Rapport de Mme Koering-Joulin
Conseiller rapporteur

 


 

Par décision du 26 janvier 2007, le tribunal correctionnel de Nantes a saisi la Cour de cassation d’une demande d’avis sur le fondement des articles L. 441-1 et suivants du code de l’organisation judiciaire et 706-64 et suivants du code de procédure pénale.

La demande est articulée en trois questions :

 

1- les dispositions des articles L. 223-3 in fine et R. 223-3 du code de la route, notamment au regard des droits de la défense, imposent-elles au ministre de l’intérieur de notifier individuellement chaque retrait de point affecté au permis de conduire, dès lors que chacun de ces retraits est effectif ? Ou, au contraire, le ministre de l’intérieur satisfait-il aux dispositions précitées en notifiant globalement l’ensemble des retraits successifs de points lors de la notification de la perte du dernier point affecté au permis de conduire ?

2- Quelle que soit la réponse à la première question, cette formalité revêt-elle un caractère substantiel et conditionne-t-elle la légalité de l’injonction de restituer le permis de conduire délivrée par le préfet du département en application de l’article L. 223-5 du code de la route ?

3- Dans l’affirmative, le juge pénal, saisi de l’infraction prévue à l’article L. 223-5 du code de la route, a-t-il l’obligation de relever d’office l’illégalité de l’injonction de restituer le permis de conduire délivrée par le préfet du département dès lors que la preuve de l’accomplissement de ces formalités n’est pas rapportée ?

 

Avant d’étudier la problématique de la demande d’avis (VI), on rappellera pour éclairer le débat :

-I- les données factuelles et procédurales de l’affaire dans le cadre de laquelle a été formulée la demande d’avis,

-II- l’origine législative du permis à points,

-III- les textes applicables en l’espèce,

-IV- les modalités générales du retrait de points,

-V- la nature de cette sanction.

 

 

-I- FAITS ET PROCEDURE DE l’AFFAIRE AYANT DONNE LIEU A LA DEMANDE D’AVIS

Lucie X... a été poursuivie pour avoir, le 14 septembre 2006, à Nantes (Loire-Atlantique), conduit un véhicule malgré l’injonction préfectorale de restituer son permis de conduire à la suite de l’invalidation résultant du retrait de la totalité des points, délit prévu par l’article L. 223-5, V, du code de la route.

Le 27 octobre 2006, à l’audience du tribunal correctionnel de Nantes, l’avocat de la prévenue a soulevé in limine litis la nullité de la convocation ainsi que, par voie d’exception, l’illégalité de l’acte administratif individuel fondant les poursuites, faute pour l’administration et pour le ministère public de rapporter la preuve que l’intéressée avait été régulièrement informée de chacun des retraits de points successivement intervenus, conformément aux dispositions des articles L. 223-3 et R. 223-3 du code de la route.

Par jugement du 24 novembre 2006, le tribunal, suivant en cela les réquisitions du parquet, a rejeté l’exception de nullité de la convocation et, avant dire droit, après réouverture des débats, a informé les parties de ce qu’il envisageait de saisir la Cour de cassation d’une demande d’avis sur, notamment, le caractère substantiel de l’obligation d’information posée par les textes précités du code de la route.

La demande apparaît recevable dès lors que les juges sont confrontés à une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de (très) nombreux litiges.

-II- ORIGINE LEGISLATIVE LATO SENSU DU PERMIS à POINTS

 

Le permis à points a été crée par la loi n° 89-469 du 10 juillet 1989 relative à diverses dispositions en matière de sécurité routière et en matière de contraventions, entrée en vigueur le 1er juillet 1992 (1). L’objectif poursuivi était, notamment, d’ajouter une nouvelle sanction, le retrait de points, à celles existantes de suspension administrative du permis de conduire (articles L. 224-7 et s. du code de la route (2)) et de suspension et annulation judiciaires (articles L. 224-11 et s.du code de la route et 131-6 du code pénal). Par son caractère progressif, la perte des douze points du permis de conduire entraînant in fine l’invalidation dudit permis, la sanction présentait un caractère dissuasif très marqué.

Des modifications ultérieures y ont été apportées ; on doit les plus marquantes du point de vue de la demande d’avis à la loi n° 2003-495 du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la sécurité routière qui, en même temps qu’elle a aggravé la répression des infractions routières, a tenté de répondre aux critiques dont le système faisait l’objet tout en le rendant le plus efficient possible.

 

-III- TEXTES APPLICABLES EN l’ESPECE

 

L. 223-3 :

Lorsque l’intéressé est avisé qu’une des infractions entraînant retrait de points a été relevée à son encontre, il est informé des dispositions de l’article L. 223-2, de l’existence d’un traitement automatisé de ces points et de la possibilité pour lui d’exercer le droit d’accès conformément aux articles L. 225-1 à L. 225-9.

Lorsqu’il est fait application de la procédure de l’amende forfaitaire ou de la procédure de composition pénale, l’auteur de l’infraction est informé que le paiement de l’amende ou l’exécution de la composition pénale entraîne le retrait du nombre de points correspondant à l’infraction reprochée, dont la qualification est dûment portée à sa connaissance ; il est également informé de l’existence d’un traitement automatisé de ces points et de la possibilité pour lui d’exercer le droit d’accès.

Le retrait de points est porté à la connaissance de l’intéressé par lettre simple quand il est effectif.

 

R. 223-3 :

I. - Lors de la constatation d’une infraction entraînant retrait de points, l’auteur de celle-ci est informé qu’il encourt un retrait de points si la réalité de l’infraction est établie dans les conditions définies à l’article L. 223-1.

II. - Il est informé également de l’existence d’un traitement automatisé des retraits et reconstitutions de points et de la possibilité pour lui d’accéder aux informations le concernant. Ces mentions figurent sur le document qui lui est remis ou adressé par le service verbalisateur. Le droit d’accès aux informations ci-dessus mentionnées s’exerce dans les conditions fixées par les articles L. 225-1 à L. 225-9.

III. - Lorsque le ministre de l’intérieur constate que la réalité d’une infraction entraînant retrait de points est établie dans les conditions prévues par le quatrième alinéa de l’article L. 223-1, il réduit en conséquence le nombre de points affecté au permis de conduire de l’auteur de cette infraction et en informe ce dernier par lettre simple. Le ministre de l’intérieur constate et notifie à l’intéressé, dans les mêmes conditions, les reconstitutions de points obtenues en application des alinéas 1 et 3 de l’article L. 223-6.

IV. - Lorsque le nombre de points est nul, le préfet du département ou l’autorité compétente du territoire ou de la collectivité territoriale d’outre-mer, du lieu de résidence, enjoint à l’intéressé, par lettre recommandée, de restituer son titre de conduite dans un délai d’une semaine à compter de la réception de cette lettre.

L. 223-5 :

I. - En cas de retrait de la totalité des points, l’intéressé reçoit de l’autorité administrative l’injonction de remettre son permis de conduire au préfet de son département de résidence et perd le droit de conduire un véhicule.

II. - Il ne peut obtenir un nouveau permis de conduire avant l’expiration d’un délai de six mois à compter de la date de remise de son permis au préfet et sous réserve d’être reconnu apte après un examen ou une analyse médical, clinique, biologique et psychotechnique effectué à ses frais. Ce délai est porté à un an lorsqu’un nouveau retrait de la totalité des points intervient dans un délai de cinq ans suivant le précédent.

III. - Le fait de refuser de se soumettre à l’injonction prévue au premier alinéa du présent article est puni de deux ans d’emprisonnement et de 4 500 euros d’amende.

IV. - Toute personne coupable de ce délit encourt également les peines complémentaires suivantes :

1º La suspension, pour une durée de trois ans au plus, du permis de conduire, cette suspension pouvant être limitée à la conduite en dehors de l’activité professionnelle ;

2º La peine de travail d’intérêt général selon des modalités prévues à l’article 131-8 du code pénal et selon les conditions prévues aux articles 131-22 à 131-24 du même code et à l’article 20-5 de l’ordonnance nº 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante ;

3º La peine de jours-amende dans les conditions fixées aux articles 131-5 et 131-25 du code pénal.

4º L’interdiction de conduire certains véhicules terrestres à moteur, y compris ceux pour la conduite desquels le permis de conduire n’est pas exigé, pour une durée de cinq ans au plus ;

5º L’obligation d’accomplir, à ses frais, un stage de sensibilisation à la sécurité routière ;

6º La confiscation du véhicule dont le condamné s’est servi pour commettre l’infraction, s’il en est le propriétaire.

V. - Le fait pour toute personne de conduire un véhicule à moteur pour la conduite duquel le permis est nécessaire, malgré l’injonction qui lui a été faite de remettre son permis de conduire conformément au I, est puni des peines prévues aux III et IV.

-IV- MODALITES GENERALES DU RETRAIT DE POINTS

Pour faire bref et simple, on peut dire que le mécanisme de ce dernier se décompose en cinq phases (3) :

1) la phase d’information préalable du conducteur a été modifiée en 2003 (articles L.223-3, alinéas 1 et 2 et R. 223-3 du code de la route). Auparavant, le conducteur devait être informé avec précision, lors du constat de l’infraction relevée contre lui, du nombre de points qu’il risquait de perdre et une erreur sur ce point affectait la validité du retrait. Depuis 2003 et l’instauration d’un permis de conduire probatoire (article L. 223-1, alinéa 2, du code de la route, modifié par la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance) l’intéressé est informé des dispositions de l’article L. 223-2 à savoir du nombre maximal (et non plus initial) du retrait de points en cas de délit, de contravention ou de cumul d’infractions. Néanmoins, dans les hypothèses d’amende forfaitaire et de composition pénale (4), le conducteur doit être informé de la qualification exacte des faits reprochés et du nombre de points dont le paiement de l’amende ou l’exécution de la composition provoque le retrait.

L’intéressé est également informé de l’existence du système national des permis de conduire (SNPC), fichier national informatisé contenant toutes les informations relatives au permis de conduire, ainsi que de son droit d’accès au fichier. (5)

Toutes ces mentions doivent figurer sur le document remis par l’agent verbalisateur ou adressé par le service verbalisateur.


2)
la phase d’établissement des faits infractionnels se fait de plusieurs manières :

. soit par l’acquittement, par le conducteur, d’une amende forfaitaire valant reconnaissance de culpabilité ;

. soit, en cas de non paiement de l’amende forfaitaire dans les délais légaux, par l’émission du titre exécutoire de l’amende forfaitaire majorée ;

. soit par l’exécution d’une composition pénale ;

. soit, en cas de contestation des faits, par une décision judiciaire définitive de condamnation, du premier degré (juridiction de proximité ou tribunal de police) ou du second degré lorsque l’appel est possible (chambre des appels correctionnels).

[On rappellera pour mémoire que la juridiction de proximité est compétente pour les quatre premières classes de contraventions et le tribunal de police pour les contraventions de 5ème classe ; et, afin de donner un peu de "chair" à cette matière très technique, on donnera un exemple de contravention et de délit donnant lieu à retrait de points :

- s’agissant des contraventions routières de 1ère classe, à ma connaissance il n’en existe pas qui donne lieu à retrait de point ;

- l’usage d’un téléphone tenu en main par le conducteur d’un véhicule en circulation est une contravention de 2ème classe donnant lieu de plein droit à la réduction de deux points du permis ( article R. 412-6-1 du code de la route) ;

- le dépassement inférieur à 20km/h de la vitesse par le conducteur d’un véhicule alors que la vitesse maximale autorisée est supérieure à 50km/h est une contravention de 3ème classe donnant lieu de plein droit à la réduction d’un point du permis de conduire (article R. 413-14, I, alinéa 2) ;

- la conduite sous l’empire d’un état alcoolique lorsque la concentration d’alcool dans le sang est supérieure ou égale à 0,50g par litre ou la concentration d’alcool dans l’air expiré est égale ou supérieure à 0,25 mg par litre est une contravention de 4ème classe donnant lieu de plein droit à la réduction de six points du permis de conduire (article R. 234-1, I, 2°) ;

- le dépassement de 50km/h ou plus de la vitesse autorisée par le conducteur d’un véhicule est une contravention de 5ème classe donnant lieu de plein droit à la réduction de six points du permis de conduire (article R. 413-14-1) ;

- la conduite en état d’ivresse manifeste ou sous l’empire d’un état alcoolique caractérisé par une concentration d’alcool dans le sang égale ou supérieure à 0,80 g par litre ou une concentration d’alcool dans l’air expiré égale ou supérieure à 0,40mg par litre est un délit donnant lieu de plein droit à la réduction de la moitié du nombre maximal de points du permis de conduire (article L. 234-1)].

3) la phase de retrait de points. On se bornera à rappeler, parce qu’il est au coeur de la demande d’avis, que l’alinéa 3 de l’article L. 223-3 du code de la route prévoit : "Le retrait de points est porté à la connaissance de l’intéressé par lettre simple quand il est effectif". L’article R. 223-3, III précise quant à lui que c’est le ministre de l’intérieur qui envoie la lettre simple.

4) La phase de reconstitution partielle de points. On se limitera à signaler car la question est périphérique par rapport au débat que l’article L. 223-6 du code de la route (adde l’article R. 223-5) offre au conducteur plusieurs possibilités en ce sens et que, en cas d’obtention de la reconstitution de points, le ministre de l’intérieur la constate et la notifie à l’intéressé également par lettre simple (article R.223-3, III).

5) La phase de retrait du permis de conduire est la phase ultime du processus sanctionnateur. Lorsque le conducteur s’est vu retirer la totalité des points de son permis de conduire, le préfet du département de sa résidence (pour la France métropolitaine) lui enjoint, par lettre recommandée, de restituer ledit permis dans un délai d’une semaine à compter de la réception de la lettre (article L. 223-5, I et R. 223-3, IV). L’intéressé ne peut solliciter un nouveau permis avant l’expiration d’un délai de six mois à compter de la date de la remise du document et sous réserve d’être reconnu apte après un examen ou une analyse médical, clinique, biologique et psychotechnique effectué à ses frais (article L. 223-5, II). On observera que le fait de refuser de se soumettre à l’injonction de restituer son permis de conduire est un délit (article L. 223-5, III) tout comme celui de conduire un véhicule malgré l’injonction de restituer le permis (article L. 223-5, V (6)) ou malgré l’invalidation du permis (article L. 224-16, I).

-V- NATURE DE LA SANCTION DE RETRAIT DE POINTS

Par un arrêt X...c/ France du 23 septembre 1998 (7), la Cour européenne des droits de l’homme a été conduite à préciser la nature de la sanction de retrait de points.

En effet, selon une jurisprudence constante de la Cour de cassation (6 juillet 1993, Bull. crim. 1993, n° 240, p. 602 ; 25 mai 1994, pourvois n° 93-85.820 et 93-85.824 ; 18 mai 1994, Bull. crim. 1994, n° 191, p. 438 ;11 juillet 1994, Bull. crim. 1994, n° 271, p. 668 ;15 février 1995, n° 94-81.480 ;10 janvier 1996, n° 95-81.338) et du Conseil d’Etat (8 décembre 1995, Mouvement de défense des automobilistes, D. 1997, p. 287, note W. Sabete) le retrait de points était une mesure de caractère administratif et non une sanction pénale accessoire à une condamnation.

Devant la Cour européenne, Jérôme X... soutenait, principalement, que le mécanisme du retrait automatique de points, sanction pénale prononcée contre lui sans possibilité de recours devant une autorité judiciaire ou administrative, méconnaissait l’article 6 CEDH, et plus particulièrement le droit d’accès à un juge.

La Cour a procédé en deux temps :

- d’abord, et en faveur du requérant, elle a retenu le caractère pénal de la sanction de retrait de points : "... si la mesure de retrait présente un caractère préventif, elle revêt également un caractère punitif et dissuasif et s’apparente donc à une peine accessoire. La volonté du législateur de dissocier la sanction de retrait de points des autres peines prononcées par le juge pénal ne saurait en changer la nature" (§39).

La Cour, avec la Commission, conclut donc à l’applicabilité de l’article 6§1".

Il restait alors à déterminer si l’impossibilité de contester devant le juge répressif et le principe et le quantum de cette sanction pénale heurtait le droit du requérant d’ accéder à un juge.

- C’est ce qu’a fait la Cour dans un second temps :

(§50) "A l’instar de la Commission, la Cour estime ... qu’un contrôle suffisant au regard de l’article 6§1 de la Convention se trouve incorporé dans la décision pénale de condamnation prononcée à l’encontre de M. X..., sans qu’il soit nécessaire de disposer d’un contrôle séparé supplémentaire de pleine juridiction portant sur le retrait de points. Par ailleurs, le requérant pourra introduire un recours pour excès de pouvoir devant la juridiction administrative afin de faire contrôler que l’autorité administrative a agi à l’issue d’une procédure régulière."

(§51) "La cour en conclut avec la Commission, que l’intéressé a bénéficié dans l’ordre interne d’un contrôle juridictionnel suffisant concernant la mesure litigieuse au regard de l’article 6§1" (8)

-VI- PROBLEMATIQUE DE LA DEMANDE D’AVIS

 

Il ressort nettement du dispositif légal précité que le processus du retrait de points implique deux informations qu’il importe de ne pas confondre, seule la seconde étant concernée par la demande d’avis.

- La première information ou information préalable de l’intéressé intervient lors de la constatation des faits infractionnels, et elle est prévue par les deux premiers alinéas de l’article L. 223-3 du code de la route et le point II de l’article R. 223-3. Il est en effet important de noter (9) que, quand bien même elle ressortirait à la "matière pénale" au sens de l’article 6 CEDH (arrêt X... précité), la sanction de retrait de points n’est pas une sanction pénale traditionnelle réputée connue de tout conducteur en vertu du principe "Nemo censetur ignorare legem" ; elle est davantage une sanction d’origine administrative automatiquement déclenchée par l’établissement de la réalité de l’infraction selon divers modes déjà rappelés, le juge répressif n’ayant aucun pouvoir pour la prononcer ou pour l’écarter. Il est donc capital que l’automobiliste qui voit relevée contre lui une infraction entraînant de plein droit un retrait de points soit informé, par tous moyens, du nombre de points affectés par ce retrait, ou plus exactement depuis la réforme de 2003, du nombre maximal de points qui est susceptible de lui être retiré selon qu’il a commis un délit, une contravention ou plusieurs infractions simultanément (article L. 223-2 du code de la route).

Rien d’étonnant donc à ce que le Conseil d’Etat ait fait de cette information préalable une formalité substantielle dont l’accomplissement, "qui constitue une garantie essentielle donnée à l’auteur de l’infraction pour lui permettre d’en contester la réalité et d’en mesurer les conséquences sur la validité de son permis, conditionne la régularité de la procédure suivie et partant, la légalité du retrait de points" (v. notamment CE 22 novembre 1995, Charton, avis n° 171045, Rec., p. 421 ; CE 28 juillet 2000, Boullay, avis n° 220301, Rec., p. 345 ; v. également, CE 4 juin 1997, AJDA, 1997, p. 800 ; CE 21 mars 2003, sol.impl., req. n° 244799, Jurisp. auto., p. 429).

Quant au juge répressif, dès lors que, comme le prévoit l’article111-5 du code pénal (10), la solution du procès pénal qui lui est soumis dépend de l’examen de la légalité du retrait de points, il lui appartient de procéder à cet examen lorsqu’un justiciable soulève devant lui l’illégalité d’un tel retrait faute pour l’administration d’avoir satisfait à cette obligation, substantielle, d’information préalable (v. par ex. dans le cadre de poursuites pour défaut de restitution du permis de conduire invalidé, Crim., 25 septembre 2001, pourvoi n° 01-80.496, Jurisp auto 2002, 279).

Pour autant, et c’est la raison pour laquelle il a paru opportun de l’aborder, l’information préalable ainsi requise ne doit pas être confondue avec celle sur laquelle la Cour de cassation se trouve interrogée.

- La seconde information donnée à l’intéressé, qui porte sur le retrait de points devenu effectif, suppose que "la réalité de l’infraction (soit) établie dans les conditions définies à l’article L. 223.1"(article R. 223-3 du code précité), c’est-à-dire que la culpabilité de l’automobiliste ait été, brevitatis causa, reconnue par l’automobiliste ou définitivement déclarée par l’autorité judiciaire. Cette information, comme on l’a déjà dit, est prévue par le troisième et dernier alinéa de l’article L.223-3 qui énonce : "Le retrait de points est porté à la connaissance de l’intéressé par lettre simple (11) quand il est effectif".(adde le point III de l’article R. 223-3 du code de la route précisant que la lettre simple émane du ministre de l’intérieur).

Cependant, une pratique (12) contraire à la loi mais compréhensible vu le contentieux de masse suscité par la délinquance routière, semblerait avoir vu le jour : au lieu d’adresser à la personne concernée, lors de chaque retrait partiel de point, une lettre simple que le conducteur peut ne pas avoir reçue ou, s’il est de mauvaise foi, prétendre ne pas avoir reçue, l’administration, lorsqu’elle donne connaissance (13) à l’intéressé de la perte du dernier point, récapitule l’ensemble des retraits antérieurement intervenus. L’on se trouve ici au coeur de la problématique suscitée par la demande d’avis : une telle manière de procéder est-elle admissible et quelle est la portée de l’information ainsi donnée ? Il importe de rappeler la position des juridictions administratives sur la question avant de préciser celle de la Cour de cassation.

. S’agissant d’abord de la pratique elle-même de l’information finale, elle a été contestée par certaines juridictions administratives (v. par exemple, Cour adm. d’appel de Paris, 4 avril 2006, n° 02PA04361, non publié) qui ont estimé que l’administration devait rapporter la preuve de la notification de chacun des retraits de points successivement intervenus. Cette position, respectueuse de la lettre des textes et protectrice des droits de l’individu, était celle-là même défendue par le rapporteur de la loi de 1989 à l’Assemblée nationale (14) : le respect des droits de l’intéressé "exige qu’il soit informé de la mesure affectant son permis de conduire dès qu’elle est effective. A défaut, le système proposé risquerait d’être considéré comme contraire aux principes généraux du droit, et spécialement au principe du respect des droits de la défense". Cependant le Conseil d’Etat a jugé le contraire dans un arrêt du 5 décembre 2005 (Rec., p. 547) :"Considérant ... que la circonstance que le ministre de l’Intérieur, de la Sécurité intérieure et des Libertés locales ne soit pas en mesure d’apporter la preuve que la notification des retraits successifs, effectuée par lettre simple, a bien été reçue par son destinataire, ne saurait lui interdire de constater que le permis a perdu sa validité, dès lors que, dans la décision procédant au retrait des derniers points, il récapitule les retraits antérieurs et les rend ainsi opposables au conducteur qui demeure recevable à exciper de l’illégalité de chacun de ces retraits".

. S’agissant ensuite de la valeur, substantielle ou non, de cette information ultime, dans le silence des textes, pendant plusieurs années, les juridictions administratives du fond se sont opposées. Certaines juridictions (par ex. Trib. adm. Strasbourg, 26 octobre 2001, non publié) ont estimé, qu’il s’agissait d’une formalité substantielle dont l’irrégularité affectait la validité du retrait total de points et, au-delà, la légalité de la décision préfectorale enjoignant à l’intéressé de restituer son permis de conduire désormais invalidé ; au contraire, d’autres (par ex. Trib. adm. Besançon, 29 mai 1997, PA, 29 août 1997, n° 104, p. 7) ont jugé que la lettre du ministre de l’intérieur ne remplissait qu’une fonction d’ opposabilité de la décision à l’automobiliste concerné, le jour de la réception de la lettre marquant le point de départ du délai du recours contentieux.

Pour sa part, le Conseil d’Etat, a émis l’avis que la décision constatant le retrait total des points du permis n’est "en vertu des dispositions de l’article 8 de la loi du 17 juillet 1978 fixant les relations entre l’administration et le public et auxquelles les auteurs de la loi du 10 juillet 1989 n’ont pas entendu déroger, opposable à l’intéressé qu’ à compter de la date où cette décision a été portée à sa connaissance par l’administration, cette date constituant le point de départ du délai de recours dont dispose l’intéressé à l’encontre de la décision" (notamment, 20 juin 1997, X... et autres, Rec., p. 247).

Le Conseil d’Etat a ultérieurement confirmé son point de vue, notamment, dans l’arrêt du 5 décembre 2005 déjà cité :

"Considérant que les conditions de la notification au conducteur des retraits de points de son permis de conduire, prévue par les dispositions (du dernier alinéa de l’article L. 223.3 du code de la route), ne conditionnent pas la régularité de la procédure suivie et partant, la légalité de ces retraits ; que cette procédure a pour seul objet de rendre ceux-ci opposables à l’intéressé et de faire courir le délai dont dispose celui-ci pour en contester la légalité devant la juridiction administrative ;..."

Au total, la Haute juridiction administrative valide la pratique ministérielle aux conditions suivantes : dans l’hypothèse où l’intéressé n’a pas été informé des retraits partiels de points de son permis de conduire (soit que la lettre simple ne lui ait pas été adressée soit qu’il ne l’ait pas reçue ou prétende ne pas l’avoir reçue, la preuve contraire étant impossible à rapporter pour l’administration), il faut mais il suffit que la décision ministérielle opérant le retrait du ou des dernier(s) point(s) du permis de conduire et informant l’intéressé de la perte de validité du titre récapitule les retraits antérieurs ; ceux-ci sont alors opposables au conducteur qui demeure recevable à exciper de l’illégalité de chacun des retraits successifs. Et c’est bien sûr à l’administration qu’il incombe de rapporter la preuve que ces diligences ont bien été opérées.

On observera que, dès 2001, afin de faciliter cette preuve, une circulaire du ministre de l’intérieur (15) prescrivait d’informer l’automobiliste par lettre recommandée avec accusé de réception (16) du retrait ultime de points conduisant à un solde nul et à l’invalidation du permis de conduire ainsi que de la liste récapitulative de l’ensemble des infractions antérieures ayant donné lieu à retrait de points. La décision de perte totale de points est considérée comme notifiée et donc opposable à compter de la signature de l’avis de réception par l’intéressé ou, lorsque celui-ci n’est pas allé chercher le pli recommandé à la poste, à compter de l’avis de passage du préposé. En revanche, lorsque la lettre 48S revient au ministère de l’intérieur avec la mention "n’habite pas à l’adresse indiquée", la perte de validité du permis de conduire n’est pas opposable à l’automobiliste.

S’agissant de la lettre recommandée du préfet enjoignant à l’automobiliste de restituer son permis invalidé, qui est, elle, une obligation légale (article R. 223-3, IV du code de la route complétant l’article L. 223-5, I), elle récapitule également les retraits partiels antérieurs afin de les rendre opposables à l’intéressé et de faire courir, au jour de sa réception, le délai du recours pour excès de pouvoir contre la décision préfectorale.

Comme l’a relevé un auteur (17), l’arrêt du 5 décembre 2005 offre un double intérêt : "D’une part, ... le Conseil d’Etat s’attache ... essentiellement à ce que le destinataire de la décision reçoive une information effective et suffisante, même si le procédé d’information utilisé n’est pas exactement celui prévu par les textes ... Cette solution est adaptée au formalisme allégé que constitue la notification par lettre simple qui ... ne permet pas à l’administration de se ménager une preuve d’envoi et de réception et qui, concrètement, la met dans l’impossibilité d’établir que l’information sur les retraits successifs est effectivement parvenue à son destinataire. En outre, en permettant au ministre de régulariser la procédure, elle est de nature à faire échec à la mauvaise foi de certains conducteurs qui pourraient être tentés de faire valoir qu’ils n’ont pas été informés des retraits de points antérieurs... D’autre part, il (le Conseil d’Etat) permet ... au conducteur de se prévaloir de l’illégalité des retraits antérieurs, tenant, par exemple, à une insuffisante information au stade de la constatation des faits ... De la sorte, s’il fait échec à l’exigence d’un formalisme excessif qui aurait été de nature à mettre l’administration en difficulté, cet arrêt réserve au profit des conducteurs la voie d’une technique contentieuse efficace. La balance de la justice est décidément bien équilibrée...".

On ajoutera que le Conseil d’Etat, dans un avis du 26 juillet 2006 ( n° 292829, Rec., p. 375) a été conduit à préciser les conséquences d’un tel constat d’illégalité : "Il résulte des dispositions qui précèdent qu’il revient au ministre de l’intérieur d’informer le titulaire d’un permis de conduire, par une décision qui récapitule les retraits de points consécutifs aux infractions précédemment commises, que son permis a perdu sa validité lorsque le nombre de points qui lui est affecté est nul. Dans l’hypothèse où le juge, saisi d’un recours en excès de pouvoir contre cette décision, est conduit à constater que des points ont été illégalement retirés au conducteur, il lui appartient de soustraire du total de points retirés à ce dernier, qui peut être supérieur à douze, ceux qui l’ont illégalement été et de rechercher si, compte tenu de cette soustraction, le nombre de points qui peuvent être légalement retirés au permis est, au jour où il statue, égal ou supérieur à douze... S’il apparaît alors que le capital de points dont l’intéressé disposait n’a pas été totalement épuisé, la décision par laquelle le ministre a déclaré la perte de validité du permis est illégale...".

La position du Conseil d’Etat pouvant, en effet, paraître "équilibrée" (18), la chambre criminelle l’a adoptée à son tour eu égard à l’invocation de l’illégalité de l’injonction préfectorale de restituer le permis de conduire invalidé. Dans un arrêt de rejet du 19 janvier 2005 non publié (pourvoi n° 04-85.544) et peu "doctrinal" (19), elle a approuvé une cour d’appel d’avoir confirmé la condamnation d’un prévenu pour conduite d’un véhicule malgré l’invalidation du permis de conduire après avoir écarté l’exception d’illégalité de l’arrêté préfectoral de restitution du permis prise de ce que l’intéressé ne s’était pas vu notifier les retraits antérieurs de points. La chambre a admis que valait notification des retraits antérieurs de points, notamment, "le relevé d’information intégral" sur l’ensemble des retraits de points.

En conséquence et au total, quelque regrettable que puisse apparaître la pratique d’une information globale par lettre recommandée aux lieu et place d’une information par lettre simple portant sur chaque retrait de points, on n’aperçoit pas de raisons de se démarquer de la position adoptée par le Conseil d’Etat dès lors que les droits de l’intéressé, y compris ceux de la défense, se trouvent sauvegardés. Simplement, lorsque l’intéressé soulève, et cette fois sans délai, devant le juge répressif, ce que l’on dénomme communément mais improprement (20) l’ "exception d’illégalité" de l’injonction préfectorale, la cause d’illégalité dont il se prévaut ne doit pas être tirée du défaut -ou de la défectuosité- de l’ "information-notification" ministérielle des retraits de points, cette formalité étant dépourvue de caractère substantiel. En revanche, si l’illégalité invoquée a pour origine un vice autre, qui affecte la légalité externe ou interne (21) de la décision administrative (défaut ou irrégularité de l’information préalable, nombre des points retirés supérieur aux prévisisons du code de la route pour l’infraction considérée, etc...), le juge répressif, s’il la constate, "écarte l’acte déclaré illégal du procès en cours" (22). Il peut également, et pour les mêmes motifs, relever d’office une telle illégalité (23).

 

 

1.

Adde les décrets d’application des 25 juin et 23 novembre 1992.

2.

Par souci de simplifier une matière très technique, ne sont cités que les textes de code de la route issus de l’ordonnance n° 2000-930 du 22 septembre 2000 (Partie législative) et du décret n° 2001-251 du 22 mars 2001 (Partie réglementaire) modifiés depuis, notamment, par la loi n° 2003-495 du 12 juin 2003 et le décret n° 2003-536 du 20 juin 2003.

3.

En ce sens v. V. Pécresse, AJDA 1997, p. 800 et svtes.

4.

Datant de la loi n° 99-515 du 23 juin 1999 renforçant l’efficacité de l’action pénale, la composition pénale est une alternative-punitive- aux poursuites dont l’exécution éteint l’action publique.

5.

A partir du 1er juillet 2007, les automobilistes pourront consulter directement et confidentiellement sur internet le nombre de points de leur permis de conduire. En outre, depuis avril 2007, le conducteur dont le retrait de points du permis de conduire atteint ou dépasse la barre des 6 points, reçoit automatiquement un courrier recommandé avec AR du ministère de l’intérieur (V. en ce sens la décision du 8 novembre 2006 du Comité interministériel de la sécurité routière).

6.

Rappelons que c’est le délit reproché à Lucie X....

7.

V. not. T.P. Berthelot et Y. Rio, GP 1998, p. 847 et svte ; F. Massias, Rev. sc. crim. 1999, p. 145 et svtes ; F. Sudre, JCP 1999, II, 10086.

8.

Cette jurisprudence a été confirmée depuis l’arrêt X... par plusieurs décisions d’irrecevabilité relatives à des affaires françaises : Roche, 2 février 1999 ; Serny, 2 février 1999 ; Adoud, 7 septembre 1999 ; Bosoni, 7 septembre 1999 ; Calatayud, 14 septembre 1999 ; Fontaine et Bertin, 8 février 2000 ; Richen, 6 avril 2000 ; Hager, 22 mai 2001.

9.

V. en ce sens le commentaire de l’article L. 223-3 du code de la route Dalloz, 7ème éd. 2007, par L. Desessard, M. Massé et E. Aubin.

10.

Sur la question, v. J. Moreau, De la compétence des juridictions pénales pour apprécier la légalité des actes administratifs, Procédures 2005, Etude n° 7. Adde l’ensemble des traités et manuels de droit pénal général.

11.

On peut s’étonner que l’information ne soit donnée que par "lettre simple" et regretter que le législateur ait refusé le système de la lettre recommandée pourtant proposé par un amendement présenté lors de la discussion en première lecture de la loi de 1989 (JO débats, Ass. nat., 1re séance du 11 mai 1989, p. 784). Mais plus rapide et moins onéreuse, la lettre simple a été préférée par le gouvernement.

12. Néanmoins, un courrier en date du 27 avril 2007, adressé à M. l’avocat général Boccon-Gibod, conteste implicitement une telle pratique lorsqu’il énonce que “chaque décision de retraits de points est systématiquement portée à la connaissance de l’automobiliste, en stricte application des dispositions des articles L. 223-3 et R. 223-3 du code de la route, par envoi d’une lettre simple.” Il précise en outre que la procédure d’envoi de cette lettre, référencée 48, est largement automatisée, comme l’est celle relative à la lettre recommandée 48S (v. infra p.13). En tout état de cause, la preuve que la lettre simple a été effectivement adressée à l’automobiliste et reçue par lui est impossible à rapporter par l’administration.

13.

Cette fois par lettre recommandée avec AR (v. infra p. 13).

14.

V. Rapport de l’Assemblée Nationale n° 643 par M. Léo Grézard, p. 52

15.

6 avril 2001, NOR INT D 01 00116

16.

Référencée "48S", cette lettre recommandée ne doit pas être confondue avec celle, adressée par l’autorité préfectorale, qui enjoint à l’automobiliste de restituer le permis de conduire invalidé (article R. 223-3, IV du code de la route).

17.

V. A.-M. Mazetier, AJDA 2006, p. 662 et s.

18.

On peut cependant regretter qu’en se contentant d’une régularisation a posteriori de la notification des retraits antérieurs, le Conseil d’Etat atténue sensiblement l’objectif de dissuasion poursuivi par la loi du 10 juillet 1989 et les réformes ultérieures.

19.

C’est la raison pour laquelle l’exigence du caractère nouveau de la question de droit posée a paru remplie en l’espèce (article L. 441-1 du code de l’organisation judiciaire).

20.

V. not. Ph. Conte et P. Maistre du Chambon, Droit pénal général, A. Colin, 7ème éd. 2004, n° 147 et M.-L. Rassat, Droit pénal général, Cours magistral, Ed. Ellipse, 2004, n° 146.

21.

V. sur la question not. R. Chapus, Droit administratif général, tome 1, Montchrestien, 15ème éd. 2001, n° 1209 et svts et, sur la notion de moyen d’ordre public que le juge doit relever d’office, du même auteur, Droit du contentieux administratif, 11ème éd. 2004, n° 933 et svts.

22.

V. Droit pénal général, F. Desportes et F. Le Gunehec, Ed. Economica, 13ème éd. 2006, n° 284.

 

23.

En ce sens v. not. Crim., 7 juin 1995, Bull. crim., n° 208, GP 1995, p. 648, obs. Petit ; Rev. sc. crim. 1996, p. 363, obs. B. Bouloc ; Dr. pénal, 1995, com. 226, obs. J.-H. Robert ; Comp. Crim., 21 octobre 1987, D. 1988, p. 58, note S. Kehrig, énonçant que les juges répressifs “ont le devoir de s’assurer ... de la conformité de cet acte à la loi”.