Arrêt n°327 du 5 mai 2021 (17-21.006) - Cour de cassation - Première chambre civile
- ECLI:FR:CCAS:2021:C100327

Avocat

Rejet

Demandeur(s) : Mme A... X...

Défendeur(s) : Conseil de l’ordre des avocats au barreau de Paris ; et autre(s)


Faits et procédure

1. Selon l’arrêt attaqué (Paris, 11 mai 2017), Mme X..., fonctionnaire de la Commission européenne, a sollicité son admission au barreau de Paris, sous le bénéfice de la dispense de formation et de diplôme prévue à l’article 98, 4°, du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat, pour les fonctionnaires et anciens fonctionnaires de catégorie A, ou les personnes assimilées, ayant exercé des activités juridiques pendant huit ans au moins dans une administration ou un service public ou une organisation internationale.

2. Par un arrêt du 20 février 2019, la Cour de cassation a saisi la Cour de justice de l’Union européenne (la CJUE) de deux questions préjudicielles portant sur la compatibilité des articles 11, 2° et 3°, de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques et de l’article 98, 4°, du décret précité, avec les articles 45 et 49 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

Examen des moyens

Sur les premier, deuxième et troisième moyens, réunis

Enoncé des moyens

3. Par son premier moyen, Mme X... fait grief à l’arrêt de rejeter sa demande, alors :

« 1° / que l’article 98, 4°, du décret du 27 novembre 1991 prévoit que « sont dispensés de la formation théorique et pratique et du certificat d’aptitude à la profession d’avocat : (…) les fonctionnaires et anciens fonctionnaires de catégorie A, ou les personnes assimilées aux fonctionnaires de cette catégorie, ayant exercé en cette qualité des activités juridiques pendant huit ans au moins, dans une administration ou un service public ou une organisation internationale » ; que le droit de l’Union européenne est directement intégré dans le droit national ; qu’à supposer que l’exercice des activités juridiques ainsi visées par le texte soit limité au droit français, il n’impose pas que l’impétrant ait la maîtrise de toutes les branches de ce droit ; qu’aussi, la pratique pendant huit ans au moins de n’importe quelle branche du droit français, dont le droit de l’Union, est suffisante pour que cette condition soit remplie ; qu’au cas d’espèce, en décidant au contraire que Mme X..., fonctionnaire du plus haut grade à la Commission européenne, ne remplissait pas la condition tenant à la pratique du droit français dès lors qu’elle n’avait pratiqué que le droit de l’Union, auquel le droit national ne se limitait pas, la cour d’appel a violé les articles 11, 3°, de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 et 98, 4°, du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991, ensemble le principe de l’intégration directe du droit de l’Union européenne dans les droits internes des Etats membres, ensemble l’article 88-1 de la Constitution du 4 octobre 1958 ;

2°/ que le droit de l’Union européenne est directement intégré dans le droit national ; que la pratique du droit de l’Union équivaut donc à la pratique de toute autre branche du droit français ; qu’en l’espèce, en distinguant, pour l’application de l’article 98, 4°, du décret du 27 novembre 1991, entre les fonctionnaires ayant pratiqué certaines branches du droit français hors droit de l’Union et les fonctionnaires qui ont pratiqué le droit de l’Union, pour exclure les seconds du bénéfice de la dispense instituée par le texte, la cour d’appel, qui a distingué là où la loi ne distingue pas, a violé les articles 11, 3°, de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 et 98, 4°, du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991, ensemble le principe de l’intégration directe du droit de l’Union européenne dans les droits internes des Etats le principe de l’interprétation conforme, ensemble l’article 88-1 de la Constitution du 4 octobre 1958. »

4. Par son deuxième moyen, Mme X... fait le même grief à l’arrêt, alors « que le droit de l’Union européenne prohibe, non seulement les discriminations directes fondées sur la nationalité, mais aussi les discriminations indirectes, qui ne peuvent être justifiées que par des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique ; que, selon la jurisprudence de la CJUE, la notion de discrimination indirecte est d’interprétation large et inclut aussi les entraves d’importance secondaire qui concernent l’égalité d’accès à l’emploi sans distinction en fonction de la nationalité ; qu’à supposer que la dispense prévue par les articles 11, 3°, de la loi du 31 décembre 1971 et 98, 4°, du décret du 27 novembre 1991 doive être comprise comme étant limitée aux fonctionnaires de catégorie A et assimilés qui ont exercé des activités juridiques pendant huit ans, soit exclusivement sur le territoire français, soit en mettant en oeuvre des règles de droit français ne trouvant pas leur source dans le droit de l’Union européenne, alors ces textes ont nécessairement pour effet d’instaurer une discrimination indirecte en faveur des fonctionnaires de la fonction publique française – dont la grande majorité est de nationalité française –, qui sont en pratique les seuls à pouvoir remplir ces critères, et en défaveur des fonctionnaires ressortissants appartenant à une autre fonction publique, laquelle n’est pas justifiée par des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique ; qu’en refusant sur ce fondement la demande de Mme X..., la cour d’appel a violé les articles 11, 3°, de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 et 98, 4°, du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991, ensemble les articles 18, 45 et 49 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne tels qu’interprétés par la CJUE. »

5. Par son troisième moyen, Mme X... fait le même grief à l’arrêt, alors :

«  1° / que l’ensemble des dispositions du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne relatives à la libre circulation des personnes vise à faciliter l’exercice des activités professionnelles de toute nature sur le territoire de l’Union et s’oppose aux mesures qui pourraient défavoriser ses ressortissants lorsqu’ils souhaitent exercer une activité économique sur le territoire d’un autre Etat membre ; qu’une mesure qui entrave la libre circulation des travailleurs et la liberté d’établissement ne peut être admise, à supposer qu’elle soit non discriminatoire, que si elle poursuit un objectif légitime compatible avec le Traité et se justifie par des raisons impérieuses d’intérêt général, à condition que l’application d’une telle mesure soit propre à garantir la réalisation de l’objectif en cause et n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif ; qu’en l’espèce, à considérer que la dispense de l’article 98, 4°, du décret du 27 novembre 1991 doive être refusée aux fonctionnaires de l’Union européenne ayant pratiqué le seul droit de l’Union, lequel fait partie intégrante du droit français, au motif que cette pratique ne garantirait pas au justiciable une défense pertinente et efficace, ou encore la protection des justiciables contre le préjudice qu’ils pourraient subir du fait de services fournis par des personnes qui n’auraient pas les qualifications professionnelles nécessaires, mais qu’elle puisse être accordée aux fonctionnaires ayant exercé dans certaines branches seulement du droit français (autres que le droit de l’Union), et ne présentent donc objectivement pas davantage de garanties, constitue une mesure restrictive qui, à supposer qu’elle poursuive le but légitime de protection du justiciable, est toutefois impropre à garantir la réalisation de l’objectif en cause et va au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre ; qu’en rejetant dans ces conditions la demande d’inscription au barreau de Mme X..., la cour d’appel a violé les articles 18, 45 et 49 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, tels qu’interprétés par la CJUE, ensemble les articles 11, 3°, de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 et 98, 4°, du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991, ensemble les principes de l’intégration directe du droit de l’Union dans les droits internes des Etats membres et de l’interprétation conforme du droit national ;

2°/ qu’une mesure qui entrave la libre circulation des travailleurs et la liberté d’établissement ne peut être admise, à supposer qu’elle soit non discriminatoire, que si elle poursuit un objectif légitime compatible avec le Traité et se justifie par des raisons impérieuses d’intérêt général, à condition que l’application d’une telle mesure soit propre à garantir la réalisation de l’objectif en cause et n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif ; qu’aux termes de la jurisprudence de la CJUE, pour exercer ce contrôle lorsqu’est en cause l’accès à une profession réglementée, le juge national doit prendre en considération les périodes d’activité comparables de la partie concernée accomplies dans un autre Etat membre, moyennant une appréciation des qualifications et de l’expérience acquises, qui doit être faite in concreto ; qu’en l’espèce, la cour d’appel devait donc procéder à une comparaison des diplômes, qualifications et expériences professionnelles de Mme X..., fonctionnaire européen ayant certes pratiqué le droit européen pendant dix ans, mais titulaire d’une maîtrise, d’un DEA (master II) et d’un doctorat en droit français, avec ceux exigés d’un fonctionnaire français détenant uniquement une maîtrise en droit et ayant seulement pratiqué le droit français « commun », pendant huit ans, aux fins d’évaluer le niveau de l’impétrante en droit français « commun » ; qu’en se bornant à un rejet in abstracto fondé sur l’absence de pratique du droit français « commun » sans faire une évaluation globale incluant aussi les connaissances de l’intéressée, la cour d’appel a violé les articles 11, 3°, de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 et 98, 4°, du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991, ensemble les articles 18, 45 et 49 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne tels qu’interprétés par la CJUE ;

3°/ qu’une mesure qui entrave la libre circulation des travailleurs et la liberté d’établissement ne peut être admise, à supposer qu’elle soit non discriminatoire, que si elle poursuit un objectif légitime compatible avec le Traité et se justifie par des raisons impérieuses d’intérêt général, à condition que l’application d’une telle mesure soit propre à garantir la réalisation de l’objectif en cause et n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif ; qu’en requérant une appréciation in concreto par le juge des connaissances de l’intéressé, le droit de l’Union impose une obligation de résultat de prendre en compte les connaissances et l’expérience équivalentes, obligation dont le non-respect donne lieu à une discrimination indirecte ; que, pour satisfaire à cette obligation le juge national, ne peut pas se borner à renvoyer aux catégories d’accès existantes en droit national si celles-ci ne permettent pas d’atteindre cette obligation de résultat ; qu’en l’espèce, en renvoyant la demanderesse au régime d’accès de droit commun ouvert aux juristes sans expérience professionnelle, alors que ses connaissances et son expérience professionnelle correspondaient au moins en partie à celles ouvrant l’accès dérogatoire aux fonctionnaires de la fonction publique française, que ce régime ne permettait pas la prise en compte effective de son expérience professionnelle et qu’un moyen moins strict pour atteindre l’objectif recherché aurait consisté à exiger la preuve des seules connaissances manquantes, la cour d’appel a violé les articles 11, 3°, de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 et 98, 4°, du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991, ensemble les articles 18, 45 et 49 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne tels qu’interprétés par la CJUE, ensemble l’obligation d’interprétation conforme du droit européen. »

Réponse de la Cour

6. L’accès à la profession d’avocat est réglementé par la loi du 31 décembre 1971, notamment par l’article 11, 3°, selon lequel nul ne peut accéder à cette profession s’il n’est titulaire du certificat d’aptitude à la profession d’avocat, sous réserve des dispositions réglementaires mentionnées au 2° du même article. Figure au nombre de ces dispositions l’article 98, 4°, du décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991, modifié, aux termes duquel sont dispensés de la formation théorique et pratique et du certificat d’aptitude à la profession d’avocat les fonctionnaires et anciens fonctionnaires de catégorie A, ou les personnes assimilées aux fonctionnaires de cette catégorie, ayant exercé en cette qualité des activités juridiques pendant huit ans au moins, dans une administration ou un service public ou une organisation internationale.

7. Répondant aux questions préjudicielles précitées, la CJUE, par un arrêt du 17 décembre 2020 (C-218/19), a dit pour droit que les articles 45 et 49 du TFUE doivent être interprétés en ce sens « qu’ils s’opposent à une réglementation nationale réservant le bénéfice d’une dispense des conditions de formation professionnelle et de possession du certificat d’aptitude à la profession d’avocat prévues, en principe, pour l’accès à la profession d’avocat à certains agents de la fonction publique d’un État membre ayant exercé dans ce même État membre en cette qualité, dans une administration ou un service public ou une organisation internationale, et écartant du bénéfice de cette dispense les fonctionnaires, agents ou anciens agents de la fonction publique de l’Union européenne qui ont exercé en cette qualité au sein d’une institution européenne et en dehors du territoire français » mais « qu’ils ne s’opposent pas à une réglementation nationale réservant le bénéfice d’une telle dispense à la condition que l’intéressé ait exercé des activités juridiques dans le domaine du droit national, et écartant du bénéfice de cette dispense les fonctionnaires, agents ou anciens agents de la fonction publique de l’Union européenne qui ont exercé en cette qualité des activités juridiques dans un ou plusieurs domaines relevant du droit de l’Union, pour autant qu’elle n’exclut pas la prise en compte des activités juridiques comportant la pratique du droit national ».

8. Dans son arrêt, la CJUE précise, d’une part, que la protection « des destinataires des services juridiques fournis par des auxiliaires de justice, d’autre part, que la bonne administration de la justice sont des objectifs figurant au nombre de ceux qui peuvent être considérés comme constituant des raisons impérieuses d’intérêt général susceptibles de justifier des restrictions tant à la libre prestation des services [...] qu’à la libre circulation des travailleurs et à la liberté d’établissement » (point 34).

9. Elle ajoute qu’ « il ne saurait être exclu, a priori, qu’un candidat issu d’une fonction publique autre que celle française, notamment de la fonction publique de l’Union, [...] ait pratiqué le droit français en dehors du territoire français de manière à en acquérir une connaissance satisfaisante » mais qu’il est « loisible au législateur français de fixer, de manière autonome, ses standards de qualité [...] et [...] de considérer qu’une connaissance satisfaisante du droit français [...] [peut] être acquise par une pratique de ce droit pendant huit ans au moins » (points 36 et 38).

10. Il s’en déduit que les fonctionnaires, agents ou anciens agents de la fonction publique de l’Union européenne, qui ont exercé en cette qualité au sein d’une institution européenne, ne peuvent se voir privés du bénéfice de l’article 98, 4°, en raison d’un exercice de leur activité en dehors du territoire français mais que, conformément à la réglementation nationale exigeant l’exercice d’activités juridiques dans le domaine du droit national, pour assurer la protection des justiciables et la bonne administration de la justice, il y a lieu de déterminer si leurs activités juridiques comportent une pratique satisfaisante du droit national et que, dans ces conditions, la réglementation nationale ne heurte pas les articles 45 et 49 du traité.

11. L’arrêt énonce d’abord, à bon droit, sans s’attacher au lieu d’exercice des activités juridiques, que les exigences posées par l’article 98, 4°, ne créent pas de conditions discriminatoires à l’accès à la profession d’avocat, sont justifiées pour protéger le justiciable et pour garantir, par une connaissance satisfaisante du droit national, l’exercice des droits de la défense et qu’elles sont limitées et proportionnées à l’objectif poursuivi. Il constate, ensuite, que Mme X... remplit la condition de diplôme exigée et a travaillé pendant au moins huit ans dans différents services de l’Union européenne en qualité d’agent temporaire, de fonctionnaire stagiaire puis de fonctionnaire titulaire.

12. Cependant, examinant in concreto les travaux et missions qui lui avaient été confiés, la cour d’appel a estimé que Mme X... ne justifiait d’aucune pratique du droit national, lequel, même s’il intègre nombre de règles européennes, conserve une spécificité et ne se limite pas à ces dernières, et en a justement déduit qu’elle ne remplissait pas la condition dérogatoire relative à l’exercice d’activités juridiques dans le domaine du droit national.

13. Les moyens ne sont donc pas fondés.

Sur le quatrième moyen

Enoncé du moyen

14. Mme X... fait le même grief à l’arrêt, alors « que la Charte sociale européenne révisée (version du 3 mai 1996) prévoit en sa partie I, point 18, que « les ressortissants de l’une des Parties ont le droit d’exercer sur le territoire d’une autre Partie toute activité lucrative, sur un pied d’égalité avec les nationaux de cette dernière, sous réserve des restrictions fondées sur des raisons sérieuses de caractère économique ou social » et, en sa partie II, article 18, qu’« en vue d’assurer l’exercice effectif du droit à l’exercice d’une activité lucrative sur le territoire de toute autre Parties, les Parties s’engagent : 1. à appliquer les règlements existants dans un esprit libéral » ; que le « droit à l’exercice d’une activité » ainsi visé couvre d’une manière générale la possibilité de cet exercice, sans qu’il y ait lieu d’en distinguer l’« accès » à l’activité concernée ; qu’au cas d’espèce, en repoussant par principe l’application de la Charte, motif pris de ce qu’elle ne concernerait que l’« exercice » d’une profession et non l’« accès » à une profession, et en refusant donc d’interpréter l’article 98, 4°, du décret du 27 novembre 1991 en conformité avec la directive de l’article 18 de la partie II, la cour d’appel a violé la Charte sociale européenne révisée (version du 3 mai 1996), ensemble l’article 55 de la Constitution du 4 octobre 1958. »

Réponse de la Cour

15. Quelle que pourrait être la portée des dispositions de l’article 18 de la partie II de la Charte sociale européenne dans l’ordre interne, celles-ci ne sont pas méconnues par l’article 98, 4°, du décret du 27 novembre 1991 qui ouvre l’exercice de la profession d’avocat à des ressortissants d’Etats membres, en se bornant à les soumettre, comme les nationaux, à certaines conditions justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général proportionnées à l’objectif de protection des justiciables.

16. Dès lors, le moyen est inopérant.

PAR CES MOTIFS, la Cour :

REJETTE le pourvoi ;


Président : Mme Batut
Rapporteur : Mme Teiller
Avocat général : M. Chaumont
Avocats : SCP Krivine et Viaud - SCP Waquet, Farge et Hazan