Observations de M. Benmakhlouf
Premier avocat général

 


 

Par jugement du 21 février 2006, le tribunal des affaires de sécurité sociale de Créteil a sollicité l’avis de la Cour de cassation sur les deux questions suivantes :

1) “Le tribunal des affaires de sécurité sociale peut-il soulever d’office la prescription biennale tirée de l’article L. 553-1 du code de la sécurité sociale dans une instance relative à une action en répétition de l’indu de la C.A.F. (en l’absence du défendeur le plus souvent) ?”

2) "La prescription biennale tirée de l’article L. 553-1 est-elle interrompue par l’envoi d’une mise en demeure par lettre recommandée avec accusé de réception lorsque l’accusé de réception est revenu avec la mention "non réclamée" (mention distincte de la mention "n’habite pas à l’adresse indiquée") ?"

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- La première question n’est pas nouvelle, compte tenu des solutions déjà dégagées par la chambre sociale les 17 mars 1994 (Bull., n° 102), 16 novembre 1995 (Bull., n° 302), 2 avril 1998 (n° 96-19.596) et 22 octobre 1998 (n° 96-16.615)1 .
En conséquence, elle n’entre pas dans les prévisions de l’article L. 151-1 du code de l’organisation judiciaire.

- En revanche, il pourrait y avoir lieu à avis sur la deuxième question.

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L’article L. 553-1 du Code de la sécurité sociale prévoit en son alinéa 1er : L’action de l’allocataire pour le paiement des prestations se prescrit par deux ans. En son alinéa 2, il précise : Cette prescription est également applicable à l’action intentée par un organisme payeur en recouvrement des prestations indûment payées, sauf2 en cas de manoeuvre frauduleuse ou de fausse déclaration.

La prescription est-elle interrompue par une mise en demeure telle que celle décrite dans la question posée ?

On sait (Soc., 6 janvier 2000, Bull., n° 11) qu’une réclamation adressée par lettre recommandée avec accusé de réception par un organisme de sécurité sociale à un assuré à l’effet de lui demander le remboursement d’un trop perçu vaut commandement interruptif de prescription au sens de l’article 22443 du code civil, dès lors qu’il est constant qu’elle est parvenue au destinataire4.

Que faut-il entendre par le terme "parvenue" ?
La réponse conduit à opter entre une solution orientée vers une protection maximale du débiteur et une solution propre à assurer l’efficacité du recouvrement d’allocations indûment perçues.

Il a été jugé (Civ. 2, 16 novembre 2004, n° 03-16.270) qu’une mise en demeure adressée à un allocataire objet d’une procédure en paiement de l’indu, revenue avec la mention "parti sans laisser d’adresse", donc non parvenue à son destinataire, ne vaut pas commandement interruptif de la prescription au sens de l’article 2244.

Quelle conséquence attacher à la mention “non réclamée” ?

Sans doute, cette mention, comme la mention “n’habite pas (ou plus) à l’adresse indiquée”, induit que la lettre n’a pas effectivement atteint son destinataire.
Mais elle ne renseigne pas véritablement sur l’effectivité de l’adresse : seules les diligences d’un huissier le permettraient.
Surtout, elle ne renseigne pas sur le point de savoir si le défaut de réclamation est involontaire de la part de l’allocataire (par exemple, absence prolongée, voyage, hospitalisation...), ou procède d’une inertie délibérée.

S’il y a une réaction positive du débiteur, la question se trouve résolue. Ainsi (Soc., 15 mars 2001, n° 99-18.369), une reconnaissance de dette par celui-ci, qui s’engage à régler la somme réclamée par versements mensuels, interrompt la prescription en application de l’article 2248 du code civil.
Mais qu’en est-il lorsqu’un tel élément "positif" ou, au contraire, des éléments révélant la négligence ou la mauvaise foi du débiteur, font défaut ?

Il a été estimé en doctrine5, de façon générale, que la lettre non réclamée, quelle qu’en soit la cause, est dépourvue de valeur.

Si l’on adoptait ce point de vue dans le domaine considéré6, les organismes sociaux n’auraient d’autre solution que de recourir au ministère d’huissier, ce qui alourdirait la procédure de recouvrement et augmenterait les frais de gestion.
Elle encouragerait également les comportements dilatoires.
Or il importe de dissuader certains débiteurs qui, par négligence ou mauvaise foi, laisseraient prescrire leur dette en n’allant pas retirer la lettre recommandée (cf. Civ. 2, 9 juin 2005, n° 03-11.185).
A cet égard, la jurisprudence administrative considère (ainsi, CE, 25 janvier 1967, Rec. p. 39) que la date de la notification non réclamée est celle de l’avis de présentation, -mentionnant la mise à disposition du pli pendant 15 jours au bureau de poste- à l’adresse indiquée.

La Cour de cassation, de son côté, a été d’avis (21 janvier 2002, Bull., n° 2)7 qu’une décision prise, préalablement à la saisine de la commission de recours amiable, par un organisme de sécurité sociale, n’étant pas de nature contentieuse, il en résulte que les règles en la matière ne s’appliquent pas au mode de notification de cette décision ; il appartient dès lors à la caisse d’établir par tous moyens la date à laquelle l’intéressé en a été informé8.

Enfin, l’Assemblée plénière a jugé (7 avril 2006, n° 04-30.353) que la mise en demeure préalable délivrée par une URSSAF n’est pas de nature contentieuse et que le cours de la prescription visée à l’article L. 244-39 du code de la sécurité sociale est interrompu par l’envoi d’une lettre recommandée avec demande d’avis de réception valant mise en demeure. Ayant exactement retenu que les dispositions des articles 640 à 694 du NCPC ne sont pas applicables à cette mise en demeure, une cour d’appel en déduit à bon droit que, quels qu’en aient été les modes de délivrance, les mises en demeure envoyées à l’adresse de l’intéressé ne peuvent être de nul effet et que les créances ne sont pas prescrites.

Il convient, pour répondre à la question posée, de s’inscrire dans la cohérence de ces règles, qui tiennent compte de la spécificité de la mise en demeure en droit de la sécurité sociale.

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L’avis, limité à une réponse à la deuxième question, pourrait dès lors être le suivant :

Le cours de la prescription prévue à l’article L. 553-1 du code de la sécurité sociale est interrompu par l’envoi d’une mise en demeure par lettre recommandée avec avis de réception, quels qu’en soient les modes de délivrance, y compris lorsque cet avis porte la mention "non réclamée".

 

 

 

 

 

 

1. Ces deux dernières décisions concernent l’application de la prescription de l’article L. 553-1

2. Auquel cas, c’est le délai de droit commun qui s’applique

3. Une citation en justice, même en référé, un commandement ou une saisie, signifiés à celui qu’on veut empêcher de prescrire, interrompent la prescription ainsi que les délais pour agir.

4. Il n’est d’ailleurs pas nécessaire qu’elle soit effectuée par lettre recommandée avec accusé de réception, dès lors qu’elle est parvenue à son destinataire (Soc., 9 octobre 1985, Bull., n° 452)

5. R. Perrot, RTDC 2005, n° 4, p. 632

6. Cf. Soc., 25 mars 2003, Bull., n° 110 (dès lors que la lettre recommandée avec accusé de réception contenant la mise en demeure avait été retournée à l’URSSAF avec la mention "non réclamée, retour à l’envoyeur", il n’était pas constant qu’elle fût parvenue à son destinataire et que la prescription triennale eût commencé à courir à son égard)

7. La question posée portait sur l’étendue des obligations résultant pour les organismes de sécurité sociale (en l’espèce une caisse primaire d’assurance maladie), de l’application des dispositions de l’article 668 du NCPC aux notifications des décisions de ces organismes lorsque la lettre recommandée adressée à l’assuré est retournée avec la mention "non réclamée"

8. Selon un commentaire (S. Petit, Ed. Francis Lefebvre, chr., RJS 3/02), il s’agit d’une solution pragmatique inspirée de la jurisprudence du Conseil d’Etat

9. Qui comporte lui-même le terme d’"envoi" de la mise en demeure (cf. également, par exemple, l’article L. 114-2 du code des assurances)