Recueil annuel des études 2022 (2. L’élaboration des conditions de délivrance des autorisations et de détermination des compensations)

Étude

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Étude

Recueil annuel des études 2022 (2. L’élaboration des conditions de délivrance des autorisations et de détermination des compensations)

Le régime du changement d’usage relève à la fois des règles nationales et locales.

Selon le dernier alinéa de l’article L. 631-7-1 du code de la construction et de l’habitation : « Pour l’application de l’article L. 631-7, une délibération du conseil municipal fixe les conditions dans lesquelles sont délivrées les autorisations et déterminées les compensations par quartier et, le cas échéant, par arrondissement, au regard des objectifs de mixité sociale, en fonction notamment des caractéristiques des marchés de locaux d’habitation et de la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements. Si la commune est membre d’un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme, la délibération est prise par l’organe délibérant de cet établissement. »

Les communes concernées ont adopté des règlements municipaux fixant les conditions d’octroi, dans leur ressort, des autorisations de changement d’usage [45].

Le principe de la répartition des compétences entre le législateur et les autorités locales a été jugé conforme aux exigences des articles 9 [46] et 10 [47] de la directive européenne 2006/123 du 12 décembre 2006 par les arrêts précités de la Cour de cassation [48] après décision de la CJUE. La troisième chambre civile a, en effet, relevé que :

  • le législateur a veillé à imposer aux autorités locales la poursuite d’une raison impérieuse d’intérêt général tenant à la nécessité de lutter contre la pénurie de logements destinés à la location ;
  • les communes ont une connaissance privilégiée des besoins spécifiques de leur territoire ;
  • cette réglementation est suffisamment claire et précise pour éviter le risque d’arbitraire dans la détermination des conditions de délivrance des autorisations par les autorités locales dès lors que l’article L. 631-7-1 du code de la construction et de l’habitation, s’il ne fixe pas lui-même les conditions de délivrance des autorisations, mais donne compétence à cette fin aux autorités locales, encadre les modalités de détermination par ces autorités des conditions d’octroi des autorisations prévues en fixant les objectifs poursuivis et en imposant les critères en fonction desquels les conditions d’octroi doivent être déterminées ;
  • l’article L. 631-7-1 du code de la construction et de l’habitation répond aux exigences de publicité préalable, de transparence et d’accessibilité des conditions d’octroi des autorisations, prévues à l’article 10 de la directive 2006/123 puisque, en application de l’article L. 2121-25 du code général des collectivités territoriales, les comptes rendus des séances du conseil municipal sont affichés en mairie et mis en ligne sur le site internet de la commune concernée, ce qui permet à toute personne souhaitant solliciter une telle autorisation d’être informée des conditions de son obtention.

Jusqu’à présent, seule la conformité du règlement de la ville de Paris a été discutée devant la Cour de cassation [49].

La Cour de cassation a considéré que l’obligation de compensation imposée par ce règlement adopté en décembre 2008, modifié les 17, 18 et 19 novembre 2014, comme dans celui adopté en décembre 2018, était conforme à l’objectif de proportionnalité de l’article 10, § 2, sous c), de la directive précitée dès lors que :

  • la demande de logements destinés à l’habitation à des conditions économiques acceptables peine, dans l’ensemble de cette commune, à y être satisfaite et le développement de la location de locaux meublés destinés à l’habitation à une clientèle de passage n’y élisant pas domicile, au préjudice de l’offre de location de locaux à usage d’habitation, entraîne une raréfaction du marché locatif traditionnel et contraint les habitants à s’éloigner pour trouver un logement ;
  • du fait que, même dans les secteurs de compensation renforcée, elle ne fait pas obstacle à l’exercice de cette activité eu égard à la rentabilité accrue de ce type de location par rapport aux baux à usage d’habitation et à la possibilité de satisfaire à l’obligation de compensation, non seulement par la transformation en habitation d’autres locaux détenus par la personne concernée et ayant un autre usage, mais également par d’autres mécanismes, tel l’achat de droits dits de « commercialité » auprès de propriétaires souhaitant affecter à un usage d’habitation des locaux destinés à un autre usage, contribuant ainsi au maintien à un niveau stable du parc de logement de longue durée.

 


 [45]. Ces règlements étant accessibles par internet. Voir par exemple : Paris, Marseille, Lille, Lyon

 [46]. L’article 9 de la directive 2006/123 soumet l’instauration d’un régime d’autorisation pour l’accès à une activité de services au respect de certaines conditions : l’instauration d’un régime d’autorisation doit, notamment, être justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général et l’objectif poursuivi ne doit pas pouvoir être réalisé par une mesure moins contraignante.

 [47]. Selon l’article 10 de la directive 2006/123, ces régimes d’autorisation doivent reposer sur des critères qui encadrent l’exercice du pouvoir d’appréciation des autorités compétentes afin que celui-ci ne soit pas utilisé de manière arbitraire, les critères sont : non discriminatoires, justifiés par une raison impérieuse d’intérêt général, proportionnels à cet objectif d’intérêt général, clairs et non ambigus, objectifs, rendus publics à l’avance, transparents et accessibles.

 [48]. 3e Civ., 18 février 2021, pourvoi n° 17-26.156, publié au Bulletin et au Rapport annuel ; 3e Civ., 18 février 2021, pourvoi n° 19-11.462, publié au Bulletin.

 [49]. Ce règlement subordonne l’autorisation de changement d’usage à une compensation dont le principe est le suivant : le bailleur doit transformer un local ayant un autre usage que l’habitation au 1er janvier 1970 en local d’habitation. Les locaux proposés en compensation doivent être de qualité et de surface équivalentes à celles faisant l’objet de la demande de changement d’usage, sauf dans le « secteur de compensation renforcée », où les locaux proposés en compensation doivent représenter une surface double de celle faisant l’objet de la demande du changement d’usage, sauf si ces locaux sont transformés en logements locatifs sociaux, auquel cas le coefficient est de un pour un. L’achat de droits de commercialité auprès de propriétaires souhaitant affecter à un usage d’habitation des locaux destinés à un autre usage, contribuant ainsi au maintien à un niveau stable du parc de logements de longue durée, est également possible.

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