanismes d’aide juridictionnelle.

Le plan d’action développe plusieurs axes de réforme autour du rôle réaffirmé des Etats parties dans la mise en œuvre de la Convention (7).

Il leur est demandé : de tenir compte des développements de la jurisprudence de la Cour dès lors que la violation par un Etat peut soulever le même problème de principe dans un autre Etat partie ; de garantir, au besoin par l’introduction de nouvelles voies de recours, que toute personne bénéficie d’un recours effectif devant une instance nationale si elle soutient de manière défendable qu’elle a été victime d’une violation de ses droits reconnus par la Convention ; de consacrer la possibilité de détachement de juges nationaux et de juristes indépendants au Greffe de la Cour.

S’agissant du filtrage

La conférence préconise la diffusion par la Cour de Strasbourg d’informations objectives relatives au dépôt des requêtes et aux conditions de leur recevabilité et la mise en place d’un mécanisme de filtrage au delà de la procédure de juge unique déjà prévue par le Protocole 14 (8).

S’agissant des requêtes répétitives

Les Etats sont encouragés à conclure des règlements amiables et des déclarations unilatérales (9), tandis que la Cour est incitée à poser « des standards clairs et prévisibles pour la procédure dite « d’arrêts pilotes » ».

Fonctionnement de la Cour européenne des Droits de l’Homme

Le plan d’action invite les Etats et le Conseil de l’Europe à rendre la procédure de sélection des candidats au poste de juge à la Cour plus transparente et plus exigeante, et à garantir l’autonomie administrative de la Cour au sein du Conseil de l’Europe, une augmentation de ses moyens budgétaires n’étant pas prévue (10).

La Conférence invite la Cour à ne pas se comporter en quatrième degré de juridiction, conformément à son rôle subsidiaire dans l’interprétation et l’application de la Convention, ainsi qu’à donner plein effet au nouveau critère de recevabilité posé par le Protocole n° 14. Elle est incitée également à continuer à améliorer ses méthodes de travail et à favoriser, via le Comité des Ministres, la réduction à cinq du nombre des juges composant les chambres (au lieu de sept actuellement) prévu par ce même Protocole tout en développant « sa politique d’identification des priorités pour le traitement des affaires ».

Surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour

La Conférence souligne qu’il est urgent pour le Comité des Ministres de développer les moyens permettant une surveillance plus efficace de l’exécution des arrêts de la Cour européenne, « en donnant une priorité et une visibilité accrue…. aux affaires révélant d’importants problèmes structurels ». Enfin, comme le Président Costa qui l’avait lui-même appelé de ses vœux, la Conférence recommande la mise en place d’une procédure simplifiée pour tout amendement futur à la Convention d’ordre purement organisationnel grâce à la création d’un statut de la Cour ou à l’introduction d’une nouvelle disposition dans la Convention.

Calendrier

Enfin, le plan d’action est assorti d’un calendrier précis :

  • Mise en œuvre du « plan d’action » : d’ici juin 2011
  • Revue des mesures prises par les Etats parties : avant la fin 2011
  • Préparation des mesures qui nécessitent des amendements à la Convention européenne : d’ici juin 2012
  • Evaluation par le Comité des Ministres de la mise en œuvre du Protocole n° 14 et du « plan d’action » : Entre 2012 et 2015
  • Décision du Comité des Ministres sur la nécessité ou non d’entreprendre d’autres actions sur la base de cette évaluation : avant la fin 2015
  • Comité des Ministres appelé à vérifier si les mesures adoptées se sont révélées suffisantes pour assurer le fonctionnement durable du mécanisme de contrôle de la Convention : avant la fin 2019 (11).

****************

1. Quelques statistiques sur l’activité de la Cour : 8 400 requêtes individuelles nouvelles en 1999, près de 50 000 en 2008. En dix ans, le nombre de requêtes en instance a été multiplié par plus de 10. Mais 57 % des affaires en instance concernent quatre pays seulement, et 80 % environ ne concernent que douze pays sur quarante-sept. En 2009, 57 100 requêtes ont été attribuées à une formation judiciaire de la Cour européenne, contre 49 850 en 2008, soit une hausse de 15 %. (Extraits du Memorandum du Président Costa à la Conférence d’Interlaken disponible sur le site Internet de la Cour)

2. Voir documentation jointe : Contributions préparatoires, Documents de référence, Discours du Président de la CEDH, Memorandum du Président de la CEDH.

3. Extraits du Discours d’ouverture de la Conférence.

4. Ce Protocole remplacera le Protocole n° 14bis, ratifié par certains Etats parties dans l’attente de l’entrée en vigueur du Protocole n° 14.

5. Cf Rapport explicatif sur le Protocole n° 14, disponible sur le site internet de la Cour européenne des droits de l’homme, sous la rubrique « Textes de base » 

6. Pour mémoire, le droit de recours individuel, affirmé dès 1950, est devenu obligatoire et général en 1998 ; désormais, tout nouvel Etat partie doit accepter ce droit de recours individuel en ratifiant la Convention.

7. Le Mémorandum du Commissaire européen aux droits de l’homme est centré sur cette question du rôle des Etats parties à la Convention.

8. Le Président Costa envisage plusieurs possibilités s’agissant du filtrage : un tribunal des Droits de l’Homme subordonné à la Cour de Strasbourg et juge de la recevabilité à l’exemple de la Cour de Justice de l’union européenne, une chambre des requêtes interne à la Cour européenne, un mécanisme de renvoi préjudiciel ou une extension de la fonction consultative (actuellement très limitée) de la Cour européenne. (Cf Mémorandum précité).

9. Les déclarations unilatérales constituent une alternative en cas de refus du requérant de procéder à un règlement amiable. Cela consiste en une reconnaissance de violation par le gouvernement et une proposition de réparation. Si la Cour européenne estime cette déclaration et cette proposition conformes à la protection des droits fondamentaux, elle peut radier l’affaire du rôle en application de l’article 37 § 1c) de la Convention européenne. Elles ont été mises en œuvre par la Cour à compter de l’affaire Akman c .Turquie, arrêt de radiation du 26 juin 2001, req. n° 37453/97.

10. Dans son Mémorandum, le Président Costa indiquait : « la Cour considère qu’un renforcement de son personnel à hauteur de 225 postes à créer sur trois ans est nécessaire ».

11. L’horizon 2019 était préconisé par M. le Président Costa dans son Mémorandum.