Observations de M. Domingo
Avocat général

 



Notre Cour est saisie d’une demande d’avis émanant du juge de l’exécution du tribunal d’instance de Boulogne-sur-Mer ainsi formulée :

"Lorsque les mesures recommandées par la commission de surendettement des particuliers consistent en l’effacement partiel de créances sur le fondement de l’article L. 331-7-1 du code de la consommation, le juge de l’exécution peut-il s’assurer du respect des conditions énoncées par le premier alinéa de l’article L. 330-1 du code de la consommation (caractère manifeste de l’impossibilité de faire face aux dettes et bonne foi du débiteur) et, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, le cas échéant refuser de leur conférer force exécutoire en application des articles L. 332-1 et R. 332-3 du code précité ?

Le juge de l’exécution peut-il, en l’absence de contestation de mesures recommandées consistant en l’effacement partiel de créances, faire usage des pouvoirs d’investigation prévus par l’article 27 du nouveau code d procédure civile afin de juger de leur bien-fondé et de leur légalité ?".

 


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L’examen des pièces du dossier fait ressortir que les prescriptions édictées à l’article 1031-2 du nouveau code de procédure civile ont été respectées. Les conditions de forme de la recevabilité de la demande étant réunies, qu’en est-il des conditions de fond énoncées à l’article L. 151-1 du code de l’organisation judiciaire ?


S’agissant de la fréquence élevée des litiges au sein desquels est susceptible de se poser la question de droit soulevée qui pourrait en douter ? La catégorie des débiteurs aux abois, carencés en ressources et surdosés en emprunts n’est en effet pas près de rétrécir.

La difficulté est sérieuse car les textes dont l’application est en cause n’autorisent pas, à première analyse, une interprétation totalement univoque permettant de déterminer les pouvoirs exacts du juge de l’exécution dans le domaine concerné.

Reste la question de la nouveauté du problème juridique posé.

L’étude des décisions prononcées par la Cour de cassation en matière de surendettement des particuliers ne révèle pas l’existence de situations identiques à celle qui est décrite dans la présente demande.

Il en va de même des avis, assez abondants, rendus antérieurement, en application des articles L. 151-1 du code de l’organisation judiciaire et 1031-1 et suivants du nouveau code de procédure civile.

Tout au plus convient-il de contempler avec un certain intérêt l’avis n° 0940020 du 16 décembre 1994 (Bull. civil 1994, Avis n° 25, p.19) affirmant que le juge ne peut relever d’office la fin de non-recevoir tirée de la mauvaise foi du débiteur, dès lors que les dispositions légales relatives au règlement des situations de surendettement ressortissent à l’ordre public économique de protection sociale.

Une telle formulation qui, par sa généralité et son caractère catégorique, pourrait laisser à penser que la question des pouvoirs dont le juge peut faire usage en ce domaine précis a d’ores et déjà été tranchée par la négative, ne saurait cependant se couler dans la matrice de la présente demande d’avis dès lors qu’exprimée sous l’empire de la loi du 31 décembre 1989, elle ne peut répondre que très imparfaitement aux interrogations suscitées par la mise en oeuvre de dispositions légales ultérieures ayant largement modifié le paysage juridique dans ce secteur du droit de la consommation.

Aussi bien, les exigences de l’article L. 151-1 du code de l’organisation judiciaire paraissant satisfaites, convient-il de passer à l’examen des données dont la synthèse permettra de formuler la réponse attendue.

Il n’est pas totalement vain de rappeler que dans le cadre des mécanismes institués par la loi depuis plus d’une quinzaine d’années pour venir en aide aux débiteurs en détresse, une commission départementale de surendettement des particuliers s’est vue confier la mission essentielle d’élaborer, avec l’accord des parties, un plan de redressement (article L. 331-6 du code de la consommation) ou, en cas d’échec de sa mission de conciliation, de recommander la mise en oeuvre de certaines mesures (article L. 331-7 du code de la consommation) propres à permettre progressivement d’obtenir l’apurement du passif.

Par ailleurs, en vertu des lois 98-657 du 29 juillet 1998 et 2003-710 du 1er août 2003 figure désormais dans le dispositif un article L. 331-7.1 du code de la consommation permettant à la commission de surendettement, en cas d’insolvabilité non irrémédiable du débiteur, de recommander : la suspension de l’exigibilité des créances, autres qu’alimentaires, pour une durée de deux ans maximum (1er alinéa) et, dans le cas où la situation d’insolvabilité perdurerait au-delà de cette période, l’effacement partiel des créances (en vertu d’une proposition spéciale et motivée ; 2ème alinéa).

Il va de soi que lorsque la commission en est à ce stade de son action, la question de la recevabilité de la procédure engagée devant elle par le débiteur a depuis beau temps été résolue au moins à ce niveau de compétence.

Notamment la vérification a été faite conformément à l’article L. 331-3 du code de la consommation que celui-ci se trouve bien dans la situation définie à l’article L. 331-2, lequel remanié le 18 janvier 2005 et encore le 13 juillet 2006 renvoie à l’article L. 330-1 aux termes duquel l’état de surendettement est caractérisé par :

a - "l’impossibilité manifeste pour le débiteur"

b - à condition qu’il soit "de bonne foi", "de faire face" (notamment) "à l’ensemble de ses dettes non professionnelles".

Les mesures recommandées par la commission - en particulier celles formulées en application de l’article L. 331-7-1 du code de la consommation - peuvent être contestées par les parties (débiteur et créanciers) devant le juge de l’exécution (article L. 332-2 du code de la consommation) .

En ce cas, le magistrat compétent est investi du pouvoir de prendre lui-même tout ou partie des mesures définies à l’article L. 331-7 ou à l’article L. 331-7-1. Autrement dit, il se substitue, en ce qui concerne le choix desdites mesures à la commission elle-même et confère à celles-ci la force exécutoire nécessaire à leur mise en oeuvre (pouvoir dont la commission, apte seulement à émettre des recommandations, est évidemment dépourvue) .

Pour remplir cette mission, le juge de l’exécution se voit doté de larges moyens d’investigation. Il peut ainsi prescrire toute mesure d’instruction qu’il estime utile et obtenir communication de tout renseignement lui permettant d’apprécier la situation du débiteur et l’évolution possible de celle-ci. Il lui est loisible de vérifier, même d’office, la validité et le montant des titres de créance. Surtout, il est en droit de s’assurer que le débiteur se trouve bien dans la situation définie à l’article L. 331-2.

Cette disposition fait écho à celle déjà citée figurant à l’article L. 331-3 et enjoignant à la commission de vérifier que le demandeur est effectivement de bonne foi et dans l’impossibilité manifeste de faire face à l’ensemble de ses dettes.

Il parait en résulter que la contestation élevée devant le juge de l’exécution, confère à celui-ci le pouvoir non seulement de décider des mesures à mettre en oeuvre mais aussi d’exclure de leur bénéfice le débiteur qui ne répond pas aux conditions légales d’éligibilité.

Si l’étape contentieuse a été ouverte à l’initiative d’un créancier il parait naturel d’admettre une telle conséquence. En revanche, la loi ne distinguant pas en ce domaine, la circonstance que le JEX saisi d’une contestation émanant du débiteur, ait aussi le pouvoir (et le devoir) de vérifier si celui-ci peut valablement invoquer le bénéfice du régime institué pour les situations de surendettement montre qu’il dispose alors d’un pouvoir d’intervention d’office (2ème Civ., 13 février 2003, Bull., II, n° 41) expressément accordé par la loi bien que l’ensemble du dispositif légal relève de l’ordre public économique de protection (privant normalement le juge de la possibilité de relever d’office, en particulier la fin de non-recevoir tirée de la mauvaise foi du débiteur -cf. avis précité du 16 décembre 1994).

Qu’en est-il, et nous en arrivons à la question posée, lorsqu’aucune contestation des mesures recommandées par la commission de surendettement n’a été formulée dans le délai de quinze jours imparti par la loi ? Quels sont alors les pouvoirs du JEX ?

Aux termes de l’article L. 332-1 il se borne à conférer force exécutoire auxdites mesures.

Toutefois il doit auparavant vérifier la régularité de celles qui ont été préconisées en application de l’article L. 331-7 et du premier alinéa de l’article L. 331-7-1 (qui concerne la suspension de l’exigibilité des créances).

Pour celles qui ont été recommandées en application du deuxième alinéa (et non du troisième comme l’exprime fautivement l’article L. 332-1) de l’article L. 331-7-1, -c’est-à-dire l’effacement partiel des créances- le contrôle du juge porte non seulement sur leur régularité mais aussi sur leur bien-fondé.

Le sens et la portée du texte légal reçoivent quelque éclairage des articles réglementaires pris pour son application.

Les articles R. 332-2 et R. 332-3 qui forment la matière d’une sous-section 1 intitulée : "Acquisition de la force exécutoire (laquelle s’oppose à la sous-section 2 dont les articles concernent la "contestation des mesures recommandées") : précisent la mission de contrôle du juge. Celui-ci doit vérifier que les recommandations :

a - sont conformes aux dispositions des articles L. 331-7 et L. 331-7-1

b - ont été formulées dans le respect de la procédure prévue aux articles R. 331-18 à R. 331-20 c - sont, en outre, bien fondées lorsqu’elles consistent en l’effacement partiel des créances.

Contrairement à ce qu’il advient en cas de contestation par une partie, le juge ne peut ni compléter, ni modifier les mesures recommandées (article R. 332-2 in fine).

Il n’a d’autre choix que de conférer par voie d’ordonnance force exécutoire aux recommandations ou si celles-ci paraissent entachées d’illégalité ou d’irrégularité (ou encore se révèlent infondées dans le cas de l’article L. 331-7-1, alinéa 2) de refuser de les sanctionner en renvoyant à la commission les pièces du dossier accompagnées de l’ordonnance par laquelle il invite celle-ci à se conformer aux dispositions de l’article 331-20.

Une analyse directe et sans prévention de ce dispositif conduit à considérer, si l’on excepte la question du respect de la procédure agencée aux articles R. 331-18 à R. 331-20 extérieure à la question posée, que le contrôle de légalité du juge consiste à s’assurer que les mesures proposées entrent bien dans les prévisions des articles L. 331-7 et L. 331-7-1 et qu’en outre l’effacement partiel des créances, quand il a été conseillé constitue une mesure adéquate aux circonstances c’est-à-dire une mesure dont l’opportunité ne peut être récusée compte tenu de l’état d’insolvabilité persistant du débiteur et de la nécessité d’alléger sa situation en vue de permettre au processus d’apurement des dettes d’être conduit à bonnes fins.

En d’autres termes ce mécanisme ne parait pas autoriser le juge à étendre le champ de contrôle de légalité au-delà de l’horizon des articles susvisés fût-ce en vue d’apprécier si les conditions légales auxquelles est subordonnée l’admission du débiteur au bénéfice de la procédure de traitement du surendettement sont ou non réunies.

Cette approche restrictive résultant de l’analyse des textes en cause et du fait que seul l’article L. 332-2 permet au juge, en cas de contestation, de procéder à une telle vérification est confortée par l’étude des travaux parlementaires (relatifs à l’article L. 331-7-1 dans la version de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998). Selon les avis exprimés par le législateur à cette occasion le rôle du JEX, en l’absence de contestation, se limite en effet à entériner les mesures recommandées par la commission après en avoir vérifié la régularité. Il ne peut s’agir ici que de la régularité des mesures elles-mêmes et non de la légalité du régime juridique dans lequel elles s’inscrivent non plus que de la légitimité du droit du débiteur à revendiquer le bénéfice d’un tel régime (trav. parlem., séance du 18 mai 1998, JO).

La majorité des auteurs adhèrent à ce point de vue. Si l’on met à part l’opinion, (dissidente mais prudente) de l’un d’entre eux, selon lequel "il semble que (le juge) doive aussi s’assurer en amont que les conditions de recevabilité de la demande étaient bien réunies" (Gilles Paisant "La réforme de la procédure de traitement des situations de surendettement par la loi n° 95-125 du 8 février 1995", JCP G 1995, n° 3844), la plupart défendent un raisonnement opposé à l’occasion de divers commentaires visant soit la loi précitée du 8 février 1995 soit celle du 29 juillet 1998 (not. Anne Sinay-Cytermann, "La réforme du surendettement", JCP G 1999, I, 106 ; F. Ferrière et L. Chatain, Dalloz référence, n° 81.33 ; Elisabeth Fortis, "Surendettement des particuliers", Rép. civ. Dalloz ; "Surendettement et rétablissement personnel", Ed. Législatives, n° 67).

Si, en ce qui concerne l’effacement des dettes le JEX doit selon Guy Raymond ("Nouvelle réforme du surendettement des particuliers et des familles", J Cl.1999, chr. n° 10-in : contrats, concurrence, consommation) non seulement contrôler la régularité de la mesure (par exemple y a-t-il bien insolvabilité persistante ?) mais aussi son bien-fondé (l’effacement des dettes est-elle la solution la mieux appropriée eu égard aux données de la cause ?) de manière plus générale le contrôle de l’autorité judiciaire ne porte que sur la régularité textuelle de telle sorte que le JEX "ne pourrait refuser d’accorder force exécutoire aux mesures qui lui sont déférées parce qu’il lui apparaîtrait lors de son examen que la demande était en réalité juridiquement irrecevable" (Danièle Khayat, "Les nouvelles dispositions sur le surendettement des particuliers. Une réforme pour rien ?", G.P 1995, p.1374).

Ainsi tant la méthode d’interprétation des textes en cause que la philosophie du législateur et les réflexions de la doctrine dominante se conjuguent-elles pour priver le juge, en dehors de toute contestation des parties, du pouvoir de s’emparer d’office du moyen tiré de l’absence de l’une des conditions de fond énoncées à l’article L. 330-1, alinéa 1er, pour répudier les mesures recommandées par la commission de surendettement en refusant de leur conférer force exécutoire.

Ajoutons que l’on voit mal comment ce magistrat pourrait, hormis certaines circonstances particulières, être à même de disposer des éléments lui permettant de se forger une conviction en ce domaine, dès lors qu’il statue au vu des seuls documents transmis par la commission (article R. 332-2).

D’où l’appendice à la question principale qui nous est soumise et qui pourrait être crûment formulée ainsi : dès lors que contrairement à l’article L. 332-2, l’article qui le précède ne dote pas le juge des moyens d’investigation propres à l’éclairer sur la situation du débiteur, ne peut-on contourner cette difficulté en l’autorisant à parvenir au même résultat par le recours aux pouvoirs généraux que lui reconnaît l’article 27 du nouveau code de procédure civile ?

L’intrusion d’une telle interrogation procède d’un raisonnement aporétique dans la mesure où il suppose une réponse positive au premier volet de la question, réponse positive qui dépend à son tour du point de savoir si le juge peut user des pouvoirs que lui attribue l’article 27.

Si l’on néglige cette difficulté et que l’on aborde la question dans l’ordre où les problèmes sont soulevés quels arguments pourraient militer en faveur d’une conception extensive des pouvoirs du juge ?

Il pourrait être admis que la gravité de la mesure prise en application de l’article L. 331-7-1, laquelle porte atteinte aux intérêts des créanciers qui la subissent, devrait autoriser le juge à vérifier, même en l’absence de contestation que la situation du débiteur répond bien aux conditions exigées par la loi.

De la sorte, tandis qu’aucune appréciation de la bonne foi du débiteur ne peut être effectuée lorsque sont seulement recommandées les mesures visées à l’article L. 331-7 (cf. 2ème Civ., 12 octobre 2006, n° 05-04.001), cet élément pourrait et devrait être contrôlé d’office en présence d’une mesure recommandant l’effacement partiel des créances.

Mais c’est introduire alors des pouvoirs d’étendues différentes selon la nature des mesures concernées et compliquer ainsi un paysage procédural que le législateur a voulu rendre cohérent en traçant une frontière entre le domaine de la contestation des mesures et celui où elles doivent seulement être revêtues de la force exécutoire.

En outre pourquoi investir en ce cas le juge de pouvoirs plus larges alors qu’il appartenait au créancier victime de la mesure d’effacement de sa créance recommandée par la commission d’élever une contestation dans le cadre de l’article L. 332-2 ?

Par ailleurs il pourrait également être soutenu que l’examen du bien-fondé de cette mesure particulière implique que le juge soit à même de vérifier que le débiteur est digne d’en bénéficier, autrement dit qu’il soit de bonne foi.

Mais n’est-ce pas confondre alors l’utilité de la mesure, son adéquation par rapport à l’apurement des dettes qui est recherché (on reste dans le périmètre de la législation sur le surendettement) et le droit (situé en amont) du débiteur à en profiter ? Autrement dit le contrôle du bien-fondé impliquerait, à côté du contrôle de légalité de la mesure, expressément visée à l’article R. 332-3, la vérification de ce que celle-ci est non seulement opportune mais possible juridiquement dès lors que la législation sur le surendettement est bien applicable en l’espèce (ce qui suppose un jugement sur la bonne foi).

Une telle position a en outre l’inconvénient d’autoriser, alors qu’aucun créancier ne s’en est avisé, le juge à soulever d’office la mauvaise foi du débiteur, opération qui est désavouée par l’avis précité rendu le 16 décembre 1994 par la Cour de cassation.

Enfin, si un tel contrôle était admis il aurait pour effet d’exclure le débiteur du bénéfice de la loi. Mais comment ? Le juge n’a en effet d’autre possibilité que de refuser d’accorder force exécutoire à la mesure et doit renvoyer les pièces du dossier à la commission. Que ferait celle-ci face à une situation dans laquelle la question de la recevabilité aurait d’ores et déjà été réglée par elle (et non contestée) situation dont l’ordonnance du juge viendrait établir (sans pouvoir en tirer d’autre conséquence) qu’elle ne remplissait pas les conditions exigées par la loi pour rendre recevable la demande du débiteur.

Si le juge a, dans le cadre de l’article L. 332-2, des pouvoirs à cet égard, ils sont en cohérence avec le rôle qu’il doit remplir puisque la contestation transporte à son niveau la totalité de l’affaire.

En revanche, l’impossibilité pour le juge de prendre d’autre parti que de renvoyer les pièces du dossier à la commission dans le cadre de l’article L. 332-1 souligne l’incohérence qu’il y aurait à lui permettre d’apprécier indirectement à travers la question de la bonne foi la recevabilité de la demande.

En résumé, il apparaît que les arguments en faveur d’une interprétation extensive des pouvoirs du juge se heurtent à d’importantes difficultés.

Face à une structure assez clairement articulée, avec les deux volets constitués par les articles L. 332-1 et L. 332-2, il n’y a aucune raison suffisamment convaincante d’armer le juge de pouvoirs plus étendus, en l’absence de contestation des mesures recommandées.

Et puis, le dispositif législatif particulier agencé en matière de surendettement ne constitue-t-il pas un système clos dans lequel sont pris en compte les intérêts des différentes parties, limitant d’autant les pouvoirs du juge lorsque aussi bien celles-ci que la commission ont accepté de se situer dans le cadre légal ?

Au total rien ne justifie, mais au contraire tout semble contre-indiquer, en l’état du droit positif, que le juge de l’exécution puisse, dans le silence de la loi (et même contrairement à ce qu’autorise l’interprétation du contenu et de la finalité de celle-ci) se livrer, en l’absence de toute contestation, à une appréciation de la bonne foi du débiteur, et ce, quelles que puissent être les mesures recommandées, quand bien même celles-ci consisteraient en l’effacement partiel des créances.

Dès lors, la question accessoire du recours éventuel aux bienfaits de l’article 27 du nouveau code de procédure civile perd la plus grande part de son intérêt et ne peut, au regard de l’interrogation principale, qu’être tranchée par la négative.

Dans ces conditions, je préconise qu’il soit répondu par un non catégorique aux deux questions posées.