Conclusions de Mme de Beaupuis,
Avocat général

 


 

Par trois arrêts du 4 juin 2009, la cour d’appel de Pau sollicite l’avis de la Cour de Cassation sur la question de droit suivante :

"L’article 102 de la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 s’applique-t-il aux contentieux en cours, dont l’action a été engagée antérieurement à sa promulgation ?"

1 - Rappel des faits et de la procédure

La cour d’appel de Pau a été saisie de trois contentieux concernant la prise en charge au titre de la législation des accidents du travail et des maladies professionnelles des victimes d’une affection liée à l’exposition à l’amiante et opposant les salariés de EDF, ou leurs ayants droit, à la Caisse nationale des industries électriques et gazières.

En cours d’instance est entré en vigueur l’article 102 de la loi du 23 décembre 2008, dont la CNIEG a réfuté l’application à la procédure en cours, soutenant que "si l’article 40 de la loi de décembre 1998 a été amendé par la loi du 17 décembre 2008, c’est précisément pour en modifier le sens et la portée, afin d’inclure dans son champ d’application les victimes relevant d’un régime spécial et les organismes de sécurité sociale correspondants ; que cette loi a eu pour objet d’ouvrir, à compter de son entrée en vigueur, aux victimes relevant des régimes spéciaux, le bénéfice des dispositions de l’article 40 ; que les dispositions de cette loi n’ont aucun effet rétroactif".

C’est dans ces conditions qu’il a été demandé à la cour "de statuer sur l’opportunité de saisir la Cour de cassation pour avis afin de dire si l’article 102 de la loi du 17 décembre 2008 s’applique aux contentieux en cours dont l’action a été engagée antérieurement à sa promulgation".

2 - Sur la recevabilité de la demande d’avis

Au regard des règles de forme (articles 1031-1 et s. du code de procédure civile), cette demande est bien recevable.

 

Au regard des règles de fond  : l’article 441-1 du code de l’organisation judiciaire limite les demandes d’avis dont les juridictions de l’ordre judiciaire ont la possibilité de saisir la Cour de cassation aux questions de droit nouvelles, présentant une difficulté sérieuse et susceptibles de se poser dans de nombreux litiges.

 

La question est nouvelle et présente une difficulté sérieuse.

Postérieurement à l’entrée en vigueur de l’article 102 de la loi du 23 décembre 2008 la 2éme chambre civile a examiné un pourvoi portant sur l’application de l’article 40 de la loi du 17 décembre 1998 à une victime de l’amiante affiliée à un régime spécial. Par l’arrêt n° 874 rendu le 24 mai 2009, "au visa de l’article 40 de la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 dans sa rédaction antérieure à l’article 102 de la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008, et applicable devant la Cour de Cassation", il a été statué que la demande d’une victime affiliée à un régime spécial "ne relevait pas du champ d’application de l’article 40 de la loi du 23 décembre 1998, dans sa rédaction avant modification dont les effets sont limités aux victimes affiliées au régime général au titre des accidents du travail et au régime des accidents du travail des salariés agricoles."

La décision a fait l’objet d’un communiqué annonçant la question posée dans le présent avis qui apparaît donc nouvelle et présentant une difficulté sérieuse.

"Si, dans les litiges ayant donné lieu à une décision devant les juridictions avant l’entrée en vigueur de la modification issue de l’article 102 de la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008, les dispositions de l’article 40 de la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 dans leur rédaction antérieure demeurent applicables aux pourvois formés contre ces décisions conformément aux principes généraux, la question reste ouverte de l’applicabilité immédiate devant les juridictions du fond de la modification issue de l’article 102".

 

La question est susceptible de se poser dans de nombreux litiges.

La liste des régimes spéciaux de sécurité sociale mentionnés à l’article L.711-1 lequel renvoie à l’article R.711-1 comprend, notamment, EDF-GDF, SNCF, RATP, l’ Opéra de Paris, la Comédie française et la Banque de France.

Les travaux parlementaires indiquent que le nombre des victimes de l’amiante qui vont déclarer la maladie et, éventuellement, en mourir au cours des vingt prochaines années est estimé à 100 000, sans préciser la proportion de victimes de l’amiante dépendant des régimes spéciaux. Celle-ci pourrait être de l’ordre de 15 %, selon les indications fournies par le rapport d’activité du FIVA pour l’année 2008.

Plusieurs pourvois portant sur d’autres aspects de l’application de l’article 40 aux régimes spéciaux sont en cours d’examen.

3 - Les textes

L’article 102 de la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour l’année 2009 a étendu aux régimes spéciaux le dispositif de l’article 40 de la loi du 17 décembre 1998 relatif à la prise en charge par les organismes de sécurité sociale des victimes de maladies professionnelles consécutives à l’inhalation de poussières d’amiante.

L’article 40 était ainsi rédigé :

I.- Le titre VI du livre IV du code de la sécurité sociale est modifié

II.- Par dérogation aux dispositions des articles L. 431-2 et L. 461-5 du code de la sécurité sociale, les droits aux prestations et indemnités dont les organismes de sécurité sociale ont la charge en vertu des dispositions du livre IV du dit code ainsi qu’en vertu des articles 1148 et 1170 du code rural, au profit des victimes d’affections professionnelles consécutives à l’inhalation de poussières d’amiante ou provoquées par elles, et ceux de leurs ayants droit, sont rouverts dès lors qu’ils ont fait l’objet d’une première constatation médicale entre le 1er janvier 1947 et la date d’entrée en vigueur de la présente loi.

III.- Les droits qui résultent des dispositions du II prennent effet de la date du dépôt de la demande sans que les prestations, indemnités et rentes puissent avoir un effet antérieur au dépôt de celle-ci.

Ces prestations, indemnités et rentes se substituent pour l’avenir aux autres avantages accordés à la victime pour la même maladie au titre des assurances sociales. En outre, il sera tenu compte, dans les conditions fixées par le décret en Conseil d’Etat pris pour l’application de l’article L. 461-2 du code de la sécurité sociale, des réparations accordées au titre du droit commun.

IV.-La branche accidents du travail et maladies professionnelles du régime général de sécurité sociale et celle du régime des salariés agricoles supportent définitivement, chacune pour ce qui la concerne, la charge imputable aux II et III du présent article, selon des modalités fixées par décret.

L’article 102 est ainsi rédigé :

Au IV de l’article 40 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 98-1194 du 23 décembre 1998), après le mot : "sociale", sont insérés les mots : ", celle des régimes spéciaux mentionnés à l’article L.711-1 du code de la sécurité sociale qui comportent une telle branche."

4 - Les éléments de réponse à la question posée

Le législateur de 1998 a voulu améliorer la réparation des maladies professionnelles dues à l’amiante en dérogeant aux dispositions du code de la sécurité sociale édictant en matière de déclaration d’accidents et maladies professionnels une prescription biennale. S’agissant de maladies liées à l’amiante dont le délai de latence peut être très long, un certain nombre de victimes se trouvaient forcloses avant d’avoir la possibilité de demander la reconnaissance de leurs droits à réparation. La nouvelle règle plus favorable à cette catégorie de victimes a fait rétroagir à la date de première constatation médicale la condition de recevabilité de la demande de reconnaissance du caractère professionnel de la maladie.

La prescription biennale est levée et les droits sont rouverts à la seule condition d’une constatation médicale de la maladie entre le 1er janvier 1947 et le 23 décembre 1998.

Il s’y ajoutait pour le dépôt de la demande un délai de deux ans suivant la promulgation de la loi, prolongé d’un an par la loi n° 99-1140 du 29 décembre 1999 de financement de la sécurité sociale, puis supprimé par la loi du 21 décembre 2001.

 

A - L’esprit de la loi commande une application aux procédures en cours

1° L’exposé des motifs du projet de loi déposé en 1998 à l’Assemblée nationale indiquait la volonté d’appliquer le nouveau dispositif issu de l’article 40 à toutes les victimes quel que soit l’état des procédures engagées

"La levée de la forclusion concerne tous les dossiers, dès lors qu’une constatation médicale a été faite, qu’il y ait eu absence de déclaration ou rejet, pour quelque raison que ce soit. La première constatation médicale doit être incluse dans la période couverte par la levée de la prescription, qui court de la création de la branche le 1er janvier 1947 à la date d’entrée en vigueur de la loi. Les victimes et leurs ayants droit disposent d’un délai de deux ans à compter de la publication de la présente loi pour déposer leur demande.

Pour la même raison, les dépenses ne seront pas mises au compte individuel de l’employeur. Des décrets prévoiront les modalités de la mise en oeuvre de la solidarité de tous les employeurs vis-à-vis de ces dépenses au sein de la branche accidents du travail et maladies professionnelles, par l’inscription des dépenses au compte spécial."

D’un coté la réouverture des droits bénéficie à toutes les victimes de maladies dues à l’amiante quel que soit l’état des procédures de reconnaissance déjà engagées ; de l’autre la réforme respecte les situations juridiques acquises par les employeurs en organisant une mutualisation des conséquences financières du rappel rétroactif des prises en charge des maladies déclarées antérieurement.

2° Le législateur a voulu l’application aux procédures en cours de la modification de l’article 40 par l’article 49 de la loi n° 2001-1246 du 12 décembre 2001 de financement de la sécurité sociale pour 2002

L’article 49 a inclus dans le I "le cas de la faute inexcusable de l’employeur"et il en a prévu par une mention expresse l’application immédiate aux procédures en cours :

"Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, les dispositions du présent I sont applicables aux procédures relatives au contentieux de la sécurité sociale en cours devant les juridictions".

Cette modification a été ainsi justifiée par le sénateur Alfred Recours, rapporteur pour la partie "les recettes et l’équilibre général" : "Des interprétations restrictives de certaines juridictions ont exclu du champ de l’article 40 les demandes résultant de la reconnaissance de la faute inexcusable de l’employeur . L’application immédiate a été précisée par précaution pour parer une probable interprétation restrictive de la Cour de Cassation."

Cette disposition prise pour l’application de l’article 49 n’a pas été intégrée dans le corps de l’article 40 de la loi de 1998 et ne s’applique pas à l’article 102 ; mais elle traduisait la volonté pérenne du législateur, nonobstant les réticences des juridictions, de faire bénéficier le plus grand nombre de malades de l’amiante de la protection sociale offerte par la réforme récente, dont tous les futurs bénéficiaires n’avaient pas encore été tous identifiés en raison de la révélation tardive de cette maladie.

 

3° La situation des victimes affiliées aux régimes spéciaux avant la loi du 22 décembre 2008

Le législateur n’avait pas exclu expressément les victimes affiliées aux régimes spéciaux du bénéfice de l’article 40 de la loi n° 98-1194 du 23 décembre1998.

Le paragraphe II qui pose le principe de la réouverture des droits, nonobstant la prescription biennale, et qui n’a subi aucune modification, vise les droit aux prestations, indemnités et majoration prévus par les dispositions du livre IV du code de la sécurité sociale, dont relèvent aussi les salariés des régimes spéciaux. Il n’exclue aucune victime à raison du régime auquel elle est affiliée ; il n’impose qu’une condition à la réouverture des droits au profit de toutes les victimes d’affections professionnelles consécutives à l’inhalation des poussières d’amiante ou provoquées par elles : Avoir fait l’objet d’une première constatation médicale entre le 1er janvier 1947 et la date d’entrée en vigueur de la loi du 23 décembre 1998.

Il en résulte que dès l’entrée en vigueur de la loi du 23 décembre 1998 et après sa modification par la loi du 21 décembre 2001, les victimes affiliées à un régime spécial ont vu leur demande de prise en charge et de reconnaissance de la faute inexcusable admises par le FIVA et déclarées recevables par les juridictions, à l’instar des victimes affiliées au régime général de la sécurité sociale, au vu de l’unique condition énoncée au paragraphe II.

C’est sur la répartition des charges entre caisses que sont apparues des divergences d’interprétation : au paragraphe IV de l’article 40, il avait seulement été prévu que la charge résultant de l’application de ces dispositions est imputable, chacun en ce qui la concerne, à la branche accidents du travail du régime général et à la branche accidents du travail du régime des salariés agricoles. De fait les modalités de paiement des prestations versées aux salariés relevant d’un régime spécial ne semblaient pas avoir été intégrées au dispositif.

La Cour de cassation a été amenée à trancher ce point par deux arrêts des 11 et 25 octobre 2007. Dans ses pourvois la CNIEG soutenait que les dépenses de prise en charge de ses affiliés au titre de l’article 40 devaient être inscrites sur le compte spécial, mentionné à l’article D. 242-6-3 du code de la sécurité sociale ; ce compte financé par l’ensemble des employeurs y compris ceux des régimes spéciaux, organise une mutualisation du risque lié à l’amiante, ce qui pouvait justifier que l’article 40, dans son paragraphe IV, ait prévu que les caisses du régime général et du régime des salariés agricoles en conserveraient la charge définitive.

La 2ème chambre a considéré que les conséquences financières devaient incomber au régime spécial dont dépendait l’affilié.

Ces décisions portant alors exclusivement sur le problème de l’affectation des conséquences financières de la faute inexcusable n’excluaient pas les victimes affiliées aux régimes spéciaux du bénéfice de la réouverture des droits au titre de l’article 40, comme devait le faire l’arrêt du 10 juillet 2008 de la 2ème chambre :

"Attendu selon ce texte, que, par dérogation aux dispositions des articles L. 431-2 et L. 461-5 du CSS , les droits.[..] sont rouverts dès lors qu’ils ont fait l’objet d’une première constatation médicale entre le 1er janvier 1947 et la date d"entrée en vigueur de la loi ; que la branche accidents du travail et maladies professionnelles du régime général et celle du régime des salariés agricoles supportent définitivement chacune pour ce qui la concerne, la charge qui en découle ; qu’il en résulte que ces dispositions applicables aux victimes affiliées au régime général au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles et au régime des accidents du travail des salariés agricoles, ainsi qu’à leur ayant droit ne le sont pas aux victimes affiliées au régime spécial des personnels des industries électriques et gazières".

La Cour de cassation mettait ainsi fin à l’interprétation favorable aux affiliés aux régimes spéciaux acceptée jusque là par la majorité des juridictions qui accordaient aux salariés des régimes spéciaux le bénéfice de la levée de la prescription biennale en application du principe de l’égalité de traitement des citoyens devant la loi.

Cette différence de traitement ne devait durer que quelques mois et n’affecter que les victimes ayant eu la malchance de n’avoir pas obtenu la satisfaction de leur demande avant l’arrêt du 10 juillet 2008.

4° Le législateur de 2008 a voulu mettre fin à l’inégalité instaurée entre les victimes affilées aux régimes spéciaux par la jurisprudence de la Cour de cassation

L’article 102 de la loi du 17 décembre 2008 a été voté pour que soit définitivement et totalement étendu à toutes les victimes de l’amiante, y compris celles dépendant des régimes spéciaux le régime dérogatoire et protecteur de l’article 40 de la loi du 23 décembre 1998.

C’est la volonté exprimée par le ministre des affaires sociales devant l’Assemblée nationale : "L’amendement n° 506 vise à mettre un terme à la différence de traitement qui existe en droit, depuis un arrêt de la Cour de Cassation de juillet 2008, entre les salariés exposés à l’amiante. Depuis cette jurisprudence, en effet, les salariés exposés à l’amiante relevant de régimes spéciaux d’accidents du travail et de maladies professionnelles ne peuvent plus faire reconnaître le caractère professionnel de leur maladie ni intenter d’action en réparation lorsque l’affection a fait l’objet d’une première constatation médicale entre 1947 et 1998, en application des règles de droit commun régissant la prescription.[..] Pour les salariés du régime général et du régime agricole, au contraire, l’action est autorisée au-delà des délais de prescription, en application de l’article 40 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999. C’est pourquoi le présent amendement vise à étendre le bénéfice de cet article 40 aux ressortissants des régimes spéciaux d’accidents du travail et de maladies professionnelles, notamment aux assurés des industries électriques et gazières, EDF et GDF principalement, mais aussi des mines. Il s’agit donc, conformément à l’engagement que nous avions pris de réparer un oubli."

L’application aux procédures en cours est nécessaire afin d’éviter la coexistence de deux régimes d’application différente qui ne se justifie pas dans la mesure où se prolongerait une jurisprudence que la loi a eu précisément pour but d’adapter.

 

B - La jurisprudence en faveur d’une application aux instances en cours

Selon l’article 2 du code civil, toute loi nouvelle s’applique immédiatement : "la loi ne dispose que pour l’avenir ; elle n’a point d’effet rétroactif".

Peut-elle s’appliquer lorsqu’en cours d’instance la loi sur laquelle est fondée la demande est modifiée ?

Plusieurs décisions ont appliqué la recommandation du doyen Roubier selon laquelle "a priori, la loi meilleure doit s’appliquer dès que possible".

L’arrêt n° 497 du 24 janvier 2003 de l’Assemblée plénière dans un contentieux portant sur l’application à une instance en cours, engagée par une association de promotion des handicapés, de l’article 29 de la loi du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail, a statué en ce sens :

"si le législateur peut adopter en matière civile des dispositions rétroactives, le principe de prééminence du droit et la notion de procès équitable consacrée par l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales s’opposent, sauf pour d’impérieux motifs d’intérêt général, à l’ingérence du pouvoir législatif dans l’administration de la Justice afin d’influer sur le dénouement judiciaire des litiges".

En l’espèce, il a été admis "qu’obéit à d’impérieux motifs d’intérêt général l’intervention du législateur destinée à aménager les effets d’une jurisprudence nouvelle de nature à compromettre la pérennité du service public de la santé et de la protection sociale auquel participent les établissements pour personnes inadaptées et handicapées ; que dès lors la cour d’appel en faisant application de l’article 29 de la loi du 19 janvier 2000 au présent litige, a légalement justifié sa décision".

Dans l’arrêt n° 588 du 7 mai 2003, la deuxième chambre civile, statuant sur l’application à une instance en cours d’une loi améliorant les règles d’obtention des indemnités auprès du Fonds de garantie des victimes d’infractions, a admis, en s’appuyant sur le même principe, l’application immédiate aux procédures en cours de la loi nouvelle.

L’article 102 parce qu’il répond à un impérieux motif d’intérêt général, le respect du principe d’égalité entre les citoyens, doit s’appliquer aux procédures en cours.

Cette interprétation ne préjudicie pas aux intérêts des employeurs dépendant des régimes spéciaux qui se trouvent traités à égalité avec ceux dépendant du régime général puisqu’ils bénéficient de la répartition des charges entre tous les régimes du fait de la mutualisation des comptes organisée par le dispositif mis en place pour le régime spécial et le régime agricole par le IV de l’article 40, dans lequel ils sont dorénavant intégrés.

Conclusion  :

Je conclus à une application immédiate aux instances en cours des dispositions de l’article 102 de la loi du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale.