La question prioritaire : analyse développée

 

 

Service de documentation, des études et du rapport

Bureau du droit constitutionnel

 

Présentation détaillée du dispositif de question prioritaire de constitutionnalité prévu par l’article 61-1 de la Constitution

 

 

 

La loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l’application de l’ article 61-1 de la Constitution a été publiée au Journal officiel le 11 décembre 2009. Elle insère un nouveau chapitre II bis relatif à la « q uestion prioritaire de constitutionnalité  » au sein de l’ordonnance n°58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, dans son titre II relatif au « fonctionnement du Conseil constitutionnel ». Ce nouveau chapitre comporte trois sections consacrées aux dispositions applicables respectivement devant les juridictions relevant du Conseil d’État ou de la Cour de cassation, devant le Conseil d’État et la Cour de cassation et, enfin, devant le Conseil constitutionnel.

Cette loi est applicable aux instances en cours à compter du 1 er mars 2010, date de son entrée en vigueur . La célérité du processus législatif d’adoption de ce texte démontre l’accueil consensuel dont il a fait l’objet au sein des deux chambres, lesquelles sont parvenues à le voter en des termes identiques en moins de trois mois. Le Conseil constitutionnel, saisi de sa conformité à la Constitution, a validé le 03 décembre 2009 l’ensemble du texte voté.

Le dispositif proposé tend à permettre au justiciable de contester la constitutionnalité d’une disposition législative lors d’une instance en cours devant une juridiction, lorsqu’il estime que ce texte peut lui être appliqué et porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit. Il peut ainsi demander au juge de poser au Conseil constitutionnel une question prioritaire afin de vérifier la conformité de la disposition litigieuse à la Constitution. Après examen de la demande, le juge transmet, le cas échéant, la question à la cour suprême de son ordre (le Conseil d’Etat ou la Cour de cassation) qui transmet à son tour la demande au Conseil constitutionnel lorsque les conditions posées par la loi organique sont réunies.

 

I- Le rôle des juridictions du fond

La loi organique prévoit ainsi la faculté de soulever une question prioritaire de constitutionnalité au cours de toute instance introduite devant les juridictions relevant du Conseil d’Etat ou de la Cour de cassation, y compris pour la première fois en cause d’appel ou en cassation. Seuls sont exclus du dispositif le Tribunal des conflits et la Cour supérieure d’arbitrage, lesquels ne relèvent d’aucune des deux juridictions souveraines.

Le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garanties par la Constitution doit être présenté, à peine d’irrecevabilité, dans un écrit distinct et motivé, y compris à l’occasion d’une procédure orale. Si la question prioritaire de constitutionnalité ne peut être posée directement par le juge, ce dernier est à l’inverse tenu de relever d’office l’irrecevabilité du moyen d’inconstitutionnalité qui ne serait pas présenté dans un écrit distinct et motivé. Plus généralement, il veille à ce que toutes les observations des parties sur la question prioritaire de constitutionnalité soient présentées dans un écrit distinct et motivé. A défaut, les observations ultérieures des parties sur le moyen d’inconstitutionnalité ne peuvent être jointes à la décision transmettant la question à la Cour de cassation.

Le texte aménage les conditions dans lesquelles cette question doit être posée en matière pénale. Au cours d’une information judiciaire, elle est portée devant la juridiction d’instruction du second degré. La loi organique exclut en outre que la question puisse être posée devant la Cour d’assises. Elle peut néanmoins être posée à l’occasion d’un appel interjeté à l’encontre d’un arrêt rendu par une telle cour.

 

1 ) Critères d’examen par le juge du fond

 

Réserve faite des dispositions relatives au traitement de la question prioritaire de constitutionnalité par la chambre de l’instruction et celles résultant des alinéas 2 et 3 de l’article 126-3 du code de procédure civile - relatives au magistrat de la mise en état en matière civile, et à la procédure applicable devant le tribunal paritaire des baux ruraux, le tribunal des affaires de sécurité sociale, le tribunal du contentieux de l’incapacité et de la Cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance des accidents du travail - le juge qui statue sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité est celui qui connaît de l’instance au cours de laquelle cette question est posée.

Afin d’éviter que des questions ne soient soulevées à des fins dilatoires, la juridiction devant laquelle le moyen d’inconstitutionnalité est soulevé doit procéder à un premier examen, de nature limitée. Elle doit vérifier :

- que la disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites,

- que la disposition dont la constitutionnalité est contestée n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances,

- que la question n’est pas dépourvue de caractère sérieux.

 


 

La référence à la notion de changement des circonstances  permet la prise en compte de l’évolution de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et donne la possibilité de contester une loi, validée par le contrôle a priori de l’article 61, à la lumière de dispositions constitutionnelles nouvelles, adoptées ultérieurement. Elle peut être également entendue comme changement des circonstances de fait - tiré par exemple d’une évolution du contexte socio-économique entre le moment de la décision initiale du Conseil et celui de la question prioritaire. Le Conseil constitutionnel indique ainsi dans la décision du 03 décembre 2009 que cette disposition « conduit à ce qu’une disposition législative déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel soit de nouveau soumise à son examen lorsqu’un tel réexamen est justifié par les changements intervenus, depuis la précédente décision, dans les normes de constitutionnalité applicables ou dans les circonstances, de droit ou de fait, qui affectent la portée de la disposition législative critiquée »[1]. S’agissant des circonstances de fait, il semble que le Conseil constitutionnel ait souhaité préciser que les circonstances de l’espèce ne pourront constituer des changements de fait susceptibles d’affecter la portée d’une disposition législative. Elles viseraient donc seulement les changements de portée générale, d’où le recours à la notion de changement des circonstances, et non de circonstances.

Par ailleurs, la décision du Conseil constitutionnel n° 2010-14/22 QPC, relative à la procédure de placement en garde à vue, donne un premier exemple de mise en œuvre de la notion de changement des circonstances à l’occasion de l’examen d’une question prioritaire de constitutionnalité. S’agissant du régime de droit commun - articles 62, 63, 63-1, 63-4, alinéas 1er à 6, et 77 du code de procédure pénale – le Conseil a en effet considéré que s’il avait préalablement, dans sa décision n° 93-326 DC du 11 août 1993, déclaré conforme à la Constitution les modifications apportées aux articles 63, 63-1, 63-4 et 77 du code de procédure pénale alors soumises à son examen, depuis lors, une évolution des règles et des pratiques a contribué à un recours accru à la garde à vue qui a « renforcé l’importance de la phase d’enquête policière dans la constitution des éléments sur le fondement desquels une personne mise en cause est jugée ; que plus de 790 000 mesures de garde à vue ont été décidées en 2009 ; que ces modifications des circonstances de droit et de fait justifient un réexamen de la constitutionnalité des dispositions contestées ».[2]

 


 

2) Principe du sursis à statuer et gestion des séries

Le mécanisme impose à chaque étape de la procédure qu’il soit sursis à statuer sur le litige ou le procès pénal jusqu’à la décision du Conseil d’Etat ou de la Cour de cassation ou, s’il a été saisi, du Conseil constitutionnel. Des exceptions sont toutefois prévues lorsqu’une personne est privée de liberté à raison de l’instance, lorsque l’instance a pour objet de mettre fin à une mesure privative de liberté, mais également lorsque le juge est tenu de statuer dans un délai déterminé, ou en cas d’urgence, ou bien encore lorsque le sursis à statuer risquerait d’entraîner des conséquences irrémédiables ou manifestement excessives pour les droits d’une partie. L’instruction - civile comme pénale - poursuit en revanche son cours.

Le nouvel article 126-5 du Code de procédure civile de même que l’article R. 49-26 du Code de procédure pénale précisent en outre que le juge du fond n’est pas tenu de transmettre une question prioritaire de constitutionnalité mettant en cause, par les même motifs, une disposition dont la Cour de cassation ou le Conseil constitutionnel est déjà saisi. En cas d’absence de transmission pour ce motif, il sursoit à statuer sur le fond, jusqu’à ce qu’il soit informé de la décision de la Cour de cassation ou du Conseil constitutionnel. Cette absence de transmission est matérialisée par une décision de sursis à statuer au fond, motivée par l’existence d’une question similaire préalable, et non dans un acte juridictionnel de refus de transmission, lequel dessaisirait la juridiction du moyen tiré de la question prioritaire de constitutionnalité (articles 126-6 du code de procédure civile et R. 49-27 du code de procédure pénale).

La décision de la Cour de cassation ou du Conseil constitutionnel rendue, le juge du fond en tire les conséquences pour l’instance en cours. Une telle disposition implique une vigilance toute particulière des magistrats du fond au contentieux constitutionnel en cours devant la Cour de cassation ou le Conseil constitutionnel. Un tableau des questions posées est en ligne sur leurs sites Internet respectifs.

Le décret n°2010-148 du 16 février 2010 demeure toutefois silencieux quant à la nature de la décision rendue sur la question prioritaire de constitutionnalité lorsque le juge du fond, en présence d’une question identique préalable, ne transmet pas la question prioritaire de constitutionnalité mais statue au fond en raison d’une cause de dérogation au sursis visée par l’article 23-2 de la loi organique. En ce cas, il semble conforme à l’esprit de la réforme de statuer sur la question posée - au sein du dispositif de la décision sur le fond - par un non-lieu disant à transmission, décision motivée par l’existence d’un moyen identique en cours d’examen par la Cour de cassation ou le Conseil constitutionnel.

3) Délai de transmission et débat contradictoire :

Le projet de loi organique initialement adopté par l’Assemblée nationale prévoyait que si la juridiction ne s’était pas prononcée à l’issue d’un délai de deux mois à compter de la présentation du moyen , toute partie à l’instance pouvait saisir, dans un délai d’un mois, le Conseil d’État ou la Cour de cassation de la question prioritaire de constitutionnalité. La commission des lois du Sénat a supprimé cette disposition de sorte que le nouvel article 23-2 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel [3]dispose que« la juridiction statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’Etat ou à la Cour de cassation ».

 

Le dispositif envisagé conduit en tout état de cause le juge à se prononcer très rapidement, limitant par conséquent son analyse à une dimension relativement succincte. La commission des lois du Sénat a toutefois jugé indispensable la motivation des décisions de transmission, afin que les parties puissent être complètement éclairées sur l’application par le juge des critères de recevabilité fixés par le législateur organique. Les articles 126-4 du code de procédure civile et R. 49-25 du code de procédure pénale précisent en outre que la juridiction statue sans délai, selon les règles de procédure qui lui sont applicables, sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité, après que le ministère public et les parties, entendues ou appelées, ont présenté leurs observations sur la question prioritaire de constitutionnalité. Une telle formulation invite donc à l’organisation systématique d’un débat contradictoire devant les juridictions du fond appelées à statuer sur le moyen d’inconstitutionnalité, sauf s’il apparaît, devant les juridictions pénales « de façon certaine, au vu du mémoire distinct, qu’il n’y a pas lieu de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité » (article R. 49-25 précité, alinéa 2).

 

II. Le rôle des cours suprêmes des deux ordres 

1) Organisation spécifique à la Cour de cassation 

Si la question soulevée satisfait aux conditions susvisées, la juridiction la transmet, dans les huit jours de son prononcé, à la Cour suprême dont elle relève, laquelle devra à son tour se prononcer dans les trois mois« à compter de la réception de la transmission ». Les parties disposent d’un délai d’un mois à compter de la décision initiale, pour faire connaître leurs éventuelles observations, lesquelles sont signées par un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, dans les matières où la représentation est obligatoire. Lorsque le moyen d’inconstitutionnalité est soulevé à l’occasion d’un pourvoi, les autres parties disposent du même délai pour remettre un mémoire en réponse.

2) Critères d’examen propres aux cours suprêmes des deux ordres 

La Cour de cassation saisit le Conseil constitutionnel de la question de constitutionnalité si le moyen soulève, au delà des deux premiers critères guidant l’analyse des juges du fond, une question nouvelle ou présente un caractère sérieux.

 


 

La notion de « question nouvelle » est celle qui suscite le plus d’interrogation quant à sa signification et son contenu. Cette notion a en effet pu être perçue comme une inutile répétition du critère d’absence d’examen préalable par le Conseil constitutionnel de la disposition législative attaquée.

Le Conseil constitutionnel en livre l’interprétation suivante : « une question prioritaire de constitutionnalité ne peut être nouvelle … au seul motif que la disposition législative contestée n’a pas déjà été examinée par le Conseil constitutionnel »[4]. Il semble donc nécessaire d’attribuer une signification autonome à ce critère par lequel « le législateur organique a entendu …imposer que le Conseil constitutionnel soit saisi de l’interprétation de toute disposition constitutionnelle dont il n’a pas encore eu l’occasion de faire application … dans les autres cas, il a entendu permettre au Conseil d’État et à la Cour de cassation d’apprécier l’intérêt de saisir le Conseil constitutionnel en fonction de ce critère alternatif  »[5]. Aux termes de cette analyse, la Cour de cassation et le Conseil d’Etat ne sont tenus de transmettre la question au Conseil constitutionnel qu’en présence d’un moyen obligeant à l’interprétation d’un texte ou principe constitutionnel dont le Conseil n’a jamais fait application - ce qui devrait s’avérer dans les faits assez rare.

Une distinction est clairement posée entre disposition constitutionnelle dont le Conseil n’a pas encore eu l’occasion de faire applicationet disposition n’ayant pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une de ses décisions. Dans cette dernière hypothèse, la Cour de cassation et le Conseil d’Etat conservent leur marge d’appréciation, le critère de nouveauté étant en somme un moyen d’examen de recevabilité alternatif - au sens de complémentaire - offert aux juridictions souveraines pour déterminer s’il est ou non opportun de transmettre une question prioritaire éventuellement dépourvue de caractère sérieux. Ainsi d’une question dont le caractère sérieux ne serait pas manifeste mais qui se pose à l’occasion de nombreuses instances [6]. Le critère de nouveauté permettrait en ce sens à la Cour de cassation de saisir le Conseil malgré tout, lorsqu’elle juge important qu’il se prononce sur la question posée.

Pour l’heure, le Conseil d’Etat et la Cour de cassation n’ont jamais fait application de ce critère pour renvoyer une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel.

 


 

Une répartition de compétences entre juridictions du fond et juridictions suprêmes peut ainsi s’articuler autour de la distinction entre le caractère « opérant » du moyen soulevé et son caractère « pertinent ». Au juge du fond reviendrait l’analyse essentielle de l’applicabilité au litige de la disposition législative attaquée (l’analyse du sérieux se limitant à un regard vigilant sur les moyens fantaisistes ou dilatoires), à la Cour de cassation l’analyse de la question de constitutionnalité en elle-même, consistant selon le rapporteur WARSMANN à vérifier si « une question de constitutionnalité se pose » bel et bien.

 

3) Modalités et délais d’examen

La Cour de cassation peut ainsi être amenée à examiner une question d’inconstitutionnalité dans les hypothèses suivantes :

 

  • lorsqu’une juridiction du fond lui transmet une question prioritaire de constitutionnalité,
  • lorsqu’une partie forme un pourvoi contre l’arrêt d’une cour d’appel (ou un jugement rendu en premier et dernier ressort) qui, après avoir refusé de renvoyer à la Cour de cassation, statue sur le fond ;
  • lorsque enfin une partie soulève, pour la première fois devant elle à l’occasion d’un pourvoi, en demande ou en défense, la question de constitutionnalité.
  • Lorsque un moyen d’inconstitutionnalité est soulevé dans un écrit accompagnant la déclaration d’appel d’un arrêt rendu par la Cour d’assises en premier ressort (écrit immédiatement transmis par la Cour d’assises)

La mention d’un renvoi automatique de l’examen de la question prioritaire au Conseil constitutionnel - dans l’hypothèse où les juridictions souveraines n’auraient pas statué dans le délai prévu - a été maintenue à la fin du premier alinéa de l’article 23-7 de la loi organique. Au-delà des délais impartis, la Cour de cassation transmet la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel. Ce dernier a validé cette disposition d’automaticité de transmission, indiquant au considérant 28 de sa décision du 03 décembre 2009 « qu’en prévoyant, en outre, la transmission de plein droit de la question au Conseil constitutionnel si le Conseil d’État ou la Cour de cassation ne s’est pas prononcé dans un délai de trois mois, le législateur organique a mis en oeuvre les dispositions de l’article 61-1 de la Constitution qui disposent que le Conseil d’État ou la Cour de cassation se prononce dans un délai déterminé ».

Il est important de relever qu’à l’occasion d’un pourvoi formé contre un arrêt de la Cour de justice de la République ayant refusé de transmettre des questions prioritaires de constitutionnalité, l’assemblée plénière de la Cour de cassation a jugé ces pourvois irrecevables, dès lors « que le refus de transmettre une question prioritaire de constitutionnalité ne peut faire l’objet que d’une contestation, laquelle doit être présentée devant la juridiction saisie de tout ou partie du litige, sous forme d’un écrit distinct et motivé posant de nouveau la question »[7] ;

 

III. Le rôle du Conseil constitutionnel 

1) Procédure devant le Conseil constitutionnel 

Le Conseil constitutionnel saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité en avise immédiatement le Président de la République, le Premier ministre ainsi que les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Il dispose d’un délai de trois mois pour se prononcer, au terme d’une procédure contradictoire tenue, sauf exception, en audience publique, par une décision motivée et publiée au Journal Officiel.

 

2) Effets de la décision du Conseil constitutionnel

Aux termes de l’article 62 de la Constitution, u ne disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l’article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d’une date ultérieure fixée par cette décision.

Ainsi, par deux décisions, n° 2010-14 et 2010-22 QPC du 30 juillet 2010, M. Daniel W. et autres « Garde à vue », le Conseil constitutionnel a censuré le régime ordinaire de garde à vue (articles 62, 63, 63-1, 63-4 - alinéa 1 à 6 - et 77 du code de procédure pénale), en énonçant, sur le fondement du principe de rigueur nécessaire, que, d’une part, l’absence de tout seuil de gravité de l’infraction pour la mise en garde à vue ou sa prolongation et, d’autre part, l’absence du concours effectif d’un avocat pour une personne interrogée en garde à vue (sans considération des circonstances particulières qui pourraient justifier une telle restriction des droits de la défense) ne peut plus apparaître proportionné. Et jugeant que l’abrogation immédiate de ces dispositions aurait des conséquences manifestement excessives au regard de l’ordre public, il repousse au 1er juillet 2011 la date de l’abrogation en prenant le soin de préciser que les gardes à vue mises en œuvre, avant cette date, en application des dispositions déclarées inconstitutionnelles, ne pourront être contestées sur le fondement de leur constitutionnalité.

Le Conseil constitutionnel détermine en outre les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause.

 


 

La doctrine s’est posée la question de savoir si le Conseil pourrait, à travers cette dernière disposition, remettre lui-même en question une décision juridictionnelle. Par sa décision du 03 décembre 2009, le Conseil règle par deux réserves d’interprétation, les hypothèses visées par la dernière phrase du dernier alinéa de l’article 23-3, et les deux dernières phrases de l’article 23-5 correspondant à deux hypothèses où la Cour n’étant pas tenue de surseoir à statuer, une décision définitive peut être rendue sans attendre que le Conseil constitutionnel ait statué sur la question prioritaire posée parallèlement :

- Le justiciable est privé de liberté à raison de l’instance et la loi prévoit que la Cour de cassation statue dans un délai déterminé sur un pourvoi introduit à l’encontre d’une décision rendue par les juges du fond sans attendre la décision de la Cour de cassation ou celle éventuelle du Conseil constitutionnel

- Une question prioritaire a été directement soulevée devant la Cour de cassation dans un dossier où l’intéressé est privé de liberté à raison de l’instance, et la loi prévoit que la Cour de cassation statue dans un délai déterminé ;

En pareille circonstance le Conseil indique que « ni cette disposition ni l’autorité de la chose jugée ne sauraient priver le justiciable de la faculté d’introduire une nouvelle instance pour qu’il puisse être tenu compte de la décision du Conseil constitutionnel »[8]. Le Conseil renvoie ici à l’introduction par le justiciable d’une « instance » nouvelle pour que les effets de sa décision sur question prioritaire de constitutionnalité puissent être pris en compte. Cette instance ne serait que la possibilité pour le justiciable de ressaisir de sa demande initiale - essentiellement demande de mise en liberté ou contestation d’un arrêt de renvoi devant la Cour d’assises ou d’un mandat d’arrêt européen[9] - la juridiction ayant rendu une décision définitive avant que le Conseil n’ait statué.

 

Il semble par analyse a contrario qu’aucune autre « instance » ne puisse être introduite par le justiciable ayant fait l’objet d’une décision définitive, avant la réponse apportée à une question prioritaire par lui posée, et qui aurait acquiescé à cette décision sans épuiser les voies de recours. Car dans cette hypothèse il a implicitement renoncé à se prévaloir de « l’effet utile »[10] de la décision du Conseil constitutionnel. Le Conseil constitutionnel ne précise pas s’il se reconnaît le pouvoir de remettre en question une telle décision définitive dans sa décision de contrôle a posteriori, au titre de la détermination des « conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause ».

 

 


 

 

Par décision du 2 juillet 2010, le Conseil constitutionnel a déclaré non conforme à la Constitution l’article 90 du code disciplinaire et pénal de la marine marchande fixant la composition des tribunaux maritimes commerciaux. L’on peut observer que le Conseil, souhaitant permettre à ces juridictions de continuer à siéger dans l’attente de leur réforme, a décidé qu’elles seraient désormais composées comme les « juridictions pénales de droit commun »[11]. La modification quasi-complète de la composition d’une juridiction par l’une de ses décisions est assurément une innovation qui prend sa source dans les nouveaux pouvoirs que lui confère l’article 62 précité de la Constitution. 

3) Lien du moyen d’inconstitutionnalité avec l’instance en cours 

En revanche, si l’instance est toujours en cours au moment où la décision d’inconstitutionnalité est rendue par le Conseil, au juge du fond revient le soin de tirer les conséquences de l’abrogation de la loi à l’égard de l’auteur de la question mais aussi par exemple lors d’une instruction pénale, à l’égard des co-prévenus poursuivis sur le même fondement ou du tiers intervenant à une instance civile appelé en garantie du défendeur principal.

En outre, bien que l’article 61-1 de la Constitution instaure une lien entre « l’instance en coursà l’occasion  » de laquelle sera soulevée la question de constitutionnalité, et le sort de cette même question, l ’article 23-8-1 du texte adopté dispose que « lorsque le Conseil constitutionnel a été saisi de la question prioritaire de constitutionnalité, l’extinction, pour quelque cause que ce soit, de l’instance à l’occasion de laquelle la question a été posée est sans conséquence sur l’examen du dossier  ».

Il ressort en effet des débats devant l’Assemblée nationale, notamment de l’intervention du ministre de la Justice (débats parlementaires du 14 septembre 2009) que le contrôle du Conseil « demeure abstrait et limité à la seule question de constitutionnalité qui est posée ». Si le lien procédural de la question posée avec l’instance est affirmé à la fois par le texte constitutionnel et par la loi organique, le moyen s’autonomise néanmoins dès qu’il est transmis par les juridictions souveraines au Conseil constitutionnel.

 

IV. Contrôle prioritaire de constitutionnalité

1) Une question prioritaire sur l’exception d’inconventionnalité 

 

En tout état de cause, la juridiction doit, lorsqu’elle est saisie de moyens contestant la conformité d’une disposition législative d’une part aux droits et libertés garantis par la Constitution, et d’autre part aux engagements internationaux de la France, se prononcer en premier sur la transmission de la question de constitutionnalité au Conseil d’État ou à la Cour de cassation. Le Conseil constitutionnel a validé cette disposition de la loi organique, qui précise « qu’en imposant l’examen par priorité des moyens de constitutionnalité … le législateur organique a entendu garantir le respect de la Constitution et rappeler sa place au sommet de l’ordre juridique interne ; que cette priorité a pour seul effet d’imposer, en tout état de cause, l’ordre d’examen des moyens soulevés devant la juridiction saisie ; qu’elle ne restreint pas la compétence de cette dernière, après avoir appliqué les dispositions relatives à la question prioritaire de constitutionnalité, de veiller au respect et à la supériorité sur les lois des traités ou accords légalement ratifiés ou approuvés et des normes de l’Union européenne… »[12].

 

2) Priorité constitutionnelle et primauté communautaire 

 

La doctrine [13] s’était néanmoins interrogée sur la compatibilité de cette disposition avec la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européenne, au regard notamment des termes de l’arrêt Simmenthal, rendu le 9 mars 1978 (affaire CJCE 106/77) [14] . Cette jurisprudence précise en effet que le juge national doit procéder, « de sa propre autorité » et sans délai, à l’application du droit communautaire.

 

Dans un arrêt du 16 avril 2010, la formation spécialisée de la Cour de cassation a ainsi décidé de poser à la Cour de justice de l’Union européenne, dans le cadre de la procédure de l’article 267 précité, une question préjudicielle relative à la compatibilité du caractère prioritaire de la question de constitutionnalité avec les exigences découlant de la primauté du droit communautaire [15].

Par l’arrêt rendu le 22 juin 2010, la Cour de justice de l’Union rappelle qu’afin d’assurer la primauté du droit de l’Union, le juge national doit rester libre de saisir, à tout moment de la procédure qu’il juge approprié, et même à l’issue d’une procédure incidente de contrôle de constitutionnalité, la Cour de justice de toute question préjudicielle qu’il juge nécessaire. Dans cette perspective l’article 267 TFUE s’oppose à une législation nationale instaurant une procédure incidente de contrôle de constitutionnalité des lois nationales, qui empêcherait le juge nationale d’exercer cette faculté. Seule peut satisfaire à cette exigence la procédure prioritaire de contrôle de constitutionnalité des lois a posteriori qui laisse les juridictions nationales libres : de saisir la Cour, à tout moment de la procédure qu’elles jugent approprié, et même à l’issue de la procédure incidente de contrôle de constitutionnalité ; d’adopter toute mesure nécessaire afin d’assurer la protection juridictionnelle provisoire des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union ; et de laisser inappliquée, à l’issue d’une telle procédure incidente, la disposition législative nationale en cause si elles la jugent contraire au droit de l’Union. La CJUE confie à la juridiction de renvoi la mission de vérifier si la législation nationale peut être interprétée conformément à ces exigences du droit de l’Union.

 

La formation spécialisée de la Cour de cassation en a tiré les conséquences en précisant « que, dans l’hypothèse particulière où le juge est saisi d’une question portant à la fois sur la constitutionnalité et la conventionnalité d’une disposition législative, il lui appartient de mettre en oeuvre, le cas échéant, les mesures provisoires ou conservatoires propres à assurer la protection juridictionnelle des droits conférés par l’ordre juridique européen ; qu’en cas d’impossibilité de satisfaire à cette exigence, comme c’est le cas de la Cour de cassation, devant laquelle la procédure ne permet pas de recourir à de telles mesures, le juge doit se prononcer sur la conformité de la disposition critiquée au regard du droit de l’Union en laissant alors inappliquées les dispositions de l’ordonnance du 7 novembre 1958 modifiée prévoyant une priorité d’examen de la question de constitutionnalité » [16] .

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1) Cons. Const., Décision n° 2009-595 DC du 3 décembre 2009, loi organique relative à application de l’article 61-1 de la Constitution, considérant 13, page 5, http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank/download/cc-2009595dc.pdf

 

2)Cons. Const., 2010-14/22 QPC, 30 juillet 2010, cons. 18.

 3) Dans un souci de clarté du texte, les références aux nouveaux articles de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, résultant des dispositions de la loi organique du 10 décembre 2009, se présenteront sous la forme générique : « article 23-… de la loi organique ».

4) Cons. Const., Décision n° 2009-595 DC du 3 décembre 2009, Loi organique relative à application de l’article 61-1 de la Constitution, considérant 21, page 8, http://www.conseil- constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank/download/cc-2009595dc.pdf

5) Cons. Const, décision précédemment citée, page 8, considérant 21

6) Cahiers du Conseil constitutionnel, Décision n° 2009-595 DC du 3 décembre 2009, loi organique relative à l’application de l’article 61-1 de la Constitution « En outre, le Conseil a estimé que ce critère de la nouveauté habilitait le Conseil d’État et la Cour de cassation à apprécier, en fonction de ce critère alternatif, l’intérêt de saisir le Conseil constitutionnel. Pourrait ainsi être qualifiée de nouvelle une disposition législative qui fait l’objet à un recours massif à la QPC et qu’il est opportun de faire trancher définitivement par le Conseil constitutionnel. »

7) Cass., ass. Plen., arrêt n° 586, 23 juillet 2010 (10-85.505)

8) Cons. Const, décision précédemment citée, page 7, considérant 18 ; voir également considérant 23, même réserve appliquée pour les questions prioritaires soulevées directement devant le Conseil d’Etat et la Cour de cassation.

9) Les cas envisagés pour lesquels la Cour de cassation doit statuer dans un délai déterminé correspondent aux pourvois en matière de détention provisoire (article 574-1 du CPP, délai de 3 mois), aux pourvois contre les jugements ou arrêts distincts de l’arrêt sur le fond qui mettent fin à l’instance (article 571, délai de deux mois), pourvois contre les ordonnances portant mise en accusation (article 574-1, délai de 3 mois), pourvois en matière de mandat d’arrêt européen (article 574-2, délai de 40 jours). Il semble donc qu’une nouvelle instance puisse donc toujours être introduite devant le juge du fond dans l’hypothèse concernée par la réserve émise au considérant 18 de la décision du 3 décembre 2009 ;

10) Voir considérant 17 de la décision du 03 décembre 2009

11) Cons. Const., 2010-10 QPC, 2 juillet 2010, cons. 5.

12) Cons. Const, décision précédemment citée, page 5, considérant 14

13) Cf. notamment la Semaine Juridique Europe n° 5, Mai 2009, repère 5, Le projet de loi organique relatif à l’application de l’article 61-1 de la constitution : un risque d’incompatibilité avec le droit communautaire ? Repère par Denys SIMON

14) « Le juge national, chargé d’appliquer, dans le cadre de sa compétence, les dispositions du droit communautaire, a l’obligation d’assurer le plein effet de ces normes en laissant au besoin inappliquée, de sa propre autorité, toute disposition contraire de la législation nationale, même postérieure, sans qu’il ait à demander ou à attendre l’élimination préalable de celle-ci par voie législative ou par tout autre procédé constitutionnel »

15) Cass., QPC, 16 avr. 2010, n o 10-40002 ; QPC transmise par TGI Lille, 25 mars 2010 – Transmission à la CJUE.

16) Cass., QPC, n°12132 et 12133, 29 juin 2010, (pourvoi n o 10-40001 et 10-40002)