Contribution de l’Union syndicale des magistrats (USM)
L’entretien déontologique ainsi créé suscite de nombreuses questions que les textes, au demeurant mal rédigés et mal conçus, ne permettent pas de trancher avec certitude. Ces questions intéressent : le moment où se tient l’entretien, les personnes concernées, son contenu, et sa formalisation.
A. Le moment de l’entretien
La déclaration d’intérêts doit être remise dans les deux mois qui suivent l’installation dans les fonctions.
Les dispositions transitoires prévoient que les magistrats établissent une déclaration d’intérêt et participent à un entretien déontologique dans les 18 mois suivant la publication du décret mentionné à l’article 7-2 de l’ordonnance statutaire.
Le décret numéro 2017-713 du 2 mai 2007 relatif à la déclaration d’intérêts des magistrats de l’ordre judiciaire a été publié au journal officiel de la république française le 4 mai 2017 et est entré en vigueur le lendemain de sa publication. Les magistrats de l’ordre judiciaire exerçant des activités juridictionnelles, installés dans leurs fonctions avant le 5 mai 2017 devront par conséquent avoir remis leur déclaration d’intérêts et participé à un entretien déontologique avant le 5 novembre 2018. Ceux qui seront installés après le 5 mai 2017 devront remettre leur déclaration d’intérêts dans un délai de 2 mois après cette installation.
En cas d’installation dans de nouvelles fonctions, une nouvelle déclaration d’intérêt doit être remise à l’autorité mentionnée à l’article 7-2 de l’ordonnance statutaire et cette remise donne lieu à un nouvel entretien déontologique. L’installation dans de nouvelles fonctions s’entend de la nomination par décret à de nouvelles fonctions et non du changement de services au sein d’une même juridiction.
Si la déclaration d’intérêts doit être remise dans les 2 mois qui suivent l’installation dans les fonctions, aucun délai n’est toutefois prévu par l’article 7-2 de l’ordonnance statutaire pour la tenue de l’entretien déontologique. Le décret est également muet sur le délai pouvant séparer la remise de la déclaration de l’entretien déontologique. C’est une des nombreuses lacunes des textes. Il apparaît dans la logique de l’objectif poursuivi, à savoir la prévention des conflits d’intérêts, que cet entretien se tienne dans un délai proche de la remise de la déclaration et de la date d’installation. En effet, si la déclaration fait ressortir un risque de conflit d’intérêts dans l’exercice de certaines fonctions, il est impératif que le chef de juridiction (cour ou tribunal de grande instance) en soit avisé le plus rapidement possible afin de prendre les mesures adéquates dans l’organisation des services et éviter la réalisation de ce risque.
Cet entretien est un moment important de la prise de nouvelles fonctions. Compte tenu des contraintes qui pèsent sur les chefs de cours et de juridictions, la tentation sera grande pour eux de cumuler dans un même trait de temps l’entretien d’évaluation ou de prise de fonction et l’entretien déontologique. Les finalités en sont toutefois totalement étrangères et il apparaît préférable de dissocier dans le temps la tenue de ces entretiens ou, à tout le moins, de prévoir des plages de temps distinctes. Le climat de confiance qui doit présider à cet entretien s’accommode mal en effet du cadre hiérarchique des deux autres entretiens et des échanges, explications et divergences auxquels ils peuvent donner lieu.
Se pose également la question du report ou non de la remise de la déclaration d’intérêts et de l’entretien déontologique en cas de vacance ou d’empêchement de l’autorité désignée à l’article 7-2 de l’ordonnance statutaire. La remise de la déclaration d’intérêts et la tenue de l’entretien déontologique doivent-elles être différées jusqu’à ce que ces fonctions soient à nouveau pourvues ou le magistrat faisant fonction est-il habilité à recevoir la déclaration d’intérêts et à conduire l’entretien déontologique ? Cette question qui rejoint celle de la possibilité de suppléer l’autorité désignée à l’article 7-2 sera traitée dans le développement suivant qui traite des personnes concernées par l’entretien.
B. Les personnes concernées par l’entretien
Ce sont les magistrats concernés par la déclaration d’intérêts (cf supra I A) .
L’entretien se déroule avec l’autorité à laquelle la déclaration a été remise, dont la liste est fixée par l’article 7-2 de l’ordonnance du 22 décembre 1958. ( cf supra).
Le décret du 2 mai 2017 prévoit toutefois la possibilité pour l’autorité à laquelle la déclaration a été remise de déléguer la conduite de l’entretien déontologique, si et seulement si le magistrat concerné y consent :
- à la Cour de cassation, à un président de chambre ou un premier avocat général ;
- dans les cours d’appel et les tribunaux de grande instance, à un premier président de chambre ou à défaut un président de chambre, un premier avocat général ou à défaut un avocat général, un premier vice-président ou un procureur de la République adjoint. Une singularité toutefois concerne l’entretien déontologique des premiers présidents des cours d’appel et des procureurs généraux près les cours d’appel dont il n’est pas possible de déléguer la conduite.
Deux points méritent des développements particuliers : la suppléance de l’autorité désignée à l’article 7-2 pour la remise de la déclaration et la délégation de la conduite de l’entretien.
1) La suppléance de l’autorité désignée à l’article 7-2 pour la remise de la déclaration
Si la conduite de l’entretien déontologique peut être déléguée à des magistrats limitativement énumérés par l’article 11-5 du décret du 2 mai 2017, la déclaration d’intérêt doit être nécessairement remise à l’autorité désignée à l’article 7-2 lors de l’ordonnance statutaire. Il n’y a pas de délégation possible.
Certes le code de l’organisation judiciaire comporte des dispositions organisant la suppléance du président du tribunal de grande instance et du premier président de la cour d’appel en cas d’absence ou d’empêchement.
Les articles R 212-59 et R 312-69 du COJ disposent que le président du TGI et le premier président de la cour d’appel, en cas d’absence ou d’empêchement, sont suppléés dans leurs fonctions administratives, par le magistrat du siège qu’ils auront désigné ou à défaut, par le magistrat du siège dont le rang est le plus élevé.
Il convient toutefois d’observer que les magistrats ainsi désignés peuvent être différents de ceux que le législateur organique a limitativement énumérés comme pouvant recevoir délégation pour la conduite de l’entretien. En outre, la conduite de l’entretien ne peut être déléguée à des vice-présidents ou des vices procureur dans les tribunaux de grande instance où il n’existe pas de premier vice-président et le procureur adjoint.
Il apparaît dès lors peu cohérent d’admettre, que par l’application des textes précités du code de l’organisation judiciaire, un vice-président et un vice-procureur puissent suppléer le président et le procureur à la fois comme autorité à laquelle doit être remise la déclaration d’intérêts et comme autorité habilitée à conduire un entretien déontologique, sans même que le magistrat ait à donner son consentement.
La confidentialité qui doit entourer la remise de la déclaration d’intérêts doit conduire à limiter l’accès au contenu de cette déclaration à la seule autorité désignée par la loi organique dès lors que celle-ci n’a pas prévu de possibilité de suppléance ou de substitution.
Cette lacune aurait pu être comblée par le décret d’application pour éviter toute incertitude, d’autant que le fait pour une personne tenue de remettre une déclaration d’intérêts en application de l’article 7-2 de ne pas adresser sa déclaration est puni de 3 ans d’emprisonnement et de 45 000 € d’amende. Certes l’infraction vise l’absence de déclaration et non le fait d’avoir remis sa déclaration tardivement, mais l’existence de ces dispositions pénales aurait dû conduire la chancellerie à davantage de vigilance dans la rédaction du décret d’application.
2) La délégation de la conduite de l’entretien
S’agissant de la possibilité pour l’autorité à laquelle la déclaration doit être remise de déléguer la conduite de l’entretien, sans méconnaître les contraintes pesant sur les chefs de cours et de tribunaux de très grande taille, cette tâche doit revêtir le caractère d’une priorité et le recours à la délégation devra rester exceptionnel.
Le recours à la délégation accroît le nombre de personnes qui ont accès aux données à caractère personnel concernant le magistrat. Il augmente le risque de divulgation des informations contenues dans la déclaration d’intérêts. Plus il y a d’intervenants dans le processus de déclaration, plus le risque de fuites ou d’erreurs est accru.
La conduite de l’entretien suppose que le magistrat qui le mène ait une solide formation sur le statut, sur les obligations déontologiques, sur la technique de cet entretien, son cadre et ses limites. Les chefs de cour et de tribunaux devront par conséquent se former sur l’ensemble de ces points et il est indispensable que, si des délégations sont envisagées, celles-ci ne soient effectives qu’une fois le délégataire formé.
L’ENM envisage la création de modules spécifiques au sein des formations de prise de fonctions de présidence d’une juridiction. Doivent être également rapidement mises en œuvre des formations spécifiques pour les chefs de cour et de TGI déjà en fonctions sur l’ensemble de ces problématiques.
Le recours à la délégation n’est possible qu’avec le consentement du magistrat concerné. Il conviendra d’éviter qu’une douce pression soit exercée sur les magistrats pour qu’ils consentent à la délégation ou que ce consentement soit considéré comme acquis sauf demande contraire du magistrat, comme c’est malheureusement trop souvent le cas pour l’entretien d’évaluation dans les cours et tribunaux de grande dimension. Le recueil du consentement du magistrat devra par conséquent être formalisé dans une fiche navette qui précisera la date de l’entretien, le nom et les fonctions exercées par le délégataire de l’autorité.
C. Le contenu de l’entretien
La loi organique précise que la remise de la déclaration d’intérêts donne lieu à un entretien déontologique entre le magistrat et l’autorité à laquelle la déclaration a été remise, ayant pour objet de prévenir tout éventuel conflit d’intérêts et d’inviter, s’il y a lieu, à mettre fin à une situation de conflit d’intérêts. À l’issue de l’entretien, la déclaration peut être modifiée par le magistrat. L’entretien peut être renouvelé à tout moment à la demande du magistrat ou de l’autorité.
Se posent ici les questions du champ que doit recouvrir cet entretien, de sa formalisation éventuelle, de la consultation du collège de déontologie et de ses suites, du partage éventuel du contenu de l’entretien avec la hiérarchie et, en cas de délégation, avec l’autorité désignée à l’article 7-2 pour la remise de la déclaration.
1) Le champ de l’entretien déontologique
La lecture des extraits des travaux parlementaires relatifs à l’entretien déontologique conduit à penser que l’entretien doit se limiter aux éléments portés dans la déclaration d’intérêts. En effet lors de la séance du 18 mai 2016 à l’Assemblée nationale, M. Marc Dolez avait soutenu un amendement selon lequel l’entretien, comme la déclaration d’intérêt, ne mentionnait pas les opinions ou les activités politiques, syndicales, religieuses ou philosophiques du magistrat. La rapporteure, Mme Cécile Untermaier avait répondu : « S’agissant de l’entretien, il nous est difficile d’interdire aux participants de se dire, par oral, telle ou telle chose ! Il est bien évident toutefois que l’entretien ne peut que refléter ce qui a été porté dans la déclaration d’intérêts ; de la sorte, les deux participants à cet entretien tiendront compte de votre préoccupation. »
La prévention des conflits d’intérêts et la déontologie doivent être au coeur des préoccupations des magistrats. L’entretien déontologique doit être un moment privilégié pour parfaire et nourrir la réflexion des magistrats dans ce domaine, ce qui suppose bien entendu que tous les chefs de cours et de juridictions aient eux-mêmes une formation et un niveau de réflexion suffisants en la matière.
L’entretien déontologique pourra être l’occasion, dans un premier temps, d’évoquer les incompatibilités statutaires des articles 9 et 9-1 de l’ordonnance statutaire telles que les incompatibilités avec l’exercice d’un mandat au Parlement, au Parlement européen, au Conseil économique, social et environnemental ou encore avec l’exercice d’un mandat de conseiller régional, de conseiller départemental ou de conseiller municipal dans le ressort de la juridiction à laquelle appartient ou est rattaché le magistrat.
Pourront également être utilement évoqués le recueil des obligations déontologiques et les grandes valeurs fondamentales qu’il décline : indépendance, impartialité, intégrité, légalité, attention à autrui, discrétion réserve.
Cet entretien pourra également être le lieu pour informer le magistrat, si nécessaire, sur les outils à sa disposition en cas de doute, notamment le service d’aide et de veille déontologique du CSM, chargé d’offrir une aide concrète aux magistrats, sous la forme d’une permanence téléphonique leur permettant de bénéficier d’informations rapides et adaptées.
L’entretien déontologique doit bien sûr aborder le contenu de la déclaration d’intérêts afin d’attirer l’attention du magistrat sur d’éventuelles interférences entre ses intérêts personnels et l’exercice de ses fonctions en raison de la détention d’intérêts dans certains organismes publics ou privés, d’activités exercées antérieurement ou d’activités exercées par son conjoint. Les incompatibilités statutaires limitent les risques pour les magistrats issus du premier concours mais une vigilance s’impose néanmoins, notamment pour les magistrats exerçant à titre temporaire et pour ceux qui ont une activité antérieure dans un secteur d’activité susceptible d’interférer avec leurs activités juridictionnelles actuelles, ce qui peut être le cas pour des avocats ayant intégré la magistrature..
Une réflexion particulière s’impose également lorsque le secteur d’activité du conjoint recoupe, fût-ce partiellement, celui du magistrat. Les chef de la cour ou du tribunal devront tenir compte de ces possibles opposition d’intérêts dans l’affectation du magistrat concerné.
L’entretien doit se dérouler dans un climat de confiance propice à une véritable réflexion. Il a pour but d’éclairer le magistrat sur les risques de conflits d’intérêts et d’éviter tant les sur-déclarations que les sous-déclarations. Il ne s’agit pas de vérifier, par des questions inquisitrices, l’exactitude ou la complétude de la déclaration mais d’éclairer le magistrat sur les risques de conflits d’intérêts, l’inviter à y remédier si tel est le cas, et en tirer conséquence dans l’organisation des services.
Les travaux parlementaires cités plus haut confirment d’ailleurs que les interrogations portées par l’autorité sur la situation personnelle du magistrat ne doivent pas s’étendre au-delà des éléments énumérés au III de l’article 7-2 de l’ordonnance statutaire. L’autorité doit s’abstenir de toute interrogation sur les opinions ou les activités politiques, syndicales, religieuses ou philosophiques du magistrat sauf lorsque leur révélation résulte de la déclaration de fonctions ou de mandats exercés publiquement.
À l’issue de l’entretien, le magistrat peut mettre fin aux éventuelles situations de conflit d’intérêts que l’entretien a mis en lumière. Il peut modifier sa déclaration d’intérêts. Les chefs de juridictions doivent organiser les services pour éviter la réalisation des risques de conflits d’intérêts que l’entretien a permis de déceler et auxquels il n’a pu être mis fin.
2) La formalisation de l’entretien
L’entretien doit-il faire l’objet d’un compte-rendu écrit et si c’est le cas, où ce compte-rendu doit-il être conservé ?
Les travaux parlementaires excluent clairement la rédaction d’un compte-rendu de l’entretien. En effet, si le texte adopté en 1ère lecture par le Sénat le 4 novembre 2015 prévoyait que « Tout entretien donne lieu à l’établissement d’un compte-rendu », cette mention été supprimée par un amendement de madame Untermaier, rapporteure de la commission des lois de l’Assemblée nationale, adopté le 2 mai 2016. Le texte de la commission mixte paritaire ne reprend pas cette exigence. Il en va de même du texte final. L’établissement d’un compte-rendu écrit contreviendrait en outre à l’exigence de confidentialité qui préside à l’entretien et à la conservation de la déclaration d’intérêts. Il serait contraire à toute logique de prévoir la conservation de cette déclaration en annexe du dossier administratif du magistrat, à la direction des services judiciaires et de permettre au chef des tribunaux et cours d’appel de conserver, dans des conditions non réglementées, le compte-rendu portant sur les éléments de cette déclaration.
La tenue de l’entretien doit seulement être établie par une fiche-navette précisant le jour de sa tenue, les nom et qualités de l’autorité qui l’a conduit et la saisine éventuelle, pour avis, du collège de déontologie.
3) La consultation du collège de déontologie
L’autorité à laquelle la déclaration a été remise peut solliciter l’avis du collège de déontologie sur la déclaration lorsqu’il existe un doute sur une éventuelle situation de conflit d’intérêts. L’article 11-3 du décret du 2 mai 2017 précise que lorsqu’elle sollicite l’avis du collège de déontologie des magistrats de l’ordre judiciaire, l’autorité lui transmet la copie certifiée conforme de la déclaration d’intérêts, dans des conditions garantissant son caractère confidentiel.
Bien que les textes ne le précisent pas expressément, il est dans la logique du processus que l’autorité avise le magistrat de cette consultation, qu’elle lui communique l’avis lorsque celui-ci est rendu et prenne alors l’initiative d’un nouvel entretien déontologique. C’est un exemple de plus des lacunes affectant la rédaction et la conception du décret.
La lecture de l’avis et le nouvel entretien avec l’autorité devront éclairer le magistrat concerné afin qu’il trouve en concertation avec son chef de juridiction une solution pour mettre fin à ce conflit d’intérêts potentiel. Il pourra être amené à décider de se défaire, si cela lui est possible, des intérêts litigieux ou à défaut, il conviendra que le chef de juridiction trouve, en concertation avec lui, des modalités d’organisation des services adéquates.
Le décret ne précise pas que les observations du collège de déontologie sont versées, avec la déclaration et les déclarations complémentaires en annexe du dossier administratif du magistrat, ce qui pourtant s’impose logiquement, sous les mêmes garanties de confidentialité que la déclaration.
L’article 11-8 prévoit d’ailleurs que la déclaration d’intérêts et, le cas échéant, les déclarations complémentaires et les observations du collège de déontologie sont conservées jusqu’à l’expiration d’un délai de 5 ans à compter de la fin des fonctions au titre desquelles elles ont été remises, ce qui confirme qu’elles doivent bien être versées en annexe du dossier administratif par les chefs de cours ou de tribunaux.
L’avis du collège de déontologie ou une copie de celui-ci ne peuvent être conservés dans la juridiction à laquelle appartient le magistrat concerné. En conclusion, il apparaît que l’entretien déontologique peut, à la condition d’éviter les écueils qui ont été soulignés, devenir pour chaque magistrat un espace privilégié d’échange avec le chef de juridiction sur la préoccupation majeure que constituent les exigences éthiques de sa fonction.
Le succès de cette réforme statutaire dépendra de la qualité de la réflexion commune que saura favoriser ou non le chef de cour ou de tribunal, du climat de confiance qu’il aura su ou non instaurer et de la garantie du respect total de la confidentialité, au demeurant imposée par la loi, des éléments déclarés et des informations recueillies.