Observations de M. Davenas
Avocat général

 


 

La juridiction de proximité de Paris a sollicité par jugement du 14 novembre 2006, en application des articles 706-64 du code de procédure pénale et L. 151-1 du code de l’organisation judiciaire, l’avis de la Cour de cassation sur deux questions ainsi formulées :

 

Première question :

" Les incidents contentieux relatifs à l’exécution d’un titre exécutoire, consécutifs à un rejet de la réclamation formée par le contrevenant et régis par les articles 530-2, 710 et 711 du code de procédure pénale sont-ils soumis au délai de 30 jours prévus à l’article 530, alinéa 2, du même code pour la réclamation initiale ou à un autre délai ? "

Deuxième question :

"En considérant les disposition combinées des articles 530-1, 530-2 et R. 49-8 du code de procédure pénale, la réclamation du contrevenant, régulièrement motivée et accompagnée de l’avis correspondant à l’amende forfaitaire considérée, mais rejetée par le ministère public pour un motif autre que ceux visés à l’article 530-1 du code de procédure pénale, tels que la tardiveté de la réclamation, contentieux faisant l’objet d’une opposition administrative bancaire, paiement forcé de l’amende, a-t-elle néanmoins pour effet :

- d’annuler de plein droit le titre exécutoire concernant l’amende contestée ;

- d’ouvrir à compter de sa réception un nouveau délai annuel de prescription de l’action publique ;

- dans l’affirmative, quels effets s’attachent à la décision rendue sur la requête en incident contentieux, notamment quand à la suspension ou à l’interruption de l’action publique ? "

1. Les faits de la procédure

Par lettres en date des 15 et 21 novembre 2005 et des 21 février, 24 avril et 31 mai 2006, Me Tichit, conseil de Madame Maud X..., déposait au parquet du tribunal de police de Paris des réclamations fondées sur les dispositions des articles 530 du code de procédure pénale et 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales concernant des amendes forfaitaires majorées visant des contraventions relatives au stationnement des véhicules automobiles sur la voie publique.

Par courriers datés des 24 et 25 novembre 2005 et des 21 février, 24 avril et 1er juin 2006 l’officier du ministère public les rejetait aux motifs pour certaines d’entre elles :

- qu’elles n’étaient pas accompagnées des originaux des avis d’amendes forfaitaires majorées ;

- que le paiement de l’amende valant reconnaissance de l’infraction l’action publique était éteinte ;

- qu’elles faisaient l’objet d’une opposition administrative ;

et pour celles concernées plus précisément par les réclamations des 24 et 31 mai 2006 que, déposées postérieurement au délai prévu à l’alinéa 2 de l’article 530 du code de procédure pénale ces réclamations étaient irrecevables, les amendes forfaitaires majorées, qu’elles visaient ayant acquis un caractère définitif.

Me Tichit déposait alors le 12 juillet 2006 une requête au visa des articles 710 et 711 du code de procédure pénale sollicitant de la juridiction de proximité de Paris la recevabilité de ses réclamations et l’annulation des titres exécutoires des amendes concernées.

A son audience tenue en chambre du conseil le 27 octobre 2006, la juridiction de proximité, envisageant de solliciter l’avis de la Cour de cassation sur les questions ci-dessus mentionnées, recueillait auprès des parties leurs observations.

L’officier du ministère public soutenait pour sa part que les requêtes en contentieux d’exécution de Madame X... déposées postérieurement au délai de réclamation prévu à l’article 530, alinéa 2, du code de procédure pénale étaient irrecevables, le conseil de la contrevenante répliquant que les articles 710 et 711 du code de procédure pénale ne prévoyant aucun délai pour saisir une juridiction d’un incident contentieux relatif à l’exécution, celles-ci devaient être accueillies, les rejets opposés par le ministère public n’étant au surplus ni justifiés quant au délai invoqué, ni conformes aux dispositions de l’article 530, alinéa 1er, du code du procédure pénale.

C’est donc dans ce contexte factuel et procédural que la juridiction de proximité de Paris sollicitait le 14 novembre 2006 l’avis de la Cour de cassation sur la difficulté juridique qui était soulevée.

La demande d’avis qui est accompagnée des notifications prévues à l’article 706-66 du code de procédure pénale est formellement recevable. Elle l’est aussi au regard des conditions de fond posées par l’article L. 441-1 du code de l’organisation judiciaire.

Outre les réclamations litigieuses de Madame X... la demande d’avis intéresse en effet une trentaine d’autres requêtes rejetées aussi pour des motifs divers par l’officier du ministère public, portant chacune sur une vingtaine de réclamations concernant environ 1100 amendes forfaitaires majorées.

D’autres requêtes touchant des milliers d’amendes forfaitaires majorées pourraient être déposées également en fonction de la teneur de l’avis qui sera donné par la Cour de cassation.

Les deux questions qui vous sont posées me semblent inédites pour n’avoir jamais été tranchées par la Cour de cassation et d’une portée considérable pour le système de l’amende forfaitaire aux règles spécifiques et exorbitantes du droit commun.

 

2. Le contexte juridique et jurisprudentiel

La procédure forfaitisée prévue aux articles 529 à 530-3 du code de procédure pénale s’adresse aux quatre premières classes de contraventions énumérées à l’article R. 48-1 du code de procédure pénale, dont les 4 premières classes de contravention au code de la route qu’elles entraînent ou non retrait de point.

Le formalisme simplifié de cette procédure (cf. le tableau joint en annexe) qui ne provoque ni l’intervention du ministère public ni celle du juge et éteint l’action publique par le simple paiement d’une amende donne cependant au contrevenant la possibilité d’un recours soit en formulant dans les 45 jours une requête en exonération (article 529-2 du code de procédure pénale) soit en adressant à l’officier du ministère public dans un délai de 30 jours suivant l’envoi de l’avis l’invitant à payer l’amende forfaitaire majorée une réclamation motivée (article 530, alinéa 2, du code de procédure pénale) accompagnée des documents visés aux articles 529-10 et 530, dernier alinéa, du code de procédure pénale. Ces conditions de recevabilité remplies l’officier du ministère public doit annuler le titre exécutoire et obligatoirement porter la contestation devant la juridiction (à moins qu’il ne renonce aux poursuites) car il ne dispose pas du pouvoir d’apprécier le caractère fondé ou non de la réclamation ou de la requête en exonération, son contrôle n’étant que purement formel.

Enfin au stade de l’exécution l’article 530-2 du code de procédure pénale donne encore au contrevenant au visa des articles 710 et 711 du même code la possibilité de saisir le juge de proximité des incidents relatifs à l’exécution du titre exécutoire et à la rectification des erreurs purement matérielles qu’il peut comporter.

Ce dispositif a été validé par la Cour européenne des droits l’homme et précisé par la jurisprudence de la chambre criminelle :

- Deux arrêts (CEDH 21 mai 2002, n° 32872/96, X... / France - CEDH, 7 mars 2006, n° 73893/01, X... / France) qui, nonobstant la condamnation de la France sur le fondement de l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales n’ont pas remis en cause le principe même de l’amende forfaitaire et de la procédure qui l’accompagne.

- Un arrêt (Crim., n° 00-82.939 du 25 octobre 2000) a rappelé que pour être admis à invoquer devant le tribunal de police un incident contentieux relatif à l’exécution du titre exécutoire le demandeur doit au préalable formuler une réclamation motivée auprès de l’officier du ministère public accompagnée des avis correspondants aux amendes contestées et que ce n’est que dans l’hypothèse où cette requête est déclarée irrecevable par l’officier du ministère public que le tribunal peut être régulièrement saisi.

- Un autre arrêt (Crim., n° 97-81.904 du 29 octobre 1997) a cassé le jugement déclarant irrecevable une requête présentée sur le fondement de l’article 530-2 du code de procédure pénale alors que la réclamation n’avait pas été déclarée irrecevable en raison de l’absence de motivation ou du défaut d’accompagnement de l’avis correspondant à l’amende considérée et que, des lors, l’officier du ministère public devait, en application de l’article R. 49-8 du code précité, informer le comptable du trésor de l’annulation du titre exécutoire.

- Deux autres arrêts (Crim., n° 99-84.764 du 1er février 2000 et Crim., n° 05-81.978 du 14 septembre 2005) ont rappelé qu’en matière de contraventions donnant lieu au recouvrement de l’amende forfaitaire majorée prévue par l’article 529-2, alinéa 2, du code de procédure pénale, il suffit, pour que la prescription de l’action publique ne soit pas acquise, que le délai soit interrompu par la délivrance du titre exécutoire, qui fait courir la prescription de la peine, puis, après la réclamation du contrevenant, que la citation soit délivrée avant l’expiration du nouveau délai de prescription de l’action publique ouvert à la suite de cette réclamation.

Enfin une circulaire Crim. 2006-08 E1/07-04-2006 relative à la politique pénale en matière de contrôle automatisée en date du 7 avril 2006 a réactualisé l’ensemble de ce dispositif en rappelant notamment :

- que l’officier du ministère public ne disposait pas du pouvoir d’apprécier le bien-fondé ou non de la réclamation ou de la requête en exonération, son pouvoir d’appréciation se limitant à l’examen de la recevabilité formelle de la contestation.

- que la réclamation portant sur l’amende forfaitaire majorée nonobstant le délai prévu au 2ème alinéa de l’article 530 du code de procédure pénale restait recevable pour le contrevenant n’ayant pas eu connaissance, de bonne foi, de l’amende forfaitaire majorée tant que la peine n’était pas prescrite.

- que s’il s’agissait d’une contravention au code de la route toute réclamation n’était plus possible à l’issue du délai de trois mois suivant l’envoi de l’avis d’amende forfaitaire majorée envoyé par lettre recommandée à l’adresse portée sur la carte grise du véhicule, sauf justification par le contrevenant de la déclaration de son changement d’adresse en préfecture.

Ainsi donc, la possibilité de contester un procès verbal d’infraction , seul moyen de provoquer un débat devant la juridiction, est offerte au contrevenant à tous les niveaux de la procédure.

Toute fois, si cette contestation est cantonnée dans des délais précis pour l’amende forfaitaire et l’amende forfaitaire majorée celle prévue aux articles 530-2 710 et 711 du code de procédure pénale, pour déposer devant le juge de proximité une requête en incidents contentieux relatif à l’exécution d’un titre exécutoire n’est insérée dans aucun délai comme le relève justement les conclusions de la requérante.

 

Sur la première question :

La question posée est celle de savoir quel est le délai applicable aux incidents contentieux relatif à l’exécution d’un titre exécutoire ; celui de trente jours prévus à l’article530 alinéa 2 du code de procédure pénale ou un autre délai à définir.

En réalité les dispositifs de contestation ou de réclamation prévus aux articles 530, 530-2, 710 et 711 obéissent à des logiques différentes, difficiles à superposer même si le raisonnement par analogie développé par l’officier du ministère public près le tribunal de police de Paris peut s’admettre en procédure pénale à la différence du droit pénal général sauf in favorem.

La réclamation visée à l’article 530 du code de procédure pénale provoque l’annulation du titre exécutoire. Elle touche au fondement même de la contravention et de la responsabilité de son auteur.

La délivrance du titre exécutoire interrompant selon une jurisprudence constante la prescription de l’action publique, il est donc nécessaire pour que l’amende forfaitaire majorée acquiert dans un délai raisonnable l’autorité de la chose jugée que le délai donné pour en contester le titre exécutoire soit précis

La contestation prévue aux articles 530-2, 710 et 711 du code de procédure pénale ne concerne plus le processus d’établissement du titre exécutoire, elle concerne les incidents contentieux relatif à l’exécution du titre exécutoire et à la rectification des erreurs matérielles qu’il peut comporter.

Elle concerne donc la phase d’exécution de la peine, c’est à dire la phase de recouvrement par le trésor du montant de l’amende forfaitaire majorée. Dés lors il semble logique, tant que le montant de l’amende n’a pas été intégralement acquittée ou que la prescription de la peine ait été acquise, que cette contestation à la différence de celle prévue à l’article 530, alinéa 2, du code de procédure pénale soit soumise à un délai de péremption. J’estime donc qu’il est possible, dans le temps de la prescription de la peine, de saisir la juridiction de proximité d’un incident d’exécution sans être tenu par un quelconque délai.

Sur la deuxième question :

La question posée est de savoir si en considérant les dispositions combinées des articles 530-1, 530-2 et R. 49-8 du code de procédure pénale, la réclamation du contrevenant, régulièrement motivée et accompagnée de l’avis correspondant à l’amende forfaitaire considérée, mais rejetée par le ministère public pour un motif autre que ceux visés à l’article 530-1 du code de procédure pénale, tel que la tardiveté de la réclamation, contentieux faisant l’objet d’une opposition administrative bancaire, paiement forcé de l’amende, a néanmoins pour effet :

- d’annuler de plein droit le titre exécutoire concernant l’amende contestée ;

- d’ouvrir, à compter de sa réception, un nouveau délai annuel de prescription de l’action publique ?

- dans l’affirmative, quels effets s’attachent à la décision rendue sur la requête en incidents contentieux, notamment quant à la suspension ou à l’interruption de l’action publique ?

Un incident contentieux relatif à l’exécution porté devant un tribunal ne permet pas en principe de remettre en cause le principe de la condamnation ni d’aborder le fond du litige (Crim., arrêt n° 05-85.983 du 21 novembre 2006).

Il en va différemment pour le contentieux de l’amende forfaitaire majorée en raison du caractère ambivalent du titre exécutoire "objet" juridique mal identifié, mi-acte de poursuite, mi-acte juridictionnel qui fait qu’en réalité la réclamation visée à l’article 530-2 du code de procédure pénale touche à la fois la forme et le fond de la condamnation et remet en cause sa force de chose jugée.

L’officier du ministère public, en effet, ne dispose pas du pouvoir d’apprécier le bien-fondé ou non d’une réclamation. Il doit seulement après avoir vérifié si les conditions de sa recevabilité (articles 530-1 et 529-10 du code de procédure pénale) sont remplies la porter obligatoirement devant la juridiction de proximité à moins qu’il ne renonce aux poursuites .

Dés lors, une réclamation régulièrement déposée, rejetée pour des motifs autres que l’absence de motivation ou d’avis qui donne lieu à un incident contentieux relatif à l’exécution du titre exécutoire, annule le titre exécutoire et met l’officier du ministère public dans l’obligation de soumettre la réclamation au juge de proximité (Crim., arrêt n° 97-81.904 du 29 octobre 1997, Bull. crim. 1997, n° 357).

Il s’agit là du contrepoids nécessaire au pouvoir exorbitant donné à un agent de poursuite de rejeter une requête que lui seul juge irrecevable. Quels sont alors les effets attachés à la saisine du juge de proximité sur le fondement des articles 530-2, 710, 711 du code de procédure pénale et en conséquence à la décision que le magistrat est amené à prendre ?

1) sur la saisine

Nous savons que la réclamation du contrevenant en annulant le titre exécutoire ouvre, à compter de sa réception par le parquet du tribunal de police un nouveau délai de prescription de l’action publique (Crim.,11 juin 1992, Bull. crim., n° 231 ; Crim., 6 octobre 1993, GP 1994, 1, p. 14 ; dans un sens proche, Crim., 14 septembre 2005, Bull. crim., n° 230, D. 2005, IR, p.1683).

Il suffit donc, me semble-t-il, au visa de cette jurisprudence que pour se mettre à l’abri d’une prescription de l’action publique l’officier du ministère public saisisse la juridiction de proximité du contentieux en exécution du titre exécutoire dans le délai d’un an et qu’il soit statué sur la réclamation dans ce même délai.

2) sur la décision rendue

L’article 530-1 du code de procédure pénale prévoit que le ministère public peut déclarer irrecevable une réclamation, lorsque celle-ci n’est pas motivée ou n’est pas accompagnée de l’avis. Ces cas d’irrecevabilité ne sont pas toutefois limitatifs ni exhaustifs, il semble en effet évident par exemple que le caractère tardif de la réclamation (réclamation postérieure au délai de 30 jours) soit un cas d’irrecevabilité, de la même façon qu’une requête adressée à un juge incompétent.

a] première hypothèse, la réclamation jugée irrecevable peut-elle produire certains effets ?

On voit mal comment une requête déclarée irrecevable pour avoir été par exemple déposée hors délai pourrait annuler le titre exécutoire et ouvrir à compter de sa réception un nouveau délai annuel de prescription de l’action publique car c’est précisément à l’écoulement de ce délai que le titre exécutoire signé par le ministère public prend sa force exécutoire et ouvre la phase d’exécution de la condamnation.

b] deuxième hypothèse : la décision fait droit à la réclamation initiale déposée auprès de l’officier du ministère public. Produit-elle certains effets sur l’action publique ?

La décision de la juridiction de proximité sur la réclamation présentée au-delà du délai de prescription de l’action publique ouvre-t-elle cependant comme le soutient l’officier du ministère public près le tribunal de police de Paris un nouveau délai autorisant à compter de son prononcé, la reprise des poursuites seul moyen juridique de s’opposer à une manoeuvre dilatoire évidente ?

Ou, comme le prétend la contrevenante, sa réclamation ayant été déposée régulièrement, le point de départ du nouveau délai d’exercice de l’action publique ouvert par la décision du juge de proximité doit remonter à la date du dépôt de sa réclamation initiale, dernier acte ayant interrompu la prescription de l’action publique (solution mettant la contrevenante à l’abri de toutes nouvelles poursuites).

Il me semble au regard des principes et de la jurisprudence sus-énoncés qu’il est juridiquement et raisonnablement possible d’affirmer que la décision de la juridiction de proximité qui statue sur une réclamation en incidents contentieux interrompt la prescription de la peine et ouvre un nouveau délai de prescription de la peine.

La contestation prévue aux articles 530-2, 710 et 711 du code de procédure pénale ne concerne pas en effet le processus d’établissement du titre exécutoire seul concerné par le délai de prescription de l’action publique, elle concerne les incidents contentieux relatifs à l’exécution du titre exécutoire d’une amende forfaitaire majorée revêtue de l’autorité de la chose jugée par son titre exécutoire ayant été signé par l’officier du ministère public.

Dès lors comme le souligne le rapport, à l’instar de l’opposition à un jugement de défaut la décision d’annulation du titre exécutoire interrompt la prescription de la peine, permet aux poursuites de reprendre leur cours en ouvrant un nouveau délai de prescription de l’action publique.

Dès lors et ainsi que l’exige la jurisprudence et le préconise la circulaire du 7 mai 2006, il appartient à l’officier du ministère public qui, hormis les deux cas prévus à l’article 530, alinéa 1, du code de procédure pénale, n’est pas juge de la recevabilité d’une réclamation d’en saisir dans le délai de la prescription de l’action publique par les voies ordinaires le juge de proximité.

Faire ainsi c’est éviter les difficultés du contentieux de l’exécution du titre exécutoire et se mettre à l’abri de la censure de la cour européenne.